SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVA A LA SENTENCIA C-965 12Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, salvo parcialmente el voto respecto de lo decidido por la Sala en el fallo C-965 del 21 de noviembre de 2012, en cuanto declaró exequible, por los cargos analizados en esa decisión el Decreto 4121 de 2011 “por la cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.”Comparto con la mayoría el hecho que, de manera general, el Gobierno no excedió sus facultades extraordinarias de producción normativa al expedir el mencionado Decreto. Sin embargo, considero que esta conclusión no es predicable para una regla particular prevista en dicha normatividad, contenida en el parágrafo 3° del artículo 4°, la cual, a propósito de la conformación del patrimonio de Colpensiones, estipula que “Los excedentes financieros anuales que genere Colpensiones en su operación se destinarán a los fondos para el pago de las pensiones de vejez, sin perjuicio de lo dispuesto en este decreto. || Para constituir y mantener el capital que determine el Gobierno Nacional, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones dispondrá como mínimo de un treinta por ciento (30%) de los excedentes financieros anuales que genere en su operación. Una vez se alcance el capital, la totalidad de los excedentes se destinarán conforme lo dispone este parágrafo.”La sentencia de la que me aparto en este punto consideró, en mi criterio acertadamente, que las facultades extraordinarias concedidas al Presidente en el caso analizado versaban sobre todas aquellas reformas dirigidas a prever asuntos de la estructura institucional de Colpensiones. En efecto, como lo indica el fallo “[e]n este orden, según se verificó en la C-240 de 2011 la solicitud del Ejecutivo de las facultades extraordinarias, dio lugar a que el legislador explicara en la exposición de motivos de la Ley en comento que el objeto concreto de las facultades aludidas era garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público, hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración Pública y lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos. De este modo las referidas facultades extraordinarias debían permitir no sólo (i) definir la estructura orgánica y los objetivos de los nuevos Ministerios que serían creados, sino (ii) la supresión de Departamentos Administrativos; (iii) la reasignación de funciones; (iv) la integración de sectores administrativos y (v) en general la toma de todas aquellas decisiones que se consideren necesarias en relación con la estructura de la Administración Pública Nacional en el propósito de propender por la eficacia y eficiencia del uso de los recursos públicos y hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración.” (Subrayas originales). Advierto que si se hubiera seguido estrictamente el criterio planteado, la mayoría no habría tenido opción distinta que declarar la inexequibilidad del aparte cuestionado, puesto que el mismo no está en modo alguno dirigido a definir algún aspecto de la estructura institucional de Colpensiones, sino a determinar un método de inversión para sus recursos. Esta materia, a mi juicio, escapa de las facultades extraordinarias otorgadas y, antes bien, refiere a un asunto sometido a reserva de ley, en tanto el artículo 48 C.P. difiere al legislador la definición de los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante, objetivo que busca el mencionado parágrafo en tanto establece un mecanismo de inversión para los excedentes financieros de Colpensiones. Debe tenerse en cuenta que la mayoría, con el fin de justificar la constitucionalidad de dichas reglas de inversión, señaló que las mismas pertenecían al género de definición del patrimonio de Colpensiones, que a su vez guardaban un vínculo verificable con el asunto estructural al que se ha hecho referencia. Para la Corte, “[s]obre estas regulaciones considera la Corte que son necesarias en tanto la misión esencial de COLPENSIONES es según el artículo 2° que define su objeto, “la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administración del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, en los términos que determine la Constitución y la ley, en su calidad de entidad financiera de carácter especial.”|| Es decir, COLPENSIONES es una entidad que maneja recursos. Por lo cual el cambio de denominación en cuanto al régimen jurídico debe dejar claro el régimen de su patrimonio. Tal como lo hace ver el Ministerio Público, desde esta perspectiva lo que habría que preguntarse es, sobre la pertinencia de una modificación de régimen jurídico que no consagre qué ocurre a partir de la nueva naturaleza jurídica de la entidad, con su régimen patrimonial. Más aún tratándose de una entidad cuya función es manejar recursos. Por esto los temas regulados en el artículo 4° y reseñados en la demanda como extralimitación de las facultades extraordinarias, corresponden a temas que se relacionan directamente con el cambio de naturaleza jurídica de la institución.”Advierto que la afirmación que hace la sentencia guardaría unidad de sentido con los demás fundamentos jurídicos del fallo, solo si se concluye que la composición del patrimonio es uno de los asuntos a los que se refiere la estructura institucional de Colpensiones. Sin embargo, considero que para el caso se muestra evidente que el objeto regulado por el parágrafo acusado no es dicha composición, sino el método para la inversión de determinados ingresos de ese patrimonio. En otras palabras, la norma está dirigida a definir la utilización de recursos del sistema general de seguridad social, asunto que no hace parte del ámbito normativo delegado por la ley habilitante. En conclusión, considero que la argumentación utilizada por la Corte para declarar la ausencia de exceso en el uso de las facultades extraordinarias, aunque es acertada, no era aplicable al caso del control de constitucionalidad del mencionado parágrafo. Ello debido a que esa disposición no regula un aspecto de la estructura institucional de Colpensiones, asunto que fue el ámbito válido de regulación reconocido como tal por la mayoría, sino un asunto diferente que, al relacionarse con el uso de los recursos del sistema general de seguridad social, no hacía parte de la materia objeto de delegación legislativa. Por ende, para el caso particular analizado sí existió un exceso en el uso de las facultades extraordinarias, lo que comportaba la inexequibilidad de ese apartado normativo. Estos son los motivos de mi disenso parcial.Fecha ut supra,LUIS ERNESTO VARGAS SILVAMagistrado ---pies de página--- [Citado en el texto de la demanda] T-284 de 2007 Énfasis del demandante [Cita del aparte transcrito] Al respecto ver, entre otras sentencias, C-646 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), C-687 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett) C-1119 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-319 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis). [Cita del aparte transcrito] Corte Constitucional. Sentencia C-540
12. M.P, Nilson Pinilla Pinilla. Comunicado 13 de marzo 22 de 2012. La Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio del Trabajo [Cita del aparte transcrito] C-510 de 2008 y, entre otras las sentencias, C-646 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), C-687 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett) C-1119 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-319 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis). Ibídem [Cita del aparte transcrito] Corte Constitucional. Sentencia C-540
12. M.P, Nilson Pinilla Pinilla. Comunicado 13 de marzo 22 de 2012. Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718. Ver, entre otras, las sentencias sentencia C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001. En la C-818 de 2011 se sostuvo al respecto lo siguiente: Esta tendencia de establecer procedimientos especiales para la regulación de ciertas materias, también puede encontrarse en los artículos 19.2 de la Constitución Alemana y 53, numeral 1, de la Constitución Española, según los cuales corresponde al legislador cualificado (mediante leyes orgánicas) el desarrollo de materias estructurales para la organización y funcionamiento del Estado y de la sociedad. Ver C-641 de 2001 Por ejemplo, la forma como la Ley Estatutaria del derecho a la Libertad Religiosa y de Cultos, desarrolla los distintos contenidos de dicha libertad. [Cita del aparte trascrito] Así por ejemplo, la Corte señaló que en materia de contratación administrativa no procedía la reserva de ley estatutaria pues tal asunto no había sido incluido dentro de la lista taxativa del artículo
152. Corte Constitucional, Sentencia C-633 96, MP: José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 38 del Decreto Ley 2150 de 1995, pues debido a una confusión entre los vocablos “estatuto” y “ley estatutaria” que hacía el actor, para el demandante la contratación administrativa era un asunto sometido a la reserva de ley estatutaria que no podía haber sido objeto de facultades extraordinarias. La Corte rechazó los cargos, estableció la diferencia entre los dos vocablos y concluyó que la contratación administrativa al no estar incluida dentro de la lista taxativa del artículo 152, no estaba reservada por la Constitución para el trámite excepcional de las leyes estatutarias. Corte Constitucional, Sentencia C-408 94, MP: Fabio Morón Díaz. La Corte rechazó el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la Ley 100 de 1993, para quien el derecho a la seguridad social era un derecho fundamental y por lo tanto su regulación estaba sometida a la reserva de ley estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho fundamental debido al carácter de Estado Social de Derecho, a la inclusión de este derecho dentro del Título II de la Carta y por la conexión de este derecho con “los derechos a la vida, a la igualdad y protección por parte de las autoridades, especialmente en favor de los grupos discriminados y marginados, y aquellas personas que por su condición económica, física y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta; también, el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas”. [Cita del aparte trascrito] Una ilustración del empleo de este criterio se ve en la sentencia C-408 94 donde la Corte rechazó que la regulación del derecho a la seguridad social tuviera que hacerse mediante una ley estatutaria, toda vez que no correspondía “a los elementos de derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha categoría legal, por tratarse de elementos de tipo asistencial que provienen, en oportunidades, de la existencia de una relación laboral, y en otras, de la simple participación en el cuerpo social, y derechos gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayoría de los casos” Corte Constitucional, Sentencia C-408 94, MP: Fabio Morón Díaz. La Corte rechazó el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la Ley 100 de 1993, para quien el derecho a la seguridad social era un derecho fundamental y por lo tanto su regulación estaba sometida a la reserva de ley estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho fundamental debido al carácter de Estado Social de Derecho, a la inclusión de este derecho dentro del Título II de la Carta y por la conexión de este derecho con “los derechos a la vida, a la igualdad y protección por parte de las autoridades, especialmente en favor de los grupos discriminados y marginados, y aquellas personas que por su condición económica, física y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta; también, el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas”. [Cita del aparte trascrito] Un ejemplo del empleo de este criterio es la sentencia C-013 93, proferida con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad contra normas que regulaban materias relacionadas con el derecho al trabajo. En dicha providencia la Corte dijo que “las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos.”. Corte Constitucional. Sentencia C-013 93, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa ocasión la Corte señaló que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria debería ser el instrumento a través del cual se desarrollara “el concepto del trabajo como obligación social, lo qué se entiende por "condiciones dignas y justas", la determinación de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales”. Corte Constitucional, Sentencia C-247 95, MP: José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994, pues aún cuando esta ley ordinaria que regula el procedimiento de pérdida de investidura guardaba relación con un derecho político fundamental, no afectaba su núcleo esencial y por lo mismo no requería el trámite de las leyes estatutarias. [Cita del aparte trascrito] Este ha sido un criterio determinante para la Corte en materia de derechos. Un ejemplo de su aplicación es la sentencia C-247 95 donde esta Corporación señaló que en “cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos radica, según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos correspondientes afectan el núcleo esencial de aquellos, como cuando se consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la Carta.” Corte Constitucional, Sentencia C-247 95, MP: José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994, pues aún cuando esta ley ordinaria que regula el procedimiento de pérdida de investidura guardaba relación con un derecho político fundamental, no afectaba su núcleo esencial y por lo mismo no requería el trámite de las leyes estatutarias. [Cita del aparte trascrito] Este criterio fue aplicado en la sentencia C-425 94, donde la Corte señaló que la “Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad” Corte Constitucional, Sentencia C-425 94, MP: José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia, la Corte declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la información y establecían restricciones sobre el núcleo esencial que deberían haber sido reguladas en una ley estatutaria. Corte Constitucional, Sentencia C-155 A 93, MP: Fabio Morón Díaz. En este caso, la Corte señaló que aun cuando la acción de tutela regulada por el Decreto Ley 2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y materialmente requerían el trámite de las leyes estatutarias, el Constituyente de 1991 había establecido en el literal b) del artículo 5 transitorio de la Carta una excepción temporal para la regulación de esta materia mediante facultades extraordinarias conferidas directamente al gobierno. [Cita del aparte trascrito] Este fue el criterio empleado en la sentencia C-155 A 93, en la que señaló que la Acción de Tutela, como derecho fundamental y como procedimiento y especie de recurso de protección de los mismos, bien puede ser objeto de regulación legal, pero por virtud de ley estatutaria expedida por el órgano legislativo ordinario y con las limitaciones de forma y procedimiento predicables para aquellas”. Corte Constitucional, Sentencia C-155 A 93, MP: Fabio Morón Díaz. En este caso, la Corte señaló que aun cuando la acción de tutela regulada por el Decreto Ley 2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y materialmente requerían el trámite de las leyes estatutarias, el Constituyente de 1991 había establecido en el literal b) del artículo 5 transitorio de la Carta una excepción temporal para la regulación de esta materia mediante facultades extraordinarias conferidas directamente al gobierno. [Cita del aparte trascrito] Este criterio fue empleado para declarar la constitucionalidad de la regulación del derecho al trabajo consagrada en los artículos 38 y 232 de la Ley 222 de 1995. En esa ocasión esta Corporación afirmó que la acción de reintegro era un instrumento judicial dirigido a resarcir al trabajador injustamente despedido que no alcanzaba “la categoría de mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección del derecho al trabajo en su núcleo esencial, ya que se trata de uno entre varios sistemas posibles para el expresado fin, no impuesto por la Constitución sino creado por la ley dentro de la discrecionalidad propia de la función legislativa.” Corte Constitucional, Sentencia C-434 96, MP: José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo la Corte estudió los derechos procesales y sustanciales de los trabajadores al servicio de compañías comerciales y encontró que la regulación del derecho al trabajo que hacía la norma cuestionada no afectaba su núcleo esencial. En cuando a la acción de reintegro, la Corte señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exige el trámite de las leyes estatutarias [Cita del aparte trascrito] M.P. José Gregorio Hernández Galindo [Cita del aparte trascrito] En esta sentencia, la Corte declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la información y establecían restricciones sobre el núcleo esencial que deberían haber sido reguladas en una ley estatutaria. [Cita del aparte trascrito] Cfr. Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra [Cita del aparte trascrito] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [Cita del aparte trascrito] En esa ocasión la Corte señaló que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria debería ser el instrumento a través del cual se desarrollara “el concepto del trabajo como obligación social, lo qué se entiende por "condiciones dignas y justas", la determinación de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales”. [Cita del aparte trascrito] Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra [Cita del aparte trascrito] Cf. Sentencia C-155A de 1993. M.P. Fabio Morón Díaz. [Cita del aparte trascrito] Cf. Sentencia C-434 DE 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo la Corte estudió la acción de reintegro, y señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exigiera el trámite de las leyes estatutarias. [Cita del aparte trascrito] Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra [Cita del aparte trascrito] Cfr. sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [Cita del aparte trascrito] Cfr. sentencia C-226 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver también la sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Reiterada en sentencia C-818 de 2011. [Cita del aparte trascrito] “Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a ‘crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras’, todo parece indicar que se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas ‘leyes cuadros’ o ‘leyes marco’ de que trata el numeral 19 (…)’. Corte Constitucional, Sentencia C-417
92. Ver también C-097 03.” [Cita del aparte trascrito] “Ver también C-119 96 MP. Antonio Barrera Carbonell.” C-691 de 2003 reiterada en la C-240 de 2012 En la sentencia C-691 de 2003 se recordó lo consignado en las C-1493 de 2000 ya reseñada, C-503 de mayo 16 de 2001 M. P. Rodrigo Escobar Gil y C-097 de 2003 ya referida. C-240 de 2012: “El artículo 150.10 superior condiciona el otorgamiento de las facultades extraordinarias a la solicitud expresa del Gobierno y a que la necesidad lo exija o que la conveniencia pública lo aconseje, presupuestos que han sido ampliamente analizados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.En el fallo C-119 de marzo 21 de 1996, M. P. Antonio Barrera Carbonell, se declaró la exequibilidad del artículo 83 de la Ley 190 de 1995, por la cual se dictaron normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y otras disposiciones para erradicar la corrupción administrativa.El actor planteó que la norma demandada desconocía los requisitos impuestos en la Constitución para la aprobación de una ley de facultades extraordinarias, pues (i) ni el Congreso ni el Gobierno invocaron las circunstancias de necesidad y conveniencia pública que aconsejaban su otorgamiento; (ii) el ejecutivo no las solicitó; y (iii) aquéllas no resultaron precisas.En ese pronunciamiento, la Corte Constitucional explicó que en el proyecto de ley que otorga facultades extraordinarias se deben justificar suficientemente las razones que motivan tal solicitud, correspondiendo al Congreso valorar las circunstancias de necesidad y conveniencia.Al respecto, en la referida providencia se indicó:“Es obvio que el Gobierno al solicitar las facultades debe, en el respectivo proyecto de ley, justificar suficientemente las razones que determinan su petición y que al Congreso dentro de la libertad política y la facultad discrecional de que es titular como conformador de la norma jurídica le corresponde sopesar y valorar dicha necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente atribuciones que le son propias.”A renglón seguido refirió que en esos eventos, el otorgamiento de las facultades conlleva la presunción de que el Congreso encontró que las razones expuestas eran suficientes, discrecionalidad que no conlleva arbitrariedad, salvo que se demuestre que se obró sin fundamento real alguno.En efecto, en el fallo citado se consignó:“Por lo tanto, debe presumirse que si otorgó las facultades es porque halló méritos suficientes para ello, a menos que se demuestre de manera manifiesta y ostensible que aquél obró caprichosamente, a su arbitrio y sin fundamento real alguno. No le es dable, a quien hace uso de la acción pública de inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado y ámbito de la justificación de las facultades, pues como se dijo antes, existe un margen apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a dicha justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso.” Según el Diccionario de la Lengua Española, dentro de las acepciones de la palabra preciso, es ser puntual, fijo, exacto, cierto o determinado (cfr. Real Academia Española, Tomo II, vigésima segunda edición, México 2001, pág. 1819). C-1028 de 2002 [Cita del aparte trascrito] Cfr. C-119 de 1996. [Cita del aparte trascrito] Cfr. C-032 de enero 27 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, que declaró exequible el numeral 2° del artículo 89 de la Ley 181 de 1995, que facultó al Presidente para: “Revisar la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos del sector asociado, con el objeto de adecuarlos al contenido de esta Ley”. C-240 de 2012: Gaceta del Congreso 516 de agosto 17 de 2010. pág. 7, Íd.. C-240 de 2012: En efecto, por disposición expresa del numeral 7° del artículo 150 superior, el Congreso mediante leyes está facultado para determinar la estructura de la administración, crear, suprimir o fusionar Ministerios, Departamentos Administrativos, entre otros organismos de orden nacional, función que constitucionalmente puede delegar en el Presidente. El numeral 10° ibídem permite a la Rama Legislativa dotar excepcionalmente al Presidente de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, salvo las excepciones allí contenidas, donde en modo alguno se impide al Congreso trasladar la potestad para estructurar la administración central. C-240 de 2012 [Cita de la sentencia C-306 de 2004] Cfr. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. págs. 180 y siguientes; Manuel María Diez, El Acto Administrativo, págs. 74 y siguientes; y Renato Alessi, Instituciones de Derecho Administrativo, Tomo I, págs. 73 y siguientes.