SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOMANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA A LA SENTENCIA C-930 de 2005REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Ruptura de la secuencia temporal del aviso constituye vicio subsanable (Salvamento de voto)En el caso bajo estudio, aun cuando en la plenaria del Senado se hizo el anuncio para debate y votación del proyecto bajo estudio para la próxima sesión, en dicha sesión no se agotó el orden del día y por eso el proyecto no fue discutido. Sin embargo, tampoco fue anunciado para la próxima sesión ni en la sesión subsiguiente, por lo cual se rompió la secuencia de anuncios que señala el artículo
160. No obstante lo anterior, se respetaron las etapas estructurales del procedimiento legislativo, el proyecto fue debatido y aprobado en las Comisiones Segundas y en las Plenarias de Senado. Como este vicio es subsanable, la Corte Constitucional debió haber devuelto al Senado de la República la Ley 943 del 8 de febrero de 2005.Referencia: expediente LAT-274Revisión de la Ley 943 del 8 de febrero de 2005, “Por medio de la cual se aprueba el Convenio de reconocimiento y validez de títulos, diplomas y certificados académicos de estudios parciales de educación superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia, suscrito a los veinte (20) días del mes de agosto del año dos mil uno (2001)”Magistrado Ponente: Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑOCon el acostumbrado respeto salvo mi voto. Para la mayoría el vicio ocurrido en la Plenaria del Senado de la República, era un vicio de naturaleza insubsanable que generaba la inconstitucionalidad de dicha ley. En dicha Plenaria se anunció el proyecto de ley bajo estudio dentro de los proyectos que serían discutidos y aprobados “en la siguiente sesión.” Sin embargo, el proyecto sólo fue aprobado tres sesiones después, pues en la sesión para la que había sido inicialmente anunciado, no se agotó el orden del día, ni se volvió a anunciar el proyecto para la próxima sesión. Este anuncio tampoco se hizo en las sesiones subsiguientes, rompiéndose así, la secuencia de anuncios y debates que establece el artículo 160 constitucional. Según la posición de la cual me aparto, “el incumplimiento del requisito mencionado es un vicio de naturaleza insubsanable, que acarrea la inexequibilidad de la disposición. Ello debido a que se trata de una instancia del procedimiento legislativo previsto de forma expresa por la Carta Política. Por ende, hace parte de las disposiciones que conforman el parámetro superior para la validez del procedimiento legislativo destinado a la creación de normas jurídicas, por lo cual debe ser aplicada de forma preferente en virtud del principio de supremacía constitucional.” Si bien el Congreso realmente incurrió en el vicio detectado por la Corte, estimo que el mismo no era de naturaleza insubsanable. A continuación reitero la doctrina citada en mi salvamento de voto a la sentencia C-333 de 2005:
1. De conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, ante la entrada en vigor del Acto Legislativo No. 1 de 2003, los proyectos de ley o de acto legislativo cuyo trámite se hubiere iniciado antes de que dicho acto legislativo se encontrara vigente, y continuare bajo la vigencia de éste, el requisito previsto en el artículo 8 sólo es exigible en aquellas etapas del proceso legislativo iniciadas con posterioridad al 3 de julio de 2003. Si como resultado de ese cambio constitucional, alguna de las células legislativas omitió dar cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 8, la Corte ha considerado que en ese evento se está ante un vicio subsanable. En efecto, en los Autos 038 y 136 de 2004, la Corte ordenó la devolución del proyecto de ley para que se corrigiera el vicio detectado. En las sentencias C-533 de 2004 y C-661 de 2004, por su parte, la Corte consideró que el vicio detectado por incumplimiento de lo preceptuado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, fue corregido en el curso del trámite del proyecto y, por lo tanto, declaró exequibles las leyes así adoptadas.Así, en la sentencia C-533 de 2004, la Corte examinó el trámite seguido con la Ley 840 de 2003, “Por medio de la cual se aprueba el “Tratado sobre Cooperación Judicial Mutua entre el Gobierno de la Republica de El Salvador y el Gobierno de la Republica de Colombia”, suscrito en Cartagena de Indias, a los diez (10) días del mes de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994)”, que fue aprobada como proyecto de ley No. 031 de 2002 Senado, 230 de 2003 Cámara, por la Comisión Segunda del Senado, por la Plenaria del Senado y por la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes antes de que entrara en vigor el Acto Legislativo 01 de 2003. Durante su estudio y aprobación ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, realizado con posterioridad al 3 de julio de 2003, fecha a partir del cual se encontraba vigente el Acto Legislativo 01 de 2003, la Secretaría de dicha célula legislativa dio lectura, en una sesión inicial, a la lista los proyectos que serían discutidos y votados en una sesión posterior, sin señalar con precisión la fecha en tal debate y votación se llevaría a cabo, limitándose a señalar que se haría en la siguiente sesión correspondiente al día “martes.” La discusión y votación del proyecto se realizó finalmente tres sesiones después de aquella en que fue anunciado, debido a la falta de quórum y a la imposibilidad de agotar la agenda inicialmente prevista. El trámite ante la Cámara de Representantes fue recogido de la siguiente manera en la sentencia C-533 de 2004:Al respecto la Corte constata que en la sesión ordinaria de la Cámara de Representantes del día miércoles 20 de agosto de 2003, según consta en el acta 065 de la misma fecha (Gaceta del Congreso Año XII N°503 del 30 de septiembre de 2003 Págs. 8 y 9) en el punto de negocios sustanciados por el Presidencia se ordenó la lectura de los proyectos que estarían en consideración el siguiente martes para ser discutidos y votados, dentro de los que figuraba el “Proyecto de ley N°230 de 2003 Cámara, 031 de 2002 Senado, por medio del cual se aprueba el ‘Tratado sobre Cooperación Judicial Mutua entre el Gobierno de la República de El Salvador y el Gobierno de la República de Colombia", suscrito en Cartagena de Indias, a los diez (10) días del mes de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994)’.”Según consta en el Acta 066 de la sesión ordinaria del martes 26 de agosto de 2003 publicada en la Gaceta del congreso Año XII N°486 pags. 6 y 7 dicho proyecto hizo parte del orden del día de la referida sesión que no pudo ser cumplido por falta del quórum para decidir, siendo levantada la sesión y convocada la Plenaria para el miércoles 27 de agosto.Según consta en el Acta 067 de la sesión ordinaria del miércoles 27 de agosto de 2003 publicada en la gaceta del Congreso Año XII N° 506 del 1 de octubre de 2003 pags 7 y 8 el orden del día desarrollado en dicha sesión aludió exclusivamente al examen de las objeciones presidenciales al proyecto de ley por el cual se modifica el artículo 9 de la Ley 191 de 1995 y se dictan otras disposiciones y al ejercicio de control político referido al debate sobre impunidad y justicia en Colombia convocado para esa fecha según proposición 301 de 2003 del 16 de junio del mismo año, así como en atención a las proposiciones 001 de 2003 del 20 de julio y 322ª de 2003 de 18 de junio del mismo año. Finalmente según consta en el Acta No. 068 de la sesión ordinaria del martes 2 de septiembre de 2003 publicada en la Gaceta del Congreso No.514 del 3 de octubre de 2003 (pág.8), dentro del orden del día para dicha sesión se incluyeron los proyectos de ley que habían sido anunciados “para ser objeto de discusión y votación para la próxima plenaria” en la sesión del 20 de agosto de 2003 según consta en el acta respectiva (pag 9 del Acta 065 del 20 de agosto de 2003). Proyectos dentro de los que se encontraba el “Proyecto de ley N°230 de 2003 Cámara, 031 de 2002 Senado, por medio del cual se aprueba el ‘Tratado sobre Cooperación Judicial Mutua entre el Gobierno de la República de El Salvador y el Gobierno de la República de Colombia", suscrito en Cartagena de Indias, a los diez (10) días del mes de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994)’”que fue efectivamente discutido y votado en dicha sesión. Para la Corte en el presente caso ha de entenderse cumplido el requisito señalado el inciso final del artículo 160 constitucional, en la medida en que, atendiendo la finalidad de la norma –a saber permitir a los Congresistas conocer previamente cuales proyectos serán sometidos a votación, sin que pueda sorprendérseles con votaciones intempestivas- y dadas las circunstancias que se presentaron en la sesión del 26 de agosto de 2003 donde fue necesario levantar la sesión por falta de quórum para decidir, el proyecto que culminó con la expedición de la Ley 840 de 2003 fue discutido y aprobado previo anuncio en sesión anterior de que sería discutido y votado en la siguiente sesión plenaria destinada a la votación de proyectos de ley, sesión plenaria que se realizó efectivamente el martes 2 de septiembre de 2003.Algo similar ocurrió en la sentencia C-661 de 2004, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra, en donde se dijo lo siguiente:Esta Sala observa que, contrario a lo exigido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, el proyecto de la Ley de la referencia fue anunciado para votación, no en otra, sino en la misma sesión plenaria en que tuvo lugar el anuncio -23 de septiembre de 2003-. Esta circunstancia denota la existencia un vicio procedimental evidente, pues en contravía del mandato constitucional, la votación del proyecto no fue anunciada para una sesión posterior.Sin embargo, como resultado de la dinámica del debate, el proyecto no fue votado el 23 de septiembre, lo que indica que su votación quedó pendiente. Ahora bien, en la sesión siguiente, celebrada el 30 de septiembre, la Plenaria del Senado incluyó la aprobación del Acta #8 del 23 de septiembre en la que aparece que el orden del día de esa sesión no fue agotado y que, por consiguiente, el proyecto de ley de la referencia no se votó. Esta circunstancia, a juicio de la Corte, implica que los Senadores conocían que el proyecto pendiente iba a ser votado en la sesión del 30, como en efecto ocurrió.Así las cosas, tendiendo en cuenta que el proyecto de la Ley de la referencia fue finalmente votado en sesión posterior a la cual se anunció -pese a que, en principio, esa no era la intención- esta Corte encuentra que el vicio detectado se cumplió a cabalidad.2. La posibilidad de subsanar vicios ocurridos en el procedimiento de formación de las leyes, se encuentra contemplada expresamente en el parágrafo del artículo 241 Superior, que establece expresamente que “cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado”. La jurisprudencia ha dicho que son subsanables las irregularidades irrelevantes en el trámite legislativo “en la medida en que no vulnera(n) ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega(n) a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta.”Dicha hipótesis, tal como lo ha señalado esta Corporación, constituye una manifestación directa del principio democrático en la medida en que permite que sea directamente el Congreso quien subsane los posibles yerros constitucionales en los que haya incurrido. Sin embargo, esta posibilidad se debe ejercer siempre en forma razonable, esto es, no puede implicar la repetición completa del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal. Así ha dicho la Corte que “para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento.”La posibilidad de subsanar el vicio también depende del impacto del mismo en las etapas subsiguientes del trámite y de que el principio de consecutividad no sufra mengua. En principio si se trata de un vicio subsanable, la ley o el proyecto de ley serán devueltos al Congreso para que éste corrija el vicio detectado y surta las demás etapas del proceso legislativo a partir del momento en que se presentó el vicio. Excepcionalmente, la Corte puede decidir que subsanado el vicio, el acto le sea remitido para decidir definitivamente sobre su exequibilidad, sin que sea necesario surtir las etapas posteriores que ya se habían cumplido sin defecto propio alguno.En el caso bajo estudio, aun cuando en la plenaria del Senado se hizo el anuncio para debate y votación del proyecto bajo estudio para la próxima sesión, en dicha sesión no se agotó el orden del día y por eso el proyecto no fue discutido. Sin embargo, tampoco fue anunciado para la próxima sesión ni en la sesión subsiguiente, por lo cual se rompió la secuencia de anuncios que señala el artículo
160. No obstante lo anterior, se respetaron las etapas estructurales del procedimiento legislativo, el proyecto fue debatido y aprobado en las Comisiones Segundas y en las Plenarias de Senado, si bien en el Senado de la República se omitió reiterar el anuncio sobre la votación del proyecto en las sesiones subsiguientes. Como este vicio es subsanable, la Corte Constitucional debió haber devuelto al Senado de la República la Ley 943 del 8 de febrero de 2005, “Por medio de la cual se aprueba el Convenio de reconocimiento y validez de títulos, diplomas y certificados académicos de estudios parciales de educación superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia, suscrito a los veinte (20) días del mes de agosto del año dos mil uno (2001)”, siguiendo el trámite previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003. Una vez subsanado el vicio, y surtidas las etapas posteriores, la ley debió haber sido enviada a la Corte Constitucional para que ésta decidiera definitivamente sobre su exequibilidad, como lo disponen el Artículo 241, parágrafo, de la Carta, y el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992. Fecha ut supra,MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSAMagistrado ---pies de página--- Cfr. Folios 25 a 28 del cuaderno principal. Cfr. Gaceta del Congreso No. 843 del 22 de diciembre de 2004, página
24. Cfr. Gaceta del Congreso No. 249 del 13 de mayo de 2005. página
2. Cfr. Gaceta del Congreso No. 249 del 13 de mayo de 2005. Cfr. Folios 19 y 20 del cuaderno de pruebas
1. Cfr. Gaceta del Congreso No. 360 del 19 de julio de 2004. Ibídem. Página
52. Cfr. Gaceta del Congreso No. 362 del 19 de julio de 2004. Cfr. Folios 49 y 41 del cuaderno de pruebas
1. Cfr. Gaceta del Congreso No. 07 del 25 de enero de 2005 páginas 2-3. Al respecto se observa en el Acta que el Presidente de la Comisión manifestó: “Anuncio de proyectos para discusión en la sesión del 22 de septiembre, esa sesión es la del miércoles 22 de septiembre, obviamente del año en curso. || Proyecto de ley 011 de 2004 Cámara, 206 Senado,“por medio del cual se aprueba el “Convenio de Reconocimiento y Validez de Títulos, Diplomas y Certificado Académicos de Estudios parciales de Educación Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia”. Ibídem. Cfr. Folios 19 y 20 del cuaderno de pruebas
1. Cfr. Gaceta del Congreso No. 49 del 14 de febrero de 2005. Páginas 51-52. Sobre el particular puede constatarse en el Acta correspondiente: “Antes de la votación nominal, leamos los proyectos para el día de mañana. || La Secretaría General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera): (…) Proyecto de ley 011 de 2004 Cámara, 206 de 2004 Senado”. Igualmente, al finalizar la sesión, la Presidencia convocó una nueva para el día martes 14 de diciembre de 2004. Cfr. Gaceta del Congreso No. 18 del 2 de febrero de 2005. Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-533 04, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-644 04, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-333 05, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-400 05, M.P. Humberto Sierra Porto y C-473 05, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver, entre otras, las sentencias C-780 de 2004, MP: Jaime Córdoba Triviño, C-661 de 2004, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; C-644 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-533 de 2004, MP: Alvaro Tafur Galvis, y los autos 136 de 2004, MP: Jaime Araujo Rentería; 038 de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. El artículo 8 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, establece que “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.” En el Auto 038 de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, el proyecto había sido tramitado en su totalidad antes de que entrara en vigor el Acto Legislativo 01 de 2003, pero en la votación del informe de objeciones la Plenaria del Senado omitió dar cumplimiento al requisito del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, razón por la cual, el proyecto fue devuelto para que el Congreso subsanara este vicio. En el Auto 136 de 2004, MP: Jaime Araujo Rentería, el proyecto de ley objetado fue debatido y aprobado antes de la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2003, pero el requisito del artículo 8 de dicho acto, no se cumplió en relación con las insistencias de las plenarias de la Cámara y del Senado, razón por la cual, el proyecto fue devuelto al Congreso para que subsanara dicho vicio de trámite. Corte Constitucional, Sentencia C-533 de 2004, MP: Alvaro Tafur Galvis, SV: Jaime Araujo Rentería. Corte Constitucional, Sentencia C-661 de 2004, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra, SV (E) Rodrigo Uprimny Yepes. Corte Constitucional, Sentencia C-661 de 2004, MP: Margo Gerardo Monroy Cabra, SV: Rodrigo Uprimny Yepes. Sentencia C-737 de 2001 MP: Eduardo Montealegre Lynnett. SV: Marco Gerardo Monroy Cabra; Álvaro Tafur Galvis; Jame Araujo Rentería; Clara Inés Vargas Hernández; Alfredo Beltrán Sierra. Ver entre otras las sentencias C-500 de 2001, MP: Álvaro Tafur Galvis, C-579 de 2001, MP: Eduardo Montealegre, con AV: Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett, relativo a vicios subsanables; C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett y C-760 de 2001, MP: Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra. Corte Constitucional, sentencia C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett, donde la Corte analiza el proceso de aprobación de las leyes, el principio de instrumentalidad de las formas, la regla de unidad de materia y el alcance de las comisiones de conciliación. SV parcial Alfredo Beltrán Sierra, sobre efectos diferidos de los fallos de inexequiblidad; SV: Marco Gerardo Monroy Cabra, sobre principio de identidad, SV: Clara Inés Vargas Hernández, sobre principio de identidad. Ley 5ª de 1992. Artículo 202: ARTICULO
202. Vicios Subsanables. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formación de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cámaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dará prioridad en el Orden del Día. Subsanado el vicio dentro de los treinta (30) días siguientes a su devolución, se remitirá a la misma Corte para que decida definitivamente sobre su exequibilidad.Las Cámaras podrán subsanar los vicios presentados atendiendo las consideraciones y procedimientos formulados por la Corte Constitucional. En su defecto, una Comisión Accidental de mediación presentará una propuesta definitiva a las Plenarias para su aprobación o rechazo.