ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-979 10PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Verificación de su cumplimiento mediante aplicación de criterio rígido LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Relación directa e inmediata entre las medidas instrumentales y los objetivos del plan no se evidenciaron PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Justificación de la aplicación de un criterio rígido para su verificación PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aplicación de criterio flexible permite la inclusión de toda clase de normas en la Ley del Plan PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aplicación de criterio flexible desnaturaliza la función y contenido de la Ley del Plan de Desarrollo El criterio flexible que, a mi juicio, ha venido aplicando esta Corporación en la mayoría de las ocasiones, ha permitido que toda clase de normas sean incluidas en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, normas que, por las restricciones constitucionales ya anotadas, han eludido un amplio debate democrático en el órgano en el cual están representadas, no sólo las mayorías, sino también las minorías políticas. Referencia: Expediente D- 8125Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 inciso 23 (parcial) de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010”. Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PÉREZCon el acostumbrado respeto por las decisiones emitidas por esta Corporación, me permito realizar la siguiente aclaración de voto:Comparto plenamente la decisión proferida en esta providencia por la Sala Plena, en la cual se declara inexequible, desde la fecha de su promulgación, el inciso 23 del numeral 3.3 del punto 3 del artículo 6 de la Ley 1151 de 2007, el cual establece: “Para garantizar lo establecido en el parágrafo 2o del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, las Empresas Promotoras de Salud, EPS, del Régimen Subsidiado y Contributivo, dedicarán el 0.3% de la Unidad de Pago por Capitación a la coordinación y financiación de los servicios de Telemedicina con cobertura nacional, tanto para promoción de la salud como para atención de sus afiliados; los municipios y distritos, a través de la entidad nacional que los agremia, harán posible la prestación de este servicio. Asimismo, la Superintendencia Nacional de Salud verificará el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo para autorizar o renovar el funcionamiento de las EPS, en particular al momento de verificar sus redes de servicios.”Para adoptar tal decisión, la mayoría utilizo dos grandes argumentos:• la norma demandada no respeta el núcleo esencial de autonomía de las entidades territoriales, pues de forma injustificada obliga a los municipios y distritos a contratar con un entidad privada específica (“la entidad nacional que los agremia”), en un campo de autogestión en donde estos tienen derecho a ejercer sus competencias y administrar sus recursos. • la destinación que ordena la norma de un porcentaje vulnera la sostenibilidad financiera del Sistema General de Salud e implica un desequilibrio sustancial en el mismo, como quiera que reduce en ese porcentaje la masa de recursos con cargo a los cuales se financian todos los servicios que contempla el Plan Obligatorio de Salud, en contravía del principio de eficiencia de que trata el articulo 49 de la Constitución. Si bien me adhiero a la decisión adoptada por la sala y comparto los dos argumentos expuestos por esta, es pertinente que sea consecuente con el salvamento de voto que hice en la sentencia C-714 de 2008, en la cual se analizó la constitucionalidad de la misma disposición, y reitere que desde mi punto de vista había otro argumento para declarar la inconstitucionalidad de esta disposición.En la sentencia C-714 de 2008, a diferencia de esta providencia, se declaró exequible el mismo inciso 23 del numeral 3.3. del punto 3 del artículo 6 de la Ley 1151 de 2007. En aquella oportunidad se analizaron cargos distintos a los que se estudiaron en esta providencia, es por ello, que no se presentó el fenómeno de cosa juzgada y se procedió a hacer un nuevo análisis de la constitucionalidad de la disposición. Esto se ve reflejado en el numeral cuarto de las consideraciones de la presente sentencia, en la que se dice; “Como se observa del estudio de la sentencia C-714 de 2008, no existe coincidencia entre los cargos planteados en la demanda que dio lugar a ésta y los cargos que en esta ocasión se someten a consideración de la Corte”. Entre los cargos que fueron analizados en la C-714 de 2008 estuvo el de la violación del principio de unidad de materia del Plan Nacional de Desarrollo 2006 -2010; la Corte Constitucional en aquella oportunidad dijo que no había tal vulneración, pues la norma tenía un vínculo directo e inmediato con los objetivos de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Fue así, que en la sentencia dijo: “En efecto, considera esta Corporación que resulta innegable la directa relación existente entre problemas como las deficiencias en cobertura de la seguridad social, particularmente en lo que se refiere a los servicios de salud, y la posibilidad de potenciar la prestación y cobertura de estos servicios a través de propuestas como la telemedicina, ya mencionada en leyes anteriores”. Además agregó “es evidente que el desarrollo y la consolidación de los servicios de telemedicina (…) a que se refiere el aparte normativo demandado tiene relación directa con el logro del tercer objetivo planteado en el artículo 1° de esta ley, como es una política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad”, En aquella oportunidad, manifesté en el salvamento de voto que no compartía la posición de la mayoría respecto del juicio sobre unidad de materia, principalmente por las siguientes dos razones:Por un lado, la Sala Plena tomó de manera inadecuada como referencia para mirar la unidad de materia los problemas globales que el Plan de Desarrollo buscaba solucionar, sin que ello fuera pertinente. Como lo señale en su momento, la conexidad debía establecerse única y exclusivamente con los objetivos generales de la ley de Plan Nacional de Desarrollo, dado que su formulación amplia conllevaría a que toda norma pudiera ser incluida en la ley en mención, lo cual desnaturalizaría el contenido constitucional propio de la misma.En segundo lugar, cuando la Corte tomó como referencia los objetivos del Plan Nacional de desarrollo, no se estableció realmente una relación directa e inmediata. La Corte dijo que la norma tenía conexidad con el objetivo de “una política de promoción de la reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces a (…) las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social”. Como lo manifesté en su momento, la exagerada amplitud del objetivo planteado hacía que la efectividad del mecanismo creado por la norma demandada fuera tan sólo hipotética y que, aunque se hubiera aceptado su utilidad para el logro del objetivo mencionado, se requeriría el cumplimiento o la presencia de muchas otras condiciones o circunstancias. Es decir, la norma no era ni extraña, ni contraproducente, ni contraria al objetivo, pero, definitivamente, de ella no podía obtenerse, inequívocamente, la solución a las deficiencias en la cobertura en salud, como hubiera exigido la jurisprudencia de esta Corporación para considerar cumplido el principio de la unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo.Estos errores en el análisis de la unidad de materia conllevaron a que la Corte, a pesar de haber admitido que debía hacerse un análisis rígido como se ve reflejado en el siguiente fragmento de aquella sentencia “el juez constitucional debe proceder en forma un tanto más rigurosa que frente a las leyes ordinarias, pues un entendimiento laxo de aquel principio podría conducir a la desarticulación de este importante instrumento de planificación, el cual por su misma naturaleza y propósito, debe ser sistemático y coherente”, en la practica hubiera hecho un análisis flexible, el cual permitió que una norma que debió haber sido declarada inexequible por no tener unidad de materia con el Plan de Desarrollo continuara en el ordenamiento.Como lo anoté en aquella oportunidad, en mi concepto, el análisis flexible que ha venido aplicando la Corporación ( este no es único pronunciamiento en el que lo ha hecho) va en contra del deber de hacer un control rígido que se desprende del análisis de la misma Constitución . La justificación de este deber se estructura de la siguiente manera:La Constitución estableció limitaciones a las posibilidades de participación del legislativo, “ siendo la mas importante a mi juicio la relacionada con el proceso de aprobación la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo y las posibilidades de participación del órgano democrático por excelencia, el legislativo, que en su aprobación se encuentran considerablemente reducidas, por cuanto: el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la presentación del proyecto de la ley de planeación, en el que se plasma el proyecto político, económico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido, correspondiéndole al Congreso su aprobación, contando para ello con un restringido término (tres meses) para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas, pudiendo el Gobierno, en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobación, poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley, teniendo en cuenta además que en el lapso de que dispone el Congreso, existe una considerable limitación en cuanto a las posibilidades de modificación de su contenido, pues sólo podrá realizar modificaciones respecto del plan de inversiones públicas, a condición de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa”.Dichas limitaciones hacen que como contrapeso haya un deber de la Corte de aplicar un criterio realmente rígido en el análisis del principio de unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo. Este consistente “en asegurar que las normas instrumentales establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (i) estén referidas a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tengan un claro fin planificador, (iii) respeten el contenido constitucional propio de la ley, y (iv) tengan una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos planteados ”Finalmente insisto en que, a mi juicio, el criterio flexible con el que se ha analizado la unidad de materia, ha permitido que toda clase de normas sean incluidas en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, normas que, como lo mencioné en aquel salvamento de voto, “han eludido un amplio debate democrático en el órgano en el cual están representadas, no sólo las mayorías, sino también las minorías políticas.” Además debo reiterar que “este tipo de normas, que no buscan planear las acciones públicas durante el cuatrienio de Gobierno, sino que corresponden a una etapa posterior: la de la ejecución de estas políticas o programas, deben establecerse a través de otras leyes y o decretos, según el caso. En otras palabras, si el Gobierno Nacional consideraba necesario crear servicios de telemedicina debió presentar un proyecto de ley al respecto, el cual hubiera permitido al Congreso de la República participar ampliamente en la discusión del mismo, sin las limitaciones constitucionales que supone el trámite de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo.”Son estas las razones que me llevan a aclarar parcialmente el voto con respecto a la línea argumentativa que llevó a esta Corporación a adoptar la decisión en el asunto de la referencia. Fecha ut supra, HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado ---pies de página--- “ARTÍCULO
26. DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS POR PARTE DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS. La prestación de servicios de salud por parte de las instituciones públicas solo se hará a través de Empresas Sociales del Estado (ESE) que podrán estar constituidas por una o varias sedes o unidades prestadoras de servicios de salud. En todo caso, toda unidad prestadora de servicios de salud de carácter público deberá hacer parte de una Empresa Social del Estado, excepto las unidades de prestación de servicios de salud que hacen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado y de aquellas entidades públicas cuyo objeto no es la prestación de servicios de salud. En cada municipio existirá una ESE o una unidad prestadora de servicios integrante de una ESE.‘(…) PARÁGRAFO 2o. La Nación y las entidades territoriales promoverán los servicios de Telemedicina para contribuir a la prevención de enfermedades crónicas, capacitación y a la disminución de costos y mejoramiento de la calidad y oportunidad de prestación de servicios como es el caso de las imágenes diagnósticas. Especial interés tendrán los departamentos de Amazonas, Casanare, Caquetá, Guaviare, Guainía, Vichada y Vaupés.”. Inciso declarado CONDICIONALMENTE exequible por la Sentencia C-714 de 2008. Al respecto, decidió la Corte Constitucional: “Tercero.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, el inciso 23 del numeral 3.3 y el numeral 3.3.1, ambos del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, en el entendido de que la entidad nacional que agremia a los municipios y distritos colombianos prestará las actividades referidas en tales normas, por intermedio de instituciones prestadoras del servicio de salud IPS, o de empresas especializadas debidamente constituidas y sometidas a todos los controles que normativamente rigen sobre las personas y entidades autorizadas para prestar servicios de salud y las que recaudan o administran recursos parafiscales.”. El fallo fue aprobado por cinco votos. Dos salvamento de voto, un salvamento de voto parcial y un impedimento. Corte Constitucional Sentencia C-606-1992, criterio reiterado en las sentencias T-7781-1998, T-274-2000, T-106 de 2002, T-952-2003. Corte Constitucional Sentencia T-454-1992, criterio reiterado en la Sentencia T-781-1998. Corte Constitucional Sentencia C-041-1992, criterio reiterado en la Sentencia T-274-2004. Corte Constitucional. Sentencia C-606 de 2002. Corte Constitucional Sentencia C-801 de 2008. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-1252-2001 y C-230-2008. Según el diccionario de la Real Academia una de las acepciones de coordinar es concertar medios, esfuerzos, etc., para una acción común. Corte Constitucional. C-1152 de 2008. Sentencia C-489 de 2009. Sentencias C- 774 de 2001, C-310 de 2002, C-039 de 2003, C-004 de 2003, C-1122 de 2004 y C-469 de 2008. Sentencia C-860 de 2006. Decreto 2067 de 1991. Artículo 6.“El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.” Ver, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-320 de 1997 y C-204 de 2001 , C-010 de 2001, C-173 de 2001 y C-514 de 2004, C-813 de 2001, C-1031 de 2002, C-251 de 2002, C-373 de 2002, C-642 de 2002. Sentencia C-320 de 1997, sentencia C-591 de 2005. En la Sentencia C-539 de 1999, se enunciaron, como siguen, las hipótesis que permiten la integración de la unidad normativa: "…Por último, la integración normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad". Sobre integración de la proposición jurídica pueden consultarse las Sentencias C-320 de 1997; C-560 de 1997, C-565 de 1998 y C-1647 de 2000; C-064 de 2005. Sentencia C-320 de 1997; C-871 de 2003. Sentencia C-707 de 2005. Este rasgo permite distinguir la unidad normativa de la llamada proposición jurídica completa, pues esta última figura se presenta cuando el alcance normativo contenido en la disposición carece de sentido regulante propio aislado del contexto dentro del cual está insertado. Sobre el tema pueden consultarse entre otras las Sentencias C-357 de 1999 y C-409 de 1994. Sentencia C-349 de 2004. Sentencia C-538 de 2005. Sentencia C-320 de 1997. Al respecto ver, entre otras sentencias, C-646 de 2001, C-687 de 2002, C-1119 de 2004 y C-319 de 2006. Corte Constitucional C-408 de 1994. Sentencia C-1042 de 2007. Sentencia C- 600ª de 1995. Sentencia C- 579 de 2001. Sentencia 1044 de 2007. Sentencia C- 579 de 2001. Ley 1122 de 2007. “Artículo
14. Organización del Aseguramiento. Para efectos de esta ley entiéndase por aseguramiento en salud, la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud y la representación del afiliado ante el prestador y los demás actores sin perjuicio de la autonomía del usuario. Lo anterior exige que el asegurador asuma el riesgo transferido por el usuario y cumpla con las obligaciones establecidas en los Planes Obligatorios de Salud.Las Entidades Promotoras de Salud en cada régimen son las responsables de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento. Las entidades que a la vigencia de la presente ley administran el régimen subsidiado se denominarán en adelante Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado (EPS). Cumplirán con los requisitos de habilitación y demás que señala el reglamento.” Artículo 31 de la Ley 1122 de 2007. Sentencia C –130 de 2002. M.P. Jaime Araújo Rentería. “Esta clase de participantes al Sistema de Seguridad Social en Salud son transitorios, pero, no por ello constituyen un tercer régimen, como claramente se desprende del artículo 157 de la ley 100 de 1993 que se refiere ya no a los regímenes de Seguridad Social en Salud, sino a los “sujetos protegidos” denominándolos “participantes en el Sistema de Seguridad Social en Salud”, para señalar que, a partir de la vigencia de la citada ley, todo colombiano participará del servicio público esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de tal manera, que unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados. Esto es, que accederán a los servicios de salud sin que se encuentren afiliados o deban afiliarse a alguno de los dos (2) regímenes establecidos” Ley 100 de 1993. Artículo
157. Artículo 44.2 de la Ley 715 de 2001. Artículo 44.2 de la Ley 715 de 2001. Artículo 31 de la Ley 1122 de 2007. “En ningún caso se podrán prestar servicios asistenciales de salud directamente por parte de los entes territoriales.” Este porcentaje se establece a partir del año 2009 por la Ley 1176 de 2007. Inciso 4 del artículo49 de la ley 715 de 2001. Sentencias C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001. Sentencia C-535 de 1996. Sentencia C-478 de 1992. Alcance de la expresión “hacer posible” en términos del Diccionario de la Real Academia Española. Vigésima Segunda Edición, 2001, Tomo
II. Edit. Espasa Calpe S.A.. Pág. 1810. El artículo 287 de la Constitución indica: "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: […]
2. Ejercer las competencias que les correspondan
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones". Ver la sentencia C-107 de 2002. El artículo 48 de la carta Política dispone: “La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”. Sentencia C-828 de 2001. Sentencia T-760 de 2008. Revisión constitucional del Decreto 4975 de 2009, por el cual se declaró el estado de emergencia social. Folio 177 del Cuaderno principal. Sentencia C-737
01. Ver también las sentencias C-113 93, C-131 93, C-226 94, C-055 96, C-037 96, C-221 97, C-442 01, entre otras. Inciso declarado CONDICIONALMENTE exequible por la Sentencia C-714 de 2008. Al respecto, decidió la Corte Constitucional: “Tercero.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, el inciso 23 del numeral 3.3 y el numeral 3.3.1, ambos del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, en el entendido de que la entidad nacional que agremia a los municipios y distritos colombianos prestará las actividades referidas en tales normas, por intermedio de instituciones prestadoras del servicio de salud IPS, o de empresas especializadas debidamente constituidas y sometidas a todos los controles que normativamente rigen sobre las personas y entidades autorizadas para prestar servicios de salud y las que recaudan o administran recursos parafiscales.”. El fallo fue aprobado por cinco votos. Dos salvamento de voto, un salvamento de voto parcial y un impedimento.