SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADOMANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA A LA SENTENCIA C-926 DE 2005DERECHO A LA EDUCACION-Calidad DERECHO A LA EDUCACION-Acceso AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Redistribución de un porcentaje del total de las transferencias con base en indicadores de resultados concertados con las autoridades universitarias TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Redistribución de un porcentaje del total de las transferencias con base en indicadores de resultados concertados con las autoridades universitarias AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Redistribución de un porcentaje del total de las transferencias con base en indicadores de gestión concertados con las autoridades universitarias AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Diferencias entre los indicadores de gestión e indicadores de resultados (Salvamento parcial de voto)La Constitución exige que la educación sea accesible a las personas y responda a criterios de calidad. A estas exigencias no pueden ser indiferentes el Gobierno ni las universidades. La autonomía universitaria no es absoluta, sino que tiene algunos límites que le son implícitos. Así, por ejemplo, como todo organismo oficial las universidades públicas pueden ser sometidas a un control de sus resultados, para lo cual pueden diseñarse los indicadores necesarios. Los indicadores de resultados se diferencian de los indicadores de gestión, por cuanto aquellos se restringen a constatar el cumplimiento de las metas fijadas, es decir, miran lo que ha sucedido como consecuencia de las políticas y decisiones autónomamente adoptadas por las universidades, mientras que los indicadores de gestión se involucran en aspectos atinentes al gobierno de la universidad, que ha sido confiado a sus órganos propios, con lo cual interfieren en la autonomía universitaria. La determinación del Congreso de la República acerca de que el Gobierno concertará y acordará con los rectores de las Universidades Públicas los criterios y el procedimiento para la redistribución de un porcentaje máximo del doce por ciento (12%) del total de las transferencias de la Nación constituye una forma de realizar un control de los resultados alcanzados por las Universidades. Por eso es que considero que lo único que debió haber sido declarado inconstitucional es la expresión “de gestión”, por cuanto ella podría dar lugar a injerencias del Gobierno en la manera como se organiza y dirige cada universidad, lo cual conllevaría una vulneración de la garantía de la autonomía universitaria. Estimo que en un caso como el presente la determinación legal de que un porcentaje bajo de las asignaciones presupuestales a las universidades se redistribuirá entre ellas de acuerdo con determinados indicadores de resultados puede constituir un estímulo para que las distintas universidades se esfuercen en obtener y mejorar sus logros. En materia de educación, la posición preeminente es la del alumno y él es, precisamente, el primer beneficiario del propósito de mejorar la calidad de la educación. RESERVA DE LEY EN TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-No desconocimiento (Salvamento parcial de voto)Referencia: Expediente D-5707Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 84 (parcial) de la Ley 812 de 2003Actor: Marco Palacios RozoMagistrado Ponente:Jaime Córdoba Triviño Con el acostumbrado respeto, me permito manifestar que salvo parcialmente mi voto respecto de la declaración de inconstitucionalidad de las frases “A partir de la vigencia de la presente ley, se concertará y acordará con los rectores de las Universidades Públicas, Nacionales y Territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribución, basada en indicadores de gestión, de un porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podrá exceder el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuirá conservando el esquema vigente”, contenidas en el artículo 84 de la Ley 812 de 2003. Considero que solamente se debió haber declarado la inconstitucionalidad de la expresión “de gestión”, contenida en el mismo artículo. Fundamento mi posición en los siguientes argumentos:
1. En primer lugar, quisiera reiterar que comparto lo expresado en la sentencia acerca del deber constitucional de proteger la autonomía universitaria, tal como lo ha hecho la Corte en distintas sentencias que ha proferido sobre el tema. La garantía constitucional de la autonomía universitaria constituye un elemento fundamental para el desarrollo de distintos derechos de libertad, vitales para la consolidación de un régimen democrático basado en la deliberación y la tolerancia. Al mismo tiempo, sin embargo, deseo resaltar que la Constitución exige que la educación sea accesible a las personas y responda a criterios de calidad. A estas exigencias no pueden ser indiferentes el Gobierno ni las universidades.2. Como la misma Corte lo ha determinado, la autonomía universitaria no es absoluta, sino que tiene algunos límites que le son implícitos. Así, por ejemplo, como todo organismo oficial las universidades públicas pueden ser sometidas a un control de sus resultados, para lo cual pueden diseñarse los indicadores necesarios. Los indicadores de resultados se diferencian de los indicadores de gestión, por cuanto aquellos se restringen a constatar el cumplimiento de las metas fijadas, es decir, miran lo que ha sucedido como consecuencia de las políticas y decisiones autónomamente adoptadas por las universidades, mientras que los indicadores de gestión se involucran en aspectos atinentes al gobierno de la universidad, que ha sido confiado a sus órganos propios, con lo cual interfieren en la autonomía universitaria.
3. La determinación del Congreso de la República expresada en el artículo 84 de la Ley 812 de 2003 acerca de que el Gobierno concertará y acordará con los rectores de las Universidades Públicas los criterios y el procedimiento para la redistribución de un porcentaje máximo del doce por ciento (12%) del total de las transferencias de la Nación constituye una forma de realizar un control de los resultados alcanzados por las Universidades.
4. El mencionado control requiere fijar unos indicadores que permitan medir y comparar los logros obtenidos por las distintas Universidades públicas. Estos indicadores están orientados a visualizar las metas alcanzadas por las universidades, sin inmiscuirse en asuntos internos de las mismas. Por eso es que considero que lo único que debió haber sido declarado inconstitucional es la expresión “de gestión”, por cuanto ella podría dar lugar a injerencias del Gobierno en la manera como se organiza y dirige cada universidad, lo cual conllevaría una vulneración de la garantía de la autonomía universitaria.
5. El artículo demandado parcialmente establecía que los indicadores que se utilizarían para cotejar los logros de las distintas universidades públicas serían concertados y acordados entre el Gobierno y los rectores de las universidades. Ello significa que los indicadores no podían ser impuestos por el Gobierno, sino que surgirían de la libre deliberación entre el Gobierno y los rectores. Por eso, no veo en dónde se fundamenta la sentencia para afirmar que la norma acusada pretendía imponer a las universidades públicas “el deber de concertar y acordar con el Gobierno los criterios y el procedimiento de una redistribución de un porcentaje del total de las transferencias, que no podrá exceder del 12%,” con lo cual las sometía “a una especie de control presupuestal estricto por parte del Gobierno que no puede ser aplicado a las universidades estatales ‘en razón de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su autonomía.” Tampoco veo de qué parte de la norma declarada parcialmente inconstitucional se deduce que “[q]uien califica finalmente los indicadores de gestión es el Gobierno, luego de un proceso de concertación, el cual se traduce en una intervención indebida en las universidades, ya que prevalecerán, en todo caso, los criterios impuestos por el Gobierno.” Ciertamente, las inferencias realizadas en la sentencia sobre estos puntos no se deducen de ninguna manera de la norma acusada, sino que corresponden a suposiciones de la mayoría de los magistrados. En realidad, el texto dice lo contrario. Si concertar se opone a algo, es a imponer; el acuerdo impide precisamente la decisión unilateral del gobierno.6. En la sentencia se afirma que el Consejo Superior Universitario de cada universidad es “el escenario propicio para realizar la rendición de cuentas respectiva, así como para analizar y evaluar la gestión alcanzada y el cumplimiento de las metas propuestas por el propio ente universitario. Será cada ente universitario el que maneje sus recursos y la distribución del presupuesto, el cual, por demás, pertenece a cada universidad individualmente considerada y no al conjunto de ellas.” Al respecto quisiera señalar que evidentemente el Consejo Superior Universitario es una instancia apropiada para realizar el control de los resultados de cada una de las instituciones universitarias. Pero eso no significa que el Legislador no pueda definir también que entre el Gobierno Nacional y los rectores de las universidades oficiales se diseñarán indicadores que permitan comparar los resultados ofrecidos por los establecimientos de educación superior. Igualmente, no veo por qué el Legislador no puede determinar, a partir de una comparación objetiva de logros y fallas, que una parte reducida del total de las transferencias que gira la Nación a las Universidades – máximo el 12% - puede ser redistribuida entre los establecimientos de educación superior de acuerdo con indicadores de resultados que serán concertados entre el Gobierno y los rectores de las universidades oficiales. En la sentencia se afirma que ello constituye en todo caso una vulneración a la autonomía universitaria. No creo que ese sea el caso cuando se trata de un porcentaje menor como el que fija la norma. Por el contrario, estimo que en un caso como el presente la determinación legal de que un porcentaje bajo de las asignaciones presupuestales a las universidades se redistribuirá entre ellas de acuerdo con determinados indicadores de resultados puede constituir un estímulo para que las distintas universidades se esfuercen en obtener y mejorar sus logros. En materia de educación, la posición preeminente es la del alumno y él es, precisamente, el primer beneficiario del propósito de mejorar la calidad de la educación.
7. Finalmente, en la sentencia se afirma que la norma declarada inconstitucional vulnera el principio de la reserva de ley, “toda vez que se permite al Ejecutivo, a través de la concertación, fijar criterios y el procedimiento para la redistribución de las transferencias a las universidades, cuando ello, en principio y siempre que respete la autonomía universitaria, es un asunto que corresponde directamente al legislador.” También en este punto tengo que decir que no comparto el razonamiento de la mayoría, pues no admite discusión que es el mismo Legislador el que está autorizando al Gobierno y a los rectores a fijar criterios y procedimientos para la redistribución de un porcentaje reducido de las transferencias. Además, no veo de dónde se deduce que, según la Constitución, la tarea de fijar los criterios y procedimientos debe, ineludiblemente, ser realizada directamente por el legislador, de manera rígida, sin posibilidad de escuchar a los rectores y de valorar su opinión. Tampoco veo por qué dicha rigidez, insensible a la posición de todos los rectores, sí respeta la autonomía.Los puntos enunciados fueron los que me condujeron a salvar parcialmente mi voto. Considero que una lectura desprevenida de la norma acusada llevaba a la conclusión de que ellas se ajustaban a la Constitución. Por eso, afirmé durante el debate que solamente se debía declarar la inconstitucionalidad de la expresión “de gestión”, la cual sí podía dar lugar a que el Gobierno interviniera dentro del espacio protegido por la garantía constitucional de la autonomía universitaria. Fecha ut supra,MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSAMagistrado ---pies de página--- Se apoya en las sentencias T-492 de 1992, C-299 de 1994 y C-220 de 1997. Cita la Sentencia C-589 de 1997. Se apoya en la Sentencia C-442 de 2001. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1435 del 25 de octubre de 2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger). Sobre el tema de autonomía universitaria y los parámetros fijados por la jurisprudencia al respecto, puede consultarse la Sentencia T-674 del 9 de junio de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Artículo
28. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-492 del 12 de agosto de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-547 del 1 de diciembre de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-513 del 9 de octubre de 1997 (M.P. Jorge Arango Mejía). Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-492 de 1992, ya citada, T-515 del 15 de noviembre de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-810 del 18 de septiembre de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-547 de 1994, ya citada. Artículo
57. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-192 del 15 de abril de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En esa oportunidad la Corte estudió la constitucionalidad de un artículo del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto) según el cual se facultaba al Gobierno Nacional para reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales en ciertos eventos. La Sala Plena consideró que “el Gobierno, con el fin de poder cumplir su responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas, pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía de gasto de esas entidades”. (Subrayas fuera del texto original). Se puede consultar la Sentencia C-188 del 8 de mayo de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz). En torno al punto puede consultarse la Sentencia C-008 del 17 de enero de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-299 del 30 de junio de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-195 del 21 de abril de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-299 de 1994, ya citada. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-492 de 1992, ya citada y C-053 del 4 de marzo de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz). Puede consultarse la Sentencia C-931 del 29 de septiembre de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-053 de 1998, ya citada. El artículo 64 de la Ley 30 de 1992 se ocupa de regular lo atinente a su integración. Sobre la participación del Estado en el Consejo Superior Universitario y la no violación por ese aspecto de la autonomía universitaria, se puede consultar la Sentencia C-589 del 13 de noviembre de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-810 de 2003, ya citada. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-579 del 5 de junio de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-910 del 21 de septiembre de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Ley 30 de 1992. ARTÍCULO
86. Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del Presupuesto Nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución. Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-053 de 1998, ya citada. Sobre la participación del Estado en el Consejo Superior Universitario y la no violación por ese aspecto de la autonomía universitaria, se puede consultar la Sentencia C-589 del 13 de noviembre de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).