SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-951 14DERECHO DE PETICION-No es un derecho absoluto, por lo cual puede ser restringido, si tal restricción tiene un fin constitucional válido (Salvamento parcial de voto)PRESENTACION Y RADICACION DE PETICIONES-Carga de que peticiones verbales fueran presentadas ante funcionario competente no era desproporcionada ni irracional, por lo cual la Corte debía respetar principio de libertad de configuración legislativa en cabeza del Congreso (Salvamento parcial de voto) PRESENTACION Y RADICACION DE PETICIONES-Cobro de formularios para ejercer el derecho de petición en algunas áreas, contribuye a garantizar transparencia, eficacia y seriedad de peticiones que se formulen, lo cual constituye un fin legítimo (Salvamento parcial de voto)CONTENIDO DE LA PETICION-Condicionamiento de exequibilidad cambia el sentido y la esencia del derecho de petición (Salvamento parcial de voto) CONTENIDO DE LA PETICION-No es de la esencia de un derecho de petición el anonimato, ya que ello desdibuja la posibilidad de concretar y ofrecer una respuesta de fondo, clara y oportuna a quien ejerce el referido derecho (Salvamento parcial de voto)DESISTIMIENTO EXPRESO DE LA PETICION-Parámetro para medir constitucionalidad no puede ser el Código Contencioso Administrativo, menos aún bajo el argumento que este fue declarado exequible bajo la vigencia de la Constitución de 1886 (Salvamento parcial de voto)DESISTIMIENTO EXPRESO DE LA PETICION-Artículo satisface examen de constitucionalidad, debido a que no contraría ninguna disposición superior y, en contraste es un desarrollo del principio de libertad individual que está incluido en la Carta Política (Salvamento parcial de voto)ATENCION PRIORITARIA DE PETICIONES-Preferencia que se da a las peticiones realizadas por los periodistas en ejercicio de su oficio, en ningún caso puede primar sobre los derechos de petición que estén relacionados con la protección de otros derechos fundamentales como por ejemplo, la vida, integridad personal, mínimo vital o salud (Salvamento parcial de voto)FUNCIONARIO SIN COMPETENCIA-Autoridad debía expedir acto administrativo motivado, que explicará al ciudadano las razones por las que estimaba que no existía funcionario competente para responder su petición (Salvamento parcial de voto)INFORMACION Y DOCUMENTOS RELACIONADOS CON LA DEFENSA O SEGURIDAD NACIONALES-Existe un aparte de la motivación que anula la avalada reserva (Salvamento parcial de voto)RESERVA DE LAS INFORMACIONES Y DOCUMENTOS POR EL SECRETO COMERCIAL O INDUSTRIAL, ASI COMO LOS PLANES ESTRATEGICOS DE LAS EMPRESAS PUBLICAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Se citó como parámetro de constitucionalidad una fuente de derecho que, claramente, no tiene dicha categoría pues pertenece al “soft law” (Salvamento parcial de voto)REPRODUCCION DE DOCUMENTOS, FALTA DISCIPLINARIA, DERECHO DE PETICION ENTRE ORGANIZACIONES PRIVADAS PARA GARANTIZAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES-Corte debió declararse inhibida para su estudio (Salvamento parcial de voto)Referencia: Expediente PE-041Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley número 65 de 2012 Senado y número 227 de la Cámara, “Por medio del cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”Magistrada sustanciadora: MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones por las cuales salvo parcialmente mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena, en sesión del 4 de diciembre de 2014, en la cual se profirió la sentencia C-951 de 2014.Para mayor claridad desarrollaré el presente salvamento parcial de voto de forma sistemática, de manera tal que enunciaré los artículos sobre los cuales formulé mis discrepancias, explicaré brevemente el análisis de constitucionalidad que realizó la Sala Plena, y a continuación indicaré las razones de mis reparos. ARTÍCULO
15. PRESENTACIÓN Y RADICACIÓN DE PETICIONES
2. La Sala Plena de esta Corporación decidió, en el numeral quinto de la parte resolutiva, declarar la inexequibilidad de las expresiones “ante funcionario competente” del inciso primero y “o ante servidor público competente” del parágrafo 3º del artículo 15 del Proyecto de Ley Estatutaria. Así mismo, declaró la exequibilidad del resto de la disposición “bajo el entendido que la exigencia de que las peticiones sean presentadas por escrito, deberá ser motivada por la autoridad correspondiente mediante acto administrativo de carácter general”.Frente al análisis que la sentencia realizó en relación a este artículo son dos aspectos los que me llevaron a salvar parcialmente mi voto, como lo explicaré a continuación: El derecho de petición no es un derecho absoluto. Formalidades en la formulación del derecho de petición verbal3. Según la presente sentencia la exigencia de que las peticiones verbales fueran presentadas ante un funcionario competente, configuraba una condición que obstaculizaba el ejercicio del derecho de petición, “sin que se advir[iera] la justificación para establecer esa exigencia solamente para las peticiones que se formulen verbalmente”. Así mismo se indicó que la norma habilitaba a un servidor no competente para negarse a recibir una petición formulada verbalmente, lo que no ocurre con las presentadas en forma escrita. Lo anterior, -según la sentencia- generaba dos problemas: de un lado, dejaba a la persona sin alternativa “distinta a la de formular la petición exclusivamente ante la autoridad competente, lo cual constituye un desconocimiento de los deberes de respeto y garantía de los derechos fundamentales en condiciones de igualdad”. Y de otro, creaba una distinción entre las peticiones verbales y las escritas, que desconocía la efectividad de las expresiones verbales. En consecuencia, estimó que la obligación creada en cabeza del peticionario de establecer el servidor competente, resultaba contraria “a la igualdad y al acceso efectivo a las autoridades a través de esta modalidad de petición”. Así mismo, constituía una “carga adicional para el peticionario”, que no contaba con el conocimiento para establecer la competencia de los respectivos funcionarios públicos.
4. Bajo este panorama, paso a identificar las razones por las cuales no estoy de acuerdo con la declaratoria de inexequibilidad de los apartes señalados. Estimo que el derecho de petición no es un derecho absoluto, por lo cual puede ser restringido, si tal restricción tiene un fin constitucional válido. En este caso la norma tenía una finalidad constitucionalmente válida, pues lo que buscaba era agilizar y estandarizar los procesos relacionados con los derechos de petición, en su modalidad verbal o escrita, para lo cual se utilizó un medio adecuado, que en este caso era establecer en cabeza del solicitante un mínimo deber de diligencia, encaminado a investigar el posible funcionario competente para dirimir su petición. En este caso el Legislador había realizado una ponderación entre el derecho que tiene una persona a formular solicitudes y las cargas mínimas que pueden ser impuestas a éste a través de la Ley. Estimo que esa “carga adicional” no era desproporcionada ni irracional, por lo cual la Corte debía respetar el principio de libertad de configuración legislativa en cabeza del Congreso.Adicionalmente, considero que se realiza una lectura errada e incompleta de la norma, cuando se afirma que la persona no tenía alternativas cuando presentaba una petición verbal ante un funcionario incompetente, ya que si bien el servidor podía no recibir la petición verbal, éste tiene la obligación de guiar al ciudadano hacia el servidor o dependencia que efectivamente recibirá su petición. Razón por la cual la supuesta desigualdad entre las modalidades de petición, desaparece. Cobro de formularios5. En cuanto a la posibilidad de cobrar los formularios para recibir las solicitudes ciudadanas, consagrada en el artículo 15 del Proyecto de Ley, la presente sentencia realizó una afirmación que no comparto. En efecto, se indicó que un eventual cobro por formularios para derechos de petición, “limitaría aún más el acceso de las personas ante las autoridades para ejercer el derecho de petición, en un Estado en el cual aún hay altísimo índice de población en situación de extrema pobreza y, por tanto, de acentuada vulnerabilidad”.6. Discrepo de la perspectiva a partir de la cual se aborda esta discusión, ya que la considero que se basa en una premisa que no es del todo cierta y es que “todos los formularios van a ser cobrados a los pobres”. Indicar que la medida limita el derecho de petición, debido al alto grado de pobreza del país, desconoce el amplio universo de personas que ejercen el derecho de petición en Colombia, que no son solo las personas menos favorecidas, piénsese por ejemplo en las peticiones que elevan las empresas o los consorcios cuando requieren información sobre procesos de contratación. Contrario a lo afirmado, estimo que el cobro de formularios para ejercer el derecho de petición en algunas áreas, contribuye a garantizar la transparencia, la eficacia y la seriedad de las peticiones que se formulen, lo cual constituye un fin legítimo que persigue el artículo. Más aun cuando el Legislador ordinario puede establecer un sistema de tasas que atienda a los referidos niveles socio-económicos de los ciudadanos. ARTÍCULO
16. CONTENIDO DE LAS PETICIONES7. La Sala Plena decidió declarar la exequibilidad condicionada del artículo 16 del Proyecto de Ley Estatutaria, “siempre y cuando el numeral 2º se entienda sin perjuicio de que las peticiones de carácter anónimo deban ser admitidas para el trámite y resolución de fondo cuando exista justificación seria y creíble del peticionario para mantener la reserva de su identidad”.8. Al analizar la posibilidad de habilitar la presentación de peticiones anónimas, la Corte presentó tres argumentos sólidos para desestimar esa opción. En primer lugar, indicó que la exigencia en la identificación del peticionario se justifica desde el punto de vista de la efectividad del derecho, en especial cuando se trata de peticiones de interés particular. En segundo lugar, explicó que hace parte del núcleo esencial del derecho de petición, la obtención de una respuesta pronta, lo cual se vería desdibujado con las peticiones anónimas, ya que el funcionario encontraría dificultades para ofrecer y direccionar su respuesta. Por último, la Corte resaltó que la identificación del peticionario imprime seriedad al ejercicio del derecho de petición y obliga a quien lo suscribe a hacerse responsable por sus afirmaciones. A pesar de estas sólidas razones, la Sala prosiguió su estudio indicando que ante la eventualidad de que un ciudadano describa circunstancias “serias y creíbles que justifiquen [su] anonimato… y ameriten la intervención de la autoridad competente”, el derecho de petición debía ser admitido. Por lo tanto, estimó necesario efectuar el referido condicionamiento al numeral 2º del artículo 16, pues lo contrario, constituiría un obstáculo para el ejercicio efectivo del derecho.9. En relación a este punto, mi salvamento está dirigido a argumentar que el condicionamiento cambia el sentido y la esencia del derecho de petición, como esta misma Corporación lo señaló. En efecto, estimo que el condicionamiento no era necesario, ya que no en todos los escritos presentados ante una autoridad se ejerce el derecho de petición. En otras palabras, quien vea la necesidad de ocultar su identidad, puede presentar denuncias, quejas, panfletos u otra clase de escritos anónimos ante una autoridad, quien está obligada a activar su competencia cuando se describan circunstancias que así lo ameriten, con cierto grado de credibilidad. Por tanto esa posibilidad de control está asegurada para el ciudadano, pero no a través del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 23 Superior. Reitero que no es de la esencia de un derecho de petición el anonimato, ya que ello desdibuja la posibilidad de concretar y ofrecer una respuesta de fondo, clara y oportuna a quien ejerce el referido derecho, premisa que fue expuesta en esta sentencia. ARTÍCULO
18. DESISTIMIENTO EXPRESO DE LA PETICIÓN
10. La Sala Plena de esta Corte decidió declarar la exequibilidad del artículo 18 del Proyecto de Ley en revisión. En dicho artículo se consagró la posibilidad para el peticionario de ejercer en cualquier tiempo el derecho de disposición sobre la petición, manifestando de manera expresa su desistimiento.En la sentencia se indica que el artículo referido es constitucional debido a que “reproduce el texto del artículo 8º del Código Contencioso Administrativo y se aviene con el carácter dispositivo del derecho…”.
11. En esa medida debo indicar que estoy de acuerdo con la declaratoria de exequibilidad del referido artículo, pero disiento de la argumentación ofrecida por la sentencia, por varias razones. En primer lugar, es necesario resaltar que el presente Proyecto de Ley es de carácter estatutario, por tanto, el parámetro para medir la constitucionalidad de sus disposiciones no puede ser el Código Contencioso Administrativo, menos aún bajo el argumento que este fue declarado exequible bajo la vigencia de la Constitución de 1886, como se aclara en el pie de página que se cita en la sentencia. En segundo lugar, estimo que la evaluación de constitucionalidad debe realizarse comparando el referido artículo 18 con la Constitución Política de 1991. De ese parangón es claro que el artículo satisface el examen, debido a que no contraría ninguna disposición superior y, en contraste, es un desarrollo del principio de libertad individual que está incluido en la Carta Política. Estimo que desde esta perspectiva se debió argumentar la referida constitucionalidad. ARTÍCULO
20. ATENCIÓN PRIORITARIA DE PETICIONES
12. El artículo 20 del Proyecto de Ley en estudio, fue declarado exequible por la Sala Plena. En dicho artículo se establecen tres hipótesis en las cuales las autoridades deben: i) dar una atención prioritaria a las solicitudes, cuando se trate del reconocimiento de un derecho fundamental y su resolución busque evitar un perjuicio irremediable; ii) adoptar medidas de urgencia, cuando por razones de salud y o seguridad personal esté en peligro inminente la vida o la integridad personal del destinatario de la medida que se solicita; y iii) conceder un trámite preferencial, cuando la petición es realizada por un periodista para el ejercicio de su oficio.
13. En cuanto a este artículo mi reparo está relacionado con la tercera hipótesis, referente al trámite preferencial que debe darse a las solicitudes hechas por periodistas en ejercicio de su actividad. Según la sentencia, la Constitución en su artículo 73 estableció un tratamiento especial para la actividad periodística, debido “al rol preponderante que cumple la prensa como ‘guardiana de lo público’ y de sus funciones medulares en materia de información y opinión, en una democracia participativa y pluralista”. Teniendo en cuenta lo anterior y argumentando que “la oportunidad constituye uno de los elementos esenciales del derecho a la información”, la Sala Plena consideró que el trámite preferencial de las peticiones formuladas por periodistas en ejercicio de su oficio, tiene pleno respaldo en la Carta Política.
14. Como lo expresé en su momento, estimo que el artículo 20 del Proyecto de Ley debió ser declarado exequible, bajo el entendido de que la preferencia que se da a las peticiones realizadas por los periodistas en ejercicio de su oficio, en ningún caso puede primar sobre los derechos de petición que estén relacionados con la protección de otros derechos fundamentales, como por ejemplo, la vida, la integridad personal, el mínimo vital o la salud, por las siguientes razones:No desconozco la importancia y la prevalencia que tiene la actividad periodística en una democracia como la colombiana, sin embargo, considero que el trámite preferencial sí crea una ventaja desproporcionada en favor de éstos.En este punto concuerdo con lo argumentado por el Ministerio Público, en tanto la prelación que crea el artículo en la tercera hipótesis, se basa exclusivamente en la actividad u oficio de ciertos sujetos, por lo cual no resulta razonable y genera una tensión entre el periodismo y otros oficios, que supone una jerarquización en las profesiones, que en materia de derecho de petición, es inexistente en la Carta Política.Adicionalmente, estimo que no es razón suficiente para dar trámite preferencial a tales solicitudes, la importancia de la actividad periodística, en tanto, esa justificación puede generar una tensión entre el derecho de petición de los periodistas y otros derechos fundamentales, tales como la vida, la salud o el mínimo vital. Piénsese por ejemplo, en la dificultad que puede surgir cuando se presentan simultáneamente ante una Entidad Promotora de Salud –EPS-, una petición de una persona solicitando de manera urgente un procedimiento médico, so pena de la afectación a su salud; y otra, propuesta por un reportero, en el cual éste solicita información sobre los costos pagados por procedimientos médicos. ¿Cuál debe tener un trámite preferencial? Bajo ese supuesto, estimo que en ningún caso el periodista puede gozar de prevalencia, ya que bajo la regencia de la Constitución de 1991, la protección de derechos fundamentales de sujetos de especial protección debe primar. Adicionalmente, es claro que con ello no se desconoce el derecho a la información. ARTÍCULO
21. FUNCIONARIO SIN COMPETENCIA
15. El artículo 21 del Proyecto de Ley fue declarado exequible por la Corte. La disposición consagra la obligación en cabeza de todo funcionario que se considere sin competencia para resolver determinada petición, de informar al solicitante sobre su incompetencia y de indicar qué autoridad puede resolver su solicitud. Así mismo estipuló que se debe informar sobre la inexistencia de autoridad competente para solventar una petición, según sea el caso. Según la sentencia, esta norma es constitucional debido a que es claro que la obligación de informar no se agota con la mera manifestación de incompetencia, sino que dicha información debe ser motivada; esto es, con la indicación de las razones que justifican la incompetencia; por qué la autoridad a la que se remite la petición si lo es; o, según el caso, por qué no existe autoridad competente para solventar lo pedido.16. En este punto, estoy de acuerdo con la motivación presentada en la sentencia. Sin embargo, comparto la opinión que en su momento ofreció el Ministerio Público, en torno a la necesidad de haber declarado la exequibilidad condicionada del aparte normativo. En mi opinión la obligación contenida en el artículo 21, referente a la inexistencia de un funcionario competente, no respeta en su integridad los principios de publicidad y del debido proceso, pues la simple manifestación no puede eximir a las autoridades del deber de dar respuesta de fondo a las peticiones. En esa medida, la expresión “o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará”, consagrada en el artículo 21 del Proyecto de Ley, debió condicionarse bajo el entendido de que la autoridad debía expedir un acto administrativo motivado, que explicara al ciudadano las razones por las que estimaba que no existía un funcionario competente para resolver su petición. ARTÍCULO
24. INFORMACIONES Y DOCUMENTOS RESERVADOS
17. El artículo 24 fue declarado exequible, con excepción del parágrafo, el cual se declaró exequible condicionado bajo el entendido de que los eventos allí previstos, también son aplicables para el numeral 8º referente a los datos genéticos humanos. Dicho artículo regula la reserva legal como excepción al acceso a la información y documentos, a través del ejercicio del derecho de petición. Como cláusula general la disposición estipula que sólo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y pasa a enlistar los que, de acuerdo con el Proyecto de Ley Estatutaria, son especialmente reservados. Tengo reparos sobre algunos de los numerales consagrados en la norma y su respectivo examen de constitucionalidad. Por tanto, sólo haré referencia a las situaciones en ellos consagradas, y no a todas las enlistadas en el artículo. Numeral 1: Información y documentos relacionados con la defensa o seguridad nacionales. Declarado exequible.18. Estoy de acuerdo con la declaratoria de exequibilidad de este numeral. Sin embargo, advierto que existe un aparte en la motivación que anula la avalada reserva, como paso a explicar.Según la sentencia, la restricción en el acceso a este tipo de información tiene un objetivo constitucionalmente legítimo, por lo cual es exequible en la medida en que la aplicación de ésta, “debe observar los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad y que en ningún caso podrá ser utilizada… para restringir el ejercicio de otros derechos fundamentales”.Estimo que la afirmación en negrilla, deja sin sentido la reserva y la protección del interés general, que se pretende salvaguardar, por tanto, considero que debió excluirse o moderarse y, en todo caso, no puede ser considerada como ratio decidendi o condicionante.Numeral 6: Reserva de las informaciones y documentos protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos. Declarado exequible
19. La Sala Plena declaró la exequibilidad del numeral 6 del artículo 24 del Proyecto de Ley, decisión que comparto. No obstante debo aclarar que discrepo de la forma en cómo se argumentó la constitucionalidad de esa disposición, en tanto se citó como parámetro de constitucionalidad una fuente de derecho que, claramente, no tiene dicha categoría pues pertenece al llamado “soft law”. En efecto, en su análisis, la sentencia hace referencia a la Decisión 486 del 14 de septiembre de 2000 de la Comunidad Andina de Naciones, en la cual se define el secreto empresarial. Lo anterior, para determinar que “el fundamento de la reserva… radica en que las hipótesis previstas [en la referida Decisión] aluden a información vital para cualquier empresa o comerciante, en tanto manifestaciones de saberes cuya reserva representa protección de su actividad económica o industrial, especialmente, en relación con posibles competidores”. Considero que la regla objeto de control encuentra pleno sustento constitucional en la libertad de competencia, que a su vez, hace parte del núcleo esencial de la libertad de empresa y propiedad privada. Dichas libertades evidentemente protegen de la divulgación, a los secretos industriales o empresariales y o planes estratégicos de las compañías en el marco de la competencia económica. ARTÍCULO
29. REPRODUCCIÓN DE DOCUMENTOS - ARTÍCULO
31. FALTA DISCIPLINARIA - ARTÍCULO
32. DERECHO DE PETICIÓN ENTRE ORGANIZACIONES PRIVADAS PARA GARANTIZAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES20. En relación a los artículos 29, 31 y 32 del Proyecto de Ley Estatutaria declarados parcialmente exequibles por la Sala Plena, mi discrepancia radica en que considero que la Corte debió declararse inhibida para su estudio. Lo anterior, en tanto, éstos versan sobre temas que no debieron ser objeto de regulación mediante Ley Estatutaria. En esa medida, estimo que la Corte al efectuar el estudio sobre lo referente a la reproducción de documentos (art. 29), las faltas disciplinarias (art. 31) y las peticiones entre organizaciones privadas (art. 32), se extralimitó en sus funciones y asumió una competencia de oficio –acción que le está expresamente prohibida–. En efecto, en los términos del artículo 241 Superior, a la Corte se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, “en los estrictos y precisos términos de este artículo”. En este caso la evaluación constitucional de los referidos artículos debió ejercerse, sólo si se presentaba una demanda de inconstitucionalidad según lo referido en el numeral 4º ibídem. Con su actuación la Sala Plena, a través de esta Sentencia, cerró cualquier eventual debate que pudiera suscitarse sobre dichos artículos y eliminó las posibilidades de los ciudadanos de ejercer un control por vía de la acción pública, pues sobre estos artículos, ahora, recae cosa juzgada.Como lo expresé en su momento, estimo que en estos eventos –estudio de proyectos de ley estatutaria–, la Corte debe ser estricta y propender por ejercer mayor auto control, en la medida en que sus sentencias generan consecuencias jurídicas irrebatibles.
21. Expresados los motivos de mi salvamento parcial de voto reitero que, a pesar de los puntos señalados, comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 4 de diciembre de 2014. Fecha ut supraGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada