Salvamento de voto a la Sentencia C-926 05TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Asignación de recursos públicos debe responder a criterios flexibles AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es imperativo que solo las autoridades de las universidades puedan determinar aisladamente la destinación de los recursos para la educación superior (Salvamento de voto)Debe tenerse en cuenta que en el régimen de la Ley 30 de 1992 se contemplan unas transferencias que deben ser crecientes en términos constantes y que en un escenario de recursos escasos y necesidades cada día mayores, la asignación de recursos públicos no puede petrificarse a partir de la distribución que en un momento se consideró adecuada, sino que debe responder a criterios flexibles que permitan incorporar aspectos tales como los objetivos generales que en materia de educación se hayan incluido en el Plan Nacional de Desarrollo, o consideraciones de cobertura del servicio, distribución regional de los recursos, pertinencia y actualización de los programas, calidad de los mismos, etc. Así, debe señalarse que la autonomía de las universidades no es absoluta, toda vez que la propia Constitución determina que la ley debe establecer un régimen especial para las universidades del Estado acorde con la fijación de políticas generales en materia de educación superior que hagan posible fines propios del Estado social de Derecho. Y en ese contexto, la asignación de las partidas del presupuesto nacional para la educación superior no puede estar atada de manera indefinida a una determinada distribución histórica de los recursos, ni puede pretenderse que el principio de autonomía universitaria haga imperativo que sólo las autoridades de las distintas universidades puedan determinar, aisladamente, la destinación de los recursos públicos para la educación superior. AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Redistribución de un porcentaje del total de las transferencias con base en indicadores de gestión concertados con las autoridades universitarias TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Redistribución de un porcentaje del total de las transferencias con base en indicadores de gestión concertados con las autoridades universitarias (Salvamento de voto)En el esquema que se había incorporado a la Ley 812 de 2003 se hacía una consideración global de las transferencias que se hacían al conjunto de universidades públicas, y se preveía que la distribución de los recursos a cada una de las universidades se haría con base en dos mecanismos: un porcentaje no inferior al 88% del total de las transferencias se distribuiría de conformidad con el esquema contemplado en la Ley 30 de 1992, esto es, con base en una distribución histórica indexada, con año base 1993; otro porcentaje, hasta el 12% restante, se redistribuiría con base en indicadores de gestión concertados con las autoridades universitarias. Se trataba de establecer un sistema de redistribución de los recursos públicos destinados a la educación superior que no lesionaba la autonomía de las universidades públicas porque, i) no interfería con el manejo que cada universidad le diese a los recursos del presupuesto nacional que les fuesen apropiados en sus respectivos presupuestos y, ii) constituía una expresión del papel del Estado en la asignación de los recursos públicos y en el diseño de una política en materia de educación superior pública, ámbito, este último, del que no puede marginarse so pretexto de no interferir en la autonomía de las universidades públicas. RESERVA DE LEY EN TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-No desconocimiento (Salvamento de voto)En la sentencia se señala que la norma, al permitir al Ejecutivo, a través de la concertación, fijar los criterios y el procedimiento para la redistribución de las transferencias a las universidades públicas, vulneraba el principio de reserva de ley, porque esa tarea, siempre y cuando se respete la autonomía universitaria, es un asunto que corresponde directamente al legislador. No cabe decir que se haya desconocido el principio de reserva legal, porque la naturaleza propia de los procesos presupuestales exige una flexibilidad que permita una adecuada distribución de los recursos, de acuerdo con la dinámica de las instituciones y de las necesidades públicas. Tal flexibilidad es lo normal en el proceso de elaboración de los presupuestos públicos, en el cual, por regla general, no cabe que la destinación de los recursos esté predeterminada en detalle por la ley. Había en esta materia un problema de interpretación, porque lo que la norma disponía era que la distribución de un porcentaje de los aportes de la Nación a las universidades públicas se haría con base en un acuerdo fruto de un proceso de concertación con los rectores de las universidades, lo cual no implicaba, sin embargo que se prescindiera de la incorporación de la distribución así acordada en la respectiva ley de presupuesto. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, exponemos a continuación las razones por las cuales nos apartamos de la decisión mayoritaria en este caso.
1. De manera preliminar debemos señalar que compartimos plenamente las consideraciones generales que sobre el ámbito de la autonomía universitaria se hacen en la Sentencia, en la medida en que ellas recogen la jurisprudencia que se ha decantado sobre el particular y contienen la reafirmación de una garantía que consideramos de capital importancia en el contexto de un Estado social y democrático de Derecho.Sin embargo, a partir de esa premisa incontrovertible, la Corte concluye que disponer que la redistribución de un porcentaje del total de las transferencias que se hacen a las universidades públicas, se realice con base en indicadores de gestión, es violatorio de la autonomía universitaria. Esa conclusión, y el proceso argumentativo que conduce a ella, es lo que motiva nuestro voto disidente en esta sentencia, tal como se expone a continuación.
2. No obstante que en la demanda en el presente caso se cuestionaba que la norma acusada se refiriese a los aportes “al conjunto de las universidades públicas”, en la sentencia se omite considerar el alcance de esa expresión, al señalar que al declararse la inexequibilidad de la disposición que establece la redistribución de un porcentaje de los recursos con base en indicadores de gestión “… se mantienen los aportes a todas las universidades sin sacrificio de su autonomía y de la distribución que corresponde a cada ente universitario”, sin que, por consiguiente, tal expresión –que se declara exequible- quebrante los principios de autonomía universitaria y de reserva de ley. Sin embargo, para la Corte, en el contexto de su decisión, “… será cada ente universitario el que maneje sus recursos y la distribución del presupuesto, el cual, por demás, pertenece a cada universidad individualmente considerada y no al conjunto de ellas”.Ello implica que la Corte asume que los recursos que la Ley 30 de 1992 ha previsto como aportes del presupuesto nacional a las universidades públicas, deben entenderse, prácticamente, como incorporados de manera automática, en cada vigencia presupuestal, a las distintas universidades, de tal modo que la distribución que del total del presupuesto público destinado a la educación superior existía en el año base de 1993, sería inmutable y estaría amparada por la garantía constitucional de la autonomía universitaria. De acuerdo con el criterio mayoritario, consignado en la sentencia, el principio de autonomía universitaria haría imperativo que la asignación de los aportes del presupuesto nacional a las universidades públicas se haga de acuerdo con un factor histórico indexado, sin que el legislador pudiese alterar esa distribución, en la medida en que ello implicaría que una autoridad ajena a las propias universidades provocaría recortes o incrementos en sus respectivos presupuestos, o, como se dice en la Sentencia, “… en sus recursos ya asignados …”.
3. Consideramos que las anteriores conclusiones son erradas y que en la sentencia no se planteó el verdadero problema de constitucionalidad, cual era determinar si, por virtud del principio de autonomía universitaria, el total de las transferencias del presupuesto nacional a las universidades públicas se encuentra sujeto a un esquema inmutable de distribución conforme a un factor histórico indexado y ajustado crecientemente, o si es posible que el legislador establezca criterios de redistribución de esas transferencias.
4. Debe tenerse en cuenta que en el régimen de la Ley 30 de 1992 se contemplan unas transferencias que deben ser crecientes en términos constantes y que en un escenario de recursos escasos y necesidades cada día mayores, la asignación de recursos públicos no puede petrificarse a partir de la distribución que en un momento se consideró adecuada, sino que debe responder a criterios flexibles que permitan incorporar aspectos tales como los objetivos generales que en materia de educación se hayan incluido en el Plan Nacional de Desarrollo, o consideraciones de cobertura del servicio, distribución regional de los recursos, pertinencia y actualización de los programas, calidad de los mismos, etc. Así, debe señalarse que la autonomía de las universidades no es absoluta, toda vez que la propia Constitución determina que la ley debe establecer un régimen especial para las universidades del Estado acorde con la fijación de políticas generales en materia de educación superior que hagan posible fines propios del Estado social de Derecho. Y en ese contexto, la asignación de las partidas del presupuesto nacional para la educación superior no puede estar atada de manera indefinida a una determinada distribución histórica de los recursos, ni puede pretenderse que el principio de autonomía universitaria haga imperativo que sólo las autoridades de las distintas universidades puedan determinar, aisladamente, la destinación de los recursos públicos para la educación superior.
5. Es preciso puntualizar que la norma demandada no permitía una interferencia en el manejo de los presupuestos de las distintas universidades públicas, las cuales conservaban la autonomía para administrar los recursos incorporados en sus respectivos presupuestos, sino que establecía un criterio de distribución de las partidas del presupuesto nacional destinadas a la educación superior, antes de que entrasen a formar parte de los presupuestos de las distintas universidades. No se nos escapa que los aportes del presupuesto nacional son la principal fuente de financiación de las universidades públicas y que una relativa estabilidad en los mismos es un presupuesto determinante de la autonomía de tales instituciones. Pero ese aserto no impone la necesidad de petrificar una determinada distribución de recursos, en un escenario en el que pueden surgir nuevos centros públicos de educación superior y los existentes deben expandirse para dar respuesta a una demanda que es muy dinámica. La Ley 30 de 1992 trató de establecer mecanismos que garantizasen la autonomía de las universidades públicas a través de una asignación casi automática y siempre creciente de recursos. El esquema adoptado en la ley, no es, sin embargo el único, ni necesariamente, el mejor posible o imaginable. Hay un ámbito de valoración política, que entra en el campo de la configuración legislativa para evaluar los resultados de ese esquema y las posibles inequidades a las que el mismo haya dado lugar en la distribución de los recursos.En el esquema que se había incorporado a la Ley 812 de 2003 se hacía una consideración global de las transferencias que se hacían al conjunto de universidades públicas, y se preveía que la distribución de los recursos a cada una de las universidades se haría con base en dos mecanismos: un porcentaje no inferior al 88% del total de las transferencias se distribuiría de conformidad con el esquema contemplado en la Ley 30 de 1992, esto es, con base en una distribución histórica indexada, con año base 1993; otro porcentaje, hasta el 12% restante, se redistribuiría con base en indicadores de gestión concertados con las autoridades universitarias.Se trataba de establecer un sistema de redistribución de los recursos públicos destinados a la educación superior que no lesionaba la autonomía de las universidades públicas porque, i) no interfería con el manejo que cada universidad le diese a los recursos del presupuesto nacional que les fuesen apropiados en sus respectivos presupuestos y, ii) constituía una expresión del papel del Estado en la asignación de los recursos públicos y en el diseño de una política en materia de educación superior pública, ámbito, este último, del que no puede marginarse so pretexto de no interferir en la autonomía de las universidades públicas.
6. Sin mayor desarrollo argumentativo en la sentencia se señala que la norma, al permitir al Ejecutivo, a través de la concertación, fijar los criterios y el procedimiento para la redistribución de las transferencias a las universidades públicas, vulneraba el principio de reserva de ley, porque esa tarea, siempre y cuando se respete la autonomía universitaria, es un asunto que corresponde directamente al legislador. No somos ajenos a la posibilidad de que la norma acusada presentase problemas de interpretación y de aplicación que pudieran conducir a una indebida ingerencia del Ejecutivo en el ámbito de autonomía de las universidades públicas. Pero en principio ese no era el alcance del artículo 84 de la Ley 12 de 2003, al menos no en una interpretación conforme a la Constitución.No cabe decir que se haya desconocido el principio de reserva legal, porque la naturaleza propia de los procesos presupuestales exige una flexibilidad que permita una adecuada distribución de los recursos, de acuerdo con la dinámica de las instituciones y de las necesidades públicas. Tal flexibilidad es lo normal en el proceso de elaboración de los presupuestos públicos, en el cual, por regla general, no cabe que la destinación de los recursos esté predeterminada en detalle por la ley. Había en esta materia un problema de interpretación, porque lo que la norma disponía era que la distribución de un porcentaje de los aportes de la Nación a las universidades públicas se haría con base en un acuerdo fruto de un proceso de concertación con los rectores de las universidades, lo cual no implicaba, sin embargo que se prescindiera de la incorporación de la distribución así acordada en la respectiva ley de presupuesto. Es posible que se hubiesen presentado problemas de aplicación susceptibles de lesionar la autonomía universitaria, al permitir que el gobierno tuviese un margen de discrecionalidad en la asignación de las partidas que debían redistribuirse. Pero tales problemas de aplicación no hacían inconstitucional el principio contenido en la norma, cual era el de que un porcentaje de las partidas asignadas en el presupuesto nacional para la educación superior podría redistribuirse entre las universidades con base en indicadores de gestión. Con el alcance que se ha señalado, y como quiera que, con argumentos que compartimos plenamente, la Corte encontró que el cargo por violación del principio de unidad de materia estaba deficientemente planteado, los suscritos magistrados estimamos que debió declararse la exequibilidad de la norma acusada, por los cargos estudiados. Fecha ut supra,RODRIGO ESCOBAR GILMagistradoHUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado