SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-957 07PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Vulneración por prórroga de período de Gerentes de Empresa Sociales del Estado ESE PRORROGA DE PERIODO DE GERENTES DE ESE-Razones de conveniencia competencia de la autoridades territoriales Mediante sentencia C-957 de 2007 la Corte decidió la exequibilidad de disposiciones jurídicas que implican una extensión en el período para el que fueron elegidos los Gerentes de las ESE de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, cuyo período de tres años termina el 31 de diciembre de 2006 o durante el año 2007, para continuar ejerciendo el cargo hasta el 31 de marzo de 2008, en aras de unificar sus períodos, ahora institucionalizados, y dar cuenta del tránsito legislativo de las regulaciones relativas a estas entidades y al servicio que prestan, lo que no puede darse a instancias del principio constitucional de autonomía territorial que resulta vulnerado con la precitada prórroga en la que razones de conveniencia correspondería ser evaluadas a las autoridades territoriales y no a un órgano central. De ahí que la norma debió ser declarada inexequible. Así, la idea de que el legislador pueda regular sin justificación suficiente asuntos relativos a la conveniencia o inconveniencia de la regulación de las administraciones de los niveles territoriales distintos al nacional, y sin que para ello le asista mandato constitucional alguno, es un precedente contrario la autonomía territorial establecida en la Constitución de 1991.AUTONOMIA TERRITORIAL-Principio constitucional GERENTES DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO ESE-Período institucionalizado PRORROGA DE PERIODOS DE GERENTES DE ESE-Carácter subjetivo de la razonabilidad de la medida CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Limites respecto de autonomía territorial PRORROGA DE PERIODOS DE GERENTES DE ESE-Ausencia de justificación sobre la razonabilidad de la medida desde la perspectiva territorial Referencia: expediente D-6813Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007.Magistrado Ponente:JAIME CORDOBA TRIVIÑO1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento de voto manifestado en la Sala Plena respecto de la sentencia C- 957 de 2007. 2.- Las disposiciones jurídica estudiadas en la sentencia C- 957 de 2007, establecen que los Gerentes de las ESE de los niveles Departamental, Distrital y Municipal cuyo período de tres años termina el 31 de diciembre de 2006 o durante el año 2007 continuarán ejerciendo el cargo hasta el 31 de marzo de 2008. Esto implica una extensión de alrededor de un (1) año en el período para el que fueron elegidos los mencionados gerentes, dependiendo el caso. El contenido normativo referido fue demandado bajo los cargos consistentes en vulnerar el principio de separación de funciones de los poderes públicos, contenido en los artículos 1º, 113, 121, 136, 189-13 y 305-13, C.P y la autonomía territorial (arts. 1º, 287, 298 y 305-13 de la Constitución). De igual manera se alegó el desconocimiento del derecho fundamental de acceder al ejercicio de los cargos públicos (artículo 40, numeral 7 C.P) y de los principios de igualdad (artículo 13 C.P.) y de Estado de Derecho (arts. 1º, 6º y 121 de la Constitución).3.- La Corte declaró exequible la proposición jurídica en cuestión. Argumentó que “el ejercicio de la potestad de configuración legislativa frente a las autoridades de las entidades territoriales, debe respetar los derechos consagrados a su favor en el artículo 287 de la Constitución y que conforman los elementos mínimos de la autonomía territorial, y el núcleo esencial de dicha autonomía se deriva de la posibilidad de gestionar sus propios intereses, constituir sus propias formas de gobierno y de administración local.” Así, en relación con el nombramiento de funcionarios como los gerentes de las Empresas Sociales del Estado, la solución de la tensión entre el Estado unitario y la autonomía de los entes territoriales se da en el establecimiento por el Congreso de la República de las condiciones y requisitos para el acceso, permanencia y retiro del cargo (art. 150-23). En este orden, le corresponde a las autoridades territoriales (alcaldes y gobernadores), el nombramiento de estos funcionarios, de manera que a pesar de la prórroga del periodo de los actuales, permanece en cabeza de la autoridad local dicho nombramiento. Esta previsión busca, en realidad, fortalecer la autonomía de las entidades territoriales, pues la disparidad de períodos entre los funcionarios de elección popular y los de nombramiento, implicaría un detrimento en el ejercicio de las competencias constitucionales del ente territorial. Agrega la mayoría de la Sala, que “la idea es buscar una igualdad temporal de los periodos de algunos funcionarios con las autoridades municipales. Por ello, esta medida no implica un nombramiento de tales funcionarios, pues estos fueron efectivamente nombrados por las autoridades regionales. La ampliación del periodo exclusivamente por un año, resulta razonable y proporcional en relación con el fin perseguido por el legislador.” “Adicionalmente, el cambio legislativo en el Sistema de Seguridad Social en Salud implicó algunos ajustes, como el del aumento del periodo de los gerentes de las ESE de tres a cuatro años, así como la institucionalización del período. Con ello se busca unificar la prestación del servicio en cabeza de esas entidades y permitir una particular colaboración entre las autoridades municipales y los funcionarios encargados de la prestación del servicio de salud. Aunque la Corte ha indicado que la prórroga de períodos en ejercicio, resulta sensible desde el punto de vista constitucional, resulta constitucionalmente admisible para evitar consecuencias nocivas de un transito legislativo.” “En el presente caso, la institucionalización del periodo de los gerentes de las ESE se asocia de manera inmediata a la continuidad del mismo, en la medida que la nueva regulación implica no sólo un nuevo procedimiento, sino un período de reglamentación de seis meses. Así, si la nueva nominación se rige por la nueva ley, se pone en peligro la continuidad del servicio público. La norma resulta adecuada para lograr el fin de aumentar la coordinación entre las autoridades territoriales y los funcionarios que asumen la dirección de las empresas sociales del Estado y especialmente, para evitar una situación irregular en la prestación del servicio.” 4.- Comparto algunos de los argumentos expresados por la mayoría de la Sala, pero discrepo de las conclusiones que de ellos se derivan en la sentencia de la que me aparto. En efecto, puede resultar razonable extender el período de los Gerentes de las ESE, en busca de unificar sus periodos, ahora institucionalizados – en términos de la sentencia C-957 de 2007-, y para dar cuenta del tránsito legislativo de las regulaciones relativas a estas entidades y al servicio que prestan. Empero, ello no puede darse a instancias del principio constitucional de autonomía territorial. Considero pues, que la prórroga de los períodos de los actuales gerentes de la Empresas Sociales del Estado de los niveles departamental, distrital y municipal, vulnera el principio de autonomía territorial de los gobiernos locales, que no puede justificarse por razones de conveniencia que correspondería evaluar a las autoridades territoriales y no a un órgano central. De ahí, que la norma debió ser declarada inexequible.5.- Los argumentos de la presente sentencia apuntan a declarar que no se ha vulnerado principio constitucional alguno por parte del legislador al establecer la prórroga objeto de análisis. Por demás, se sustenta en razones constitucionales como son la necesidad de armonización de los términos de ejercicio de las autoridades municipales y distritales, frente a lo cual la extensión del período referido sería una medida transitoria y adecuada, y en uso del margen de regulación que le otorga la Constitución al legislador sobre el tema. Estas justificaciones resultan sin duda acertadas, si es que se pretende demostrar, como en efecto se hace, que resulta razonable la medida consistente en la ampliación de los Gerentes de las ESE y que ello además no resulta inconstitucional ni carente de justificaciones acordes a la Carta. Pero, no es menos cierto que lo anterior no es un argumento suficiente para impedir que los gobiernos locales se pronuncien sobre dicha medida. En el contexto local, puede suceder que aquello razonable para la perspectiva del gobierno central, no lo sea para los órdenes territoriales distintos al nacional.6.- En efecto, no parece haber justificaciones claras de por qué sobre la razonabilidad de la medida adoptada por el legislador, no emite la última palabra el respectivo orden territorial. En la sentencia de la que disiento se consignan razones que sugieren únicamente que no existe reparo constitucional para que dicha medida se implemente, pero no se esgrime ninguna que señale si las administraciones locales deben o no, tomar parte en aquello que presuntamente les conviene o les es favorable, tal como se concluye. Por último, reitero que la idea de que el legislador pueda regular sin justificación suficiente asuntos relativos a la conveniencia o inconveniencia de la regulación de las administraciones de los niveles territoriales distintos al nacional, y sin que para ello le asista mandato constitucional alguno, es un precedente contrario la autonomía territorial establecida en la Constitución de 1991. En los anteriores términos salvo el voto.Fecha ut supra,HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado ---pies de página--- Artículos 6 y 21 de la Constitución Política y Sentencia C-337 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Artículo 151 “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)
23) Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”. Constitución Política. Artículo 209, inciso primero. Constitución Política. Cfr. Sentencia C-822 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Sentencia C-109 de 2002 (M.P. Jaime Araújo Rentería). Ibídem. La sentencia citada sintetiza, además, criterios expuestos por la Corte en las sentencias C-537 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón), C-200 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-408 de 2001 (M.P. Jaime Araújo Rentería), entre otras. Sentencia C-109 de 2002 (M.P. Jaime Araújo Rentería). En el mismo sentido, ver las sentencias C-041 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-474 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Cfr. Sentencia C-822 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Cfr. Sentencia C-113 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Ver sentencias C-113 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-753 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). Las decisiones legislativas que han dado origen a los pronunciamientos constitucionales, tienen como fin el de igualar los períodos de algunos funcionarios, con el de los gobernantes o cuerpos colegiados de elección popular, que fue ampliado por el Acto Legislativo 02 de 2002, “por el cual se modifica el período de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles”. Sentencia C-753 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) Debe tenerse presente que el período del Registrador Nacional del Estado Civil se encuentra regulado en la propia Constitución, de manera que el pronunciamiento citado se produjo en ejercicio de la Competencia conferida a la Corte por el artículo 241, numeral 1, que se limita a los posibles vicios en el procedimiento de formación del Acto (Cfr. Constitución Política) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En relación con el tema de la autonomía, algunas consideraciones adicionales de la Sentencia, serán expuestas en el capítulo siguiente. Infra, 4.2.2. Sentencia C-665 de 2000. (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) Ibídem. Ibídem. Debe tenerse presente que el nombramiento de los gerentes de las ESE, era el mismo que el previsto para los gerentes de los hospitales públicos, de acuerdo con el artículo 195, numeral 4 de la Ley 100 de 1993. Ver sentencias C-478 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-517 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón), C-004 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón), C-1187 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-540 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-983 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre otras. Sentencias C-478 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-517 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón) y C-004 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón). Ibídem. Especialmente, ver la sentencia C-478 de 1992. Sentencia C-540 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Artículo 287, Constitución Política. Cfr. Sentencias C-822 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-540 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Ibídem. Ibídem. Sobre los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación, ver, además, las sentencias C-478 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-517 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón) y C-983 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre otras. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa Ibídem. Ibídem. Cabe indicar que en esta sentencia salvaron su voto los magistrados Jaime Córdoba Triviño, quien consideró que dadas las características del cargo de personero y, especialmente, el hecho de ser funcionarios elegidos por el órgano de representación regional, la autonomía territorial sí se veía vulnerada; Humberto Antonio Sierra Porto, quien indicó que no existe un derecho de las autoridades a nombrar sus propios organismos de control, y Jaime Araújo Rentería, quien señaló que la disposición afecta el principio de igualdad de condiciones para el acceso a los cargos públicos.. Ibídem. Cfr. Artículo 365, Constitución Política. Ibídem. Es importante señalar que, a pesar de que el numeral 5 del artículo 305, constitucional, prescribe que el gobernador tiene la función de “Nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales del departamento (...) y el numeral 3 del artículo 315 indica como función de los alcaldes la de “... nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes”, ninguna de estas previsiones permite concluir que la facultad de nominar a los gerentes de las ESE sea un mandato constitucional, pues estas entidades tienen una naturaleza jurídica especial, de manera que no pueden considerarse establecimientos públicos, ni empresas sociales y comerciales. La facultad de nombramiento de los gerentes de las ESE, proviene entonces de disposiciones de orden legal. Ver, entre muchas otras, las sentencia T-422 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-112 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-1047 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-227 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Sentencia C-822 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Ibídem. Sobre el juicio diferenciado de igualdad, ver la sentencia C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Sobre el concepto, ver sentencia C-112 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Sentencia C-227 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-822 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En el caso de la salud, cfr. Artículos 48 y 49 de la Carta. Sentencia C-714 de 2002. (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ver, Gaceta del Congreso, Número 584 de 30 de noviembre de 2006. Gaceta del Congreso 584 de 30 de noviembre de 2006. Ibídem. Los períodos de los funcionarios públicos pueden ser personales o institucionales, de acuerdo con la forma en la que se realiza el nombramiento del funcionario, en caso de presentarse una vacante absoluta. En el período personal, el funcionario elegido se vincula al servicio público por todo el término considerado por la Constitución o la ley, mientras que en el caso del período institucional el reemplazo es elegido o designado por el resto del período. De esta forma, las elecciones de funcionarios sometidos a un período institucional se realizan en una misma fecha, mientras que la elección de funcionarios sometidos a período personal, se llevan a cabo en la medida en que cada titular termine su período. El tema ha sido tratado por la Corte en las sentencias C-194 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-457 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-441 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-822 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-960 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería). Sentencia C-113 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En tal sentido, para la Corte, si la medida es necesaria y tiene un carácter instrumental, resulta constitucionalmente admisible (Sentencia C-753 de 2004, con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra). Nuevamente, se hace referencia a la Sentencia C-113 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sobre el concepto de período institucional ver, entre otras, las sentencias C-822 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-194 de 2005 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) Previsión que, sin embargo, no cobijó expresamente a los gerentes de las ESE. Ver Salvamentos de Voto a las sentencias C-753 del 2004 y T-117 del 2007, entre otros. Giovanni Sartori: ¿Qué es la democracia?, Altamir Ediciones, 1994, pág.
5. Norberto Bobbio: El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica, 1996, pág. 24.