Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADADIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA SU.016/21DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA Y POBLACION VULNERABLE FRENTE A DESALOJO POR OCUPACION IRREGULAR-Alcance de la jurisprudencia de unificación (Aclaración de voto)DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA Y POBLACION VULNERABLE FRENTE A DESALOJO POR OCUPACION IRREGULAR-Alcance de las órdenes estructurales en la implementación una política de vivienda acorde con los estándares internacionales (Aclaración de voto)Referencia: Expediente T-7.626.515Acción de tutela presentada por Dairo Manuel Navas Reyes y otros en contra de la Alcaldía de El Copey y otros.Magistrada ponente:Gloria Stella Ortiz DelgadoMediante Sentencia SU-016 de 2021, la Corte estudió una situación de ocupación irregular de un predio del municipio El Copey (Cesar), en el marco de la cual se presentó la acción de tutela por un grupo de ocupantes, que incluía víctimas de desplazamiento forzado y otros sujetos de especial protección constitucional. La solicitud de amparo pretendía la suspensión de las actuaciones de desalojo hasta que se adelantaran medidas de protección del derecho a la vivienda de corto y largo plazo. El predio en cuestión, además, había sido dispuesto por las autoridades municipales y departamentales para adelantar un programa de vivienda que resolviera las necesidades de hogar de otras tantas familias de la zona. Si bien algunos ocupantes no tenían una situación de vulnerabilidad que justificara la ocupación del terreno, también resulta innegable que a este predio de El Copey arribaron varias familias, obligadas por la violencia o la marginalidad extrema, a buscar una solución al menos parcial a su necesidad de vivienda. Esta situación genera un panorama muy complejo de derechos y deberes enfrentados, en los que ninguna solución resultará completamente satisfactoria. Es por esto que la sentencia advierte lo difícil que es llegar a un equilibrio; más aún, cuando “la realidad y las dimensiones de situaciones de hecho como las ocupaciones masivas de predios dificultan la distinción entre las actuaciones dirigidas a lograr la satisfacción precaria de una necesidad urgente de vivienda y los actos de abuso del derecho que pretenden sacar ventajas ilegales de contextos de necesidad, informalidad y falta de respuestas estatales adecuadas.”Sin desconocer las dudas que razonablemente persisten en este tipo de casos difíciles, comparto el balance al que llegó la Sala Plena y por ende acompañé la decisión. No obstante, mi intención con esta aclaración de voto es profundizar en dos asuntos que estimo relevantes para tener una lectura adecuada del alcance y las limitaciones de esta decisión, pero también de las oportunidades que ofrece para lograr una solución más integral, y ojalá definitiva a la grave problemática de vivienda, más allá del proceso puntual de desalojo.En primer lugar, me parece necesario precisar el alcance de esta sentencia. Como señala el texto adoptado, las consideraciones de la Corte surgen para un contexto específico determinado por: (i) la naturaleza pública del predio ocupado, y (ii) la actitud diligente de las autoridades municipales que evitaron que en los ocupantes se generara la percepción de que la incursión en el predio contaba con su aprobación, dando lugar a un escenario de confianza legítima. Hay un tercer elemento determinante para la comprensión de este caso y es (iii) la destinación del inmueble, pues en este caso es claro que el terreno ocupado ya había sido dispuesto por las autoridades regionales para adelantar un programa de subsidios de vivienda denominado “Mi casa ya”.Es importante recordar las particularidades del caso para entender el contexto en que se produce la decisión de la Corte. De lo contrario, podrían ampliarse las reglas jurisprudenciales aquí dispuestas para otros escenarios que realmente no fueron considerados por la Sala. En efecto, no es lo mismo la ocupación de un bien público destinado para un programa de vivienda social, que lo que podría ser la ocupación de un terreno privado abandonado por su propietario, o un terreno público frente al cual las autoridades convalidaron, de forma tácita, la ocupación por varias semanas o incluso meses. La idea en la que insiste esta sentencia -la cual comparto-, es la necesidad de consultar las particularidades de cada caso. Pese a la existencia de líneas jurisprudenciales y marcos normativos con vocación de generalidad, es labor del juez constitucional resolver caso a caso, con especial atención por las circunstancias en que se encuentra los sujetos que acuden al amparo. La aplicación mecánica del derecho puede, en ocasiones, conducir a resultados injustos. Con mayor razón, dada la complejidad del contexto colombiano y los múltiples desafíos que persisten para la consolidación del Estado social de derecho, los cuales no pueden preverse siempre con anterioridad. Por eso, me parece importante que la Sala Plena haya reiterado en esta decisión, la Sentencia T-282 de 2011 que en materia del derecho fundamental a la vivienda y las diligencias de desalojo, propuso una serie de criterios a considerar en estos procesos, tales como: (i) la naturaleza del bien ocupado; (ii) el uso que tenga al momento de la ocupación; (iii) la función social y ecológica de la propiedad; (iv) las circunstancias económicas, sociales y culturales del grupo ocupante, (vi) el número de potenciales afectados por el desalojo, (vii) la presencia de “otras vulnerabilidades” como la edad, la situación de discapacidad; y (viii) las posibles consecuencias del desalojo.Lo anterior es fundamental porque nos recuerda la función encomendada al juez constitucional y nos enfrenta a las limitaciones inherentes al precedente jurisprudencial, incluso cuando este proviene de la Corte Constitucional. De ahí la importancia de abordar integralmente todos los hechos y circunstancias relevantes en cada caso. En esta ocasión, la Sala Plena resolvió que no podía convalidar la ocupación irregular del inmueble, en detrimento de la política pública de vivienda que la administración municipal había iniciado, pero que se había interrumpido, precisamente, por la ocupación irregular del lote. Las vías de hecho no podían convertirse en un mecanismo para “saltarse la fila” en el listado de beneficiarios del programa de vivienda en curso.Este caso también podría ser indicativo de una problemática mayor relacionada con la instrumentalización de sujetos vulnerables (madres cabeza de hogar, víctimas del conflicto, menores de edad, migrantes, entre otros) para evitar que la Fuerza Pública realice operativos de desalojo. Resulta extraño que, el 13 de noviembre de 2018, cuando se comunicó mediante edicto la audiencia de desalojo, solo había en el predio tres familias, pero a los pocos días la situación evolucionó rápidamente hasta que, según el último reporte, se encontraron por lo menos 120 núcleos familiares conformados aproximadamente por 365 personas que ocupaban irregularmente el inmueble en mención. ¿Quién parceló el terreno antes de que llegaran las familias ocupantes? ¿Quién determinó la extensión de los terrenos que ocuparía cada familia? ¿Se lucró alguien de la asignación de estas áreas? ¿Por qué se produce una llegada masiva de familias luego de la presentación de la acción de tutela? Son interrogantes que no encuentran una respuesta clara en el expediente y que, por el contrario, sugieren el aprovechamiento por parte de unos pocos de la necesidad y marginalización extrema en que se encuentran millones de personas en nuestro país.Ante este panorama, la Corte concluyó que las actuaciones dirigidas a tomar ventajas ilegales por vía de la fuerza y mediante la instrumentalización de sujetos de especial protección no podían ser amparadas por el juez de tutela. Precisamente, cuando el terreno ocupado ya había sido destinado para avanzar en una solución de vivienda digna a otras tantas personas con carencia habitacional. La sentencia también dispuso que otros sujetos de especial protección constitucional, por razonas ajenas al conflicto armado interno, no tenían, en principio, una protección equivalente a la que recibe la población víctima del desplazamiento, en tanto que el delito de desplazamiento forzado, por definición, es consustancial a la afectación del derecho a la vivienda.A esta última afirmación apunta mi segunda aclaración, de manera que este fallo no se interprete como un retroceso injustificado en el derecho fundamental a la vivienda que la Corte había brindado con anterioridad. Este caso requería encontrar un equilibrio entre dos posturas legítimas en tensión. De un lado, se encuentran las carencias de vivienda y las fallas en las políticas públicas del Estado que llevan a muchas personas vulnerables a ocupar irregularmente predios, ante la falta de respuesta oficial a sus necesidades; y del otro, la función del Estado de salvaguardar la propiedad, restablecer el orden público, desincentivar las actuaciones contrarias a la ley y garantizar los derechos de las personas que han acudido a los caminos legales para exigir sus derechos. El equilibrio que propone esta sentencia no supone la victoria absoluta de alguna de estas posturas. De hecho, si esta providencia se lee únicamente en función del segundo enunciado, se cometería un grave error puesto que el equilibrio se perdería, privilegiando la función policiva del Estado.Ignorar que nuestro país presenta altas cifras de pobreza y desigualdad, que el fenómeno de desplazamiento forzado ha dejado millones de víctimas en todo el territorio nacional con la consecuente afectación del derecho a la vivienda digna; y que en los últimos años Colombia ha recibido de manera solidaria un flujo considerable de migrantes venezolanos, corre el riesgo de volvernos insensibles ante la dura realidad que nos habla de “fallas estructurales del Estado en la garantía de la vida e integridad personal, y la satisfacción de los derechos fundamentales de los asociados [que] han provocado que miles de personas se vean forzadas a satisfacer de manera precaria su imperiosa necesidad de vivienda a través de actos de ocupación irregular.” Reducir la problemática social de ocupación irregular de terrenos a un asunto de orden público y pensar que todo se resolverá a través de operativos policiales de desalojo, no solo ignora el compromiso de las instituciones con la vigencia de un orden justo, sino que es irrealista en la práctica.Acompañé a la mayoría en esta difícil decisión, en el entendido de que el pronunciamiento de la Corte no se limita a reprochar la ocupación irregular de bienes inmuebles, sino que también reconoce la dura realidad en que subsisten millones de personas en nuestro país, quienes ni siquiera cuentan con un techo donde resguardarse de las inclemencias naturales y mucho menos un entorno digno donde desarrollar sus proyectos de vida. Es por esto que la sentencia es propositiva e incluye en su parte motiva y resolutiva, órdenes estructurales para avanzar en la garantía del derecho a la vivienda digna, tanto para la población desplazada, como para otros sujetos de especial protección constitucional, e incluso para la población venezolana que ha buscado refugio en nuestro país en los últimos años.En últimas, es imperioso garantizar que nadie se vea condenado a la calle, ante la falta de soluciones idóneas, accesibles y oportunas en vivienda. Sobre este punto el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -del cual Colombia hace parte- ha señalado que “los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos.” Por ello, si las personas desalojadas “no disponen de recursos para una vivienda alternativa, los Estados partes deberán adoptar todas las medidas necesarias para que en lo posible se les proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda. Los Estados partes deben prestar especial atención a los casos en que los desalojos afecten a mujeres, niños, personas mayores, personas con discapacidad, así como a otros individuos o grupos que sufran discriminación sistémica o estén en una situación de vulnerabilidad.” Entonces, la carga argumentativa recae sobre el Estado quien debe demostrar que ha empleado todos los recursos a su alcance, y pese a esto no puede brindar una solución temporal de albergue.El alto déficit habitacional que, de conformidad con las cifras del DANE, para el año 2018 superaba el 36% de los hogares del país, es el reflejo de fallas estructurales en las políticas públicas del Estado. Esta situación golpea con especial intensidad a las víctimas del desplazamiento forzado. Pero no son los únicos afectados. De hecho, en un reciente informe la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda explicó cómo la falta de una vivienda adecuada repercute severamente en varios grupos poblaciones:“Las causas de la falta de hogar varían entre los grupos particulares. Los niños conectados con la calle provienen de familias con experiencias muy diversas, incluida la muerte, la desvertebración, la enfermedad, el aislamiento, la pobreza, la enfermedad mental, la violencia doméstica, los malos tratos a los niños y el consumo de drogas. Las mujeres se ven abocadas a la falta de hogar debido a la violencia, el acceso desigual a la tierra y la propiedad, los salarios desiguales y otras formas de discriminación. Las personas con discapacidad se convierten en personas sin hogar debido a la falta de trabajo, medios de vida y vivienda accesible. Se niega a menudo el acceso a la vivienda y los servicios a los jóvenes en las ciudades si no tienen la documentación adecuada expedida por el gobierno o documentos de identidad. Los conflictos dan lugar al desplazamiento y la migración en masa, como ha quedado claramente demostrado por las oleadas de refugiados procedentes de países como el Afganistán, Eritrea, el Iraq, la República Árabe Siria y Somalia que escapan de los conflictos, la violencia generalizada y la inseguridad. // La falta de hogar rural ha sido el resultado de la disminución de la seguridad alimentaria de la producción de subsistencia, el cambio climático, la mercantilización de la agricultura, la pérdida de tierras por la subdivisión de las herencias, la disminución de la seguridad civil en las zonas rurales, la pobreza extrema, la explotación no regulada de los recursos y los desastres naturales. La falta de hogar rural por lo general lleva a la población a migrar a las zonas urbanas en busca de trabajo y vivienda.”El déficit de vivienda es una problemática generalizada que supera el desplazamiento forzado -pese a la magnitud de este fenómeno en nuestro país-. Los cinturones de miseria que se forman en los perímetros de las ciudades también son un reflejo de fallas trasversales del Estado en varios campos. Nuevamente, cito las palabras de la Relatora Especial de Naciones Unidas que me parecen pertinentes para el contexto colombiano:“La falta de hogar se debe a la interacción entre las circunstancias individuales y factores sistémicos más amplios. Una respuesta de derechos humanos a la falta de hogar se ocupa de ambas cuestiones. Se entiende que la falta de hogar puede estar relacionada con dinámicas individuales como la discapacidad psicosocial, la pérdida inesperada de empleo, adicciones o elecciones complejas de conexión con la calle, y que una de las principales causas de la falta de hogar es el fracaso de los gobiernos en dar respuesta a circunstancias individuales únicas con compasión y respeto a la dignidad individual. Sin embargo, un enfoque de derechos humanos también debe abordar las causas estructurales e institucionales generales de la falta de hogar —el efecto acumulativo de las políticas, los programas y la legislación nacionales, así como los acuerdos financieros y de desarrollo internacionales que contribuyan y den lugar a la falta de hogar. En sus consultas, la Relatora Especial constató que la desigualdad y las condiciones que la propician son las causas más comúnmente señaladas de la falta de hogar. // A nivel mundial, hay indicios de un patrón constante: los gobiernos han abandonado su función fundamental en la protección social, incluida la vivienda asequible, han recortado o privatizado las prestaciones sociales y han delegado en el mercado privado, permitiendo a los actores privados y las élites con acceso al poder y el dinero controlar esferas clave de la adopción de decisiones.”Entender y buscar soluciones a las causas estructurales del déficit de vivienda debe ser el objetivo final de las autoridades públicas. Por esta razón, comparto esta sentencia, en su búsqueda por encontrar un equilibrio que no ampare con el manto protector de la tutela las ocupaciones irregulares de bienes públicos destinados a programas de vivienda, pero que tampoco ignore la grave problemática social que subyace y obliga a muchas familias a recurrir a vías de hecho para exigir del Estado una respuesta. Si esta sentencia no es interpretada y acogida en su integridad, y si el Estado olvida su responsabilidad en la garantía del derecho fundamental a la vivienda, no será posible encontrar una solución definitiva a esta grave problemática. Queda entonces en manos de las autoridades responsables avanzar en las órdenes estructurales fijadas por esta providencia y en las demás que resulten pertinentes para lograr una política pública de vivienda accesible, integral y consecuente con el Estado social de derecho. La presencia del Estado en los asentamientos irregulares a lo largo y ancho de Colombia no debe manifestarse únicamente a través del brazo policivo. De lo contrario, los operativos de desalojo continuarán siendo una respuesta apenas superficial, insuficiente y en ocasiones contraproducente para la garantía de los derechos fundamentales. Fecha ut supraDIANA FAJARDO RIVERAMagistrada