Aclaración de voto a la Sentencia C-920 01LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Expedición (Aclaración de voto)ORGANIZACION DEL ESTADO-Caracterización (Aclaración de voto)Como formas caracterizadas de organización estatal pueden señalarse las del Estado Federal, el Estado Unitario y el Estado Autonómico. ESTADO FEDERAL-Caracterización (Aclaración de voto)ESTADO AUTONOMICO-Caracterización (Aclaración de voto)ESTADO UNITARIO-Caracterización ESTADO UNITARIO Y ENTIDADES TERRITORIALES-Ambitos de acción (Aclaración de voto)ESTADO AUTONOMO Y ESTADO UNITARIO-Distinción (Aclaración de voto)Mientras el sistema español prevé una autonomía de carácter político, en la cual las Comunidades Autónomas tienen su propio estatuto y están dotadas de facultades legislativas; en nuestro sistema esta autonomía es de carácter administrativo, ya que la facultad de legislar se radica de manera exclusiva en la Rama legislativa.LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Parámetro de actuación del legislador ordinario (Aclaración de voto)AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Carácter relativo (Aclaración de voto)La Corte ha sido enfática en destacar el carácter relativo de la autonomía de las entidades territoriales, señalando que la gestión de sus intereses, reconocida en el artículo 287 superior, debe ejercerse siempre de acuerdo con la ley.AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Sujeción a la Constitución y la ley (Aclaración de voto)LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias reservadas (Aclaración de voto)LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Régimen de creación de nuevos departamentos (Aclaración de voto)LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Fijación de número de diputados por Departamento (Aclaración de voto)Corresponde a la ley orgánica de ordenamiento territorial establecer las condiciones para la creación de los Departamentos, así como su régimen jurídico básico, dentro del cual, se agrega ahora, se encuentran las pautas para la fijación del número de diputados por Departamento.LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Garantía de la autonomía (Aclaración de voto)La exigencia del trámite de ley orgánica para la regulación de ciertos aspectos del ordenamiento territorial, se ha previsto en la Carta como un factor de garantía de la autonomía de las entidades territoriales. Si bien conforme al modelo de Estado que impera en Colombia, las competencias de las entidades territoriales, y en general su autonomía, deben desenvolverse dentro del ámbito de la ley, ésta, a su vez, se encuentra condicionada, como es natural, por lo que la propia Constitución dispone en materia de régimen de las entidades territoriales, pero, también, por los condicionamientos que se establezcan en la legislación orgánica de ordenamiento territorial. En este sentido la Corte expresó que “... esta legislación orgánica territorial representa, dentro del marco de la unidad nacional, una protección de la autonomía territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garantía institucional de la autonomía territorial y de los derechos de las entidades territoriales. LEY ORGANICA-Características (Aclaración de voto)DIPUTADO-Competencia para fijación del número (Aclaración de voto)La fijación del número de diputados para cada una de las Asambleas Departamentales es, en principio, función de la ley ordinaria. Tal conclusión se deriva, en ausencia de expresa atribución de competencia en la Constitución, de la competencia general del legislador para expedir el régimen de los órganos constitucionales y el marco para el desarrollo de la autonomía de los entes territoriales, y encuentra su asidero más claro en la capacidad del legislador para crear Departamentos, función que se desarrolla mediante leyes ordinarias. Para la fijación del número de diputados por Departamento, el legislador ordinario debe obrar de acuerdo con las condiciones y los criterios que para el efecto se establezcan en la legislación orgánica de ordenamiento territorial. Resulta claro para la Corte que el principio constitucional de la autonomía de las entidades territoriales impide que la fijación del número de diputados por Departamento pueda hacerse por el legislador, en ejercicio incondicionado de su potestad de configuración y sin sujeción a expresos criterios que se hayan establecido, o en la Constitución, o en la ley orgánica de ordenamiento territorial.OMISION LEGISLATIVA EN LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Expedición (Aclaración de voto)Referencia: expediente D-3427Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo transitorio de la Ley 617 de 2000.Actor: Omar Alirio Lemus Murcia.Magistrado Ponente:RODRIGO ESCOBAR GILCon el acostumbrado respeto, no obstante que comparto el sentido de la decisión de la Corte y los argumentos que se esgrimieron para adoptarla, estimo que la razón fundamental por la cual la disposición acusada ha debido declararse inexequible estriba en el desconocimiento del régimen constitucional de las leyes orgánicas de ordenamiento territorial, al que debía, necesariamente, sujetarse la actuación legislativa orientada a fijar el número de diputados por Departamento.Considero que siendo ello así y con el propósito de fijar jurisprudencialmente el concepto de ley orgánica de ordenamiento territorial, como un elemento de seguridad jurídica, la Corte debió pronunciarse sobre ese particular, para llamar la atención, una vez más, sobre la necesidad de que el legislador expida la ley o las leyes que de acuerdo con la Constitución deben gobernar la organización y funcionamiento de las entidades territoriales.Por las anteriores razones presento a continuación, a manera de aclaración de voto, las consideraciones que hacían parte de la ponencia inicial, pero cuyo estudio no se abordó por la Corte.1. Competencia para la fijación del número de diputados en las Asambleas Departamentales.A diferencia de la Constitución anterior, la Constitución de 1991 no establece de manera expresa, ni el criterio que debe tenerse en cuenta para fijar el número de diputados por Departamento, ni a qué órgano del Estado corresponde dicha función. Sin embargo, encuentra la Corte que en un Estado organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (Artículo 1º C.P.), es claro que, en principio, tal función es competencia del legislador. Así se desprende, de manera específica, de lo dispuesto en el ordinal 4º del artículo 150 de la Constitución, conforme al cual: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)
4. Definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.”, en consonancia con el artículo 297 de la Carta que dispone que “[e]l Congreso Nacional puede decretar la formación de nuevos Departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial...”. Quien tiene asignada la competencia para crear un Departamento, tiene, necesariamente, la de establecer la organización básica de sus órganos constitucionales. Así se desprende, también, del análisis del artículo transitorio 39 de la Constitución, mediante el cual se revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República, para que mediante decretos con fuerza de ley, se asegure la debida organización y el funcionamiento de los departamentos eregidos como tales por la Constitución. Para dilucidar la manera como tal competencia debe ejercerse, estimo necesario hacer referencia al tipo de Estado que consagra la Constitución colombiana, por contraste con otros que han sido identificados por la doctrina en punto de la distribución del poder entre las autoridades centrales y las regionales o locales.2. Caracterización del modelo de autonomía territorialComo formas caracterizadas de organización estatal pueden señalarse las del Estado Federal, el Estado Unitario y el Estado Autonómico.En el Estado Federal cada una de sus entidades componentes tiene, con algunas limitaciones, los atributos que se predican del Estado. En ese contexto cada uno de los Estados miembros tiene su propia Constitución y, dentro del marco establecido por la Constitución Federal, capacidad legislativa. En ese modelo es claro que la organización del poder en los entes territoriales corresponde, en general, a los respectivos Estados miembros, a través de sus propias Cartas Constitucionales y sus leyes. Al definir la Constitución colombiana, en su artículo 1, a Colombia como un Estado organizado en forma de República unitaria, rompe los nexos conceptuales con el Estado Federal.Cosa distinta ocurre con el Estado autonómico, en la medida en que el propio artículo 1º de la Carta, a la calificación de Colombia como República unitaria agrega las connotaciones de descentralización y de autonomía de sus entidades territoriales. Ello hace necesario realizar un balance entre esos dos extremos: El modelo de Estado unitario con descentralización administrativa, por un lado, y las condiciones de autonomía de las entidades territoriales, por el otro.El antecedente más próximo en cuanto a los alcances y el significado del Estado autonómico se encuentra en la constitución española de 1978, en cuyo artículo primero se dispone: ”La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. De esta manera, el constituyente Español, abrió paso a un nuevo modelo de organización territorial, que se ha considerado como expresión intermedia entre el Estado federal y el Estado unitario.No obstante la similitud del citado artículo de la Constitución española con lo previsto en el artículo 1º de la Constitución colombiana, lo cierto es que en Colombia el modelo de Estado no es el autonómico, sino el unitario, calificado, sin embargo, por un especial régimen de autonomía de las entidades territoriales. Para establecer los criterios que permiten diferenciar los ámbitos de acción del estado unitario de los que corresponden a los entes territoriales, resulta útil realizar un contraste entre los dos modelos. En el Estado autonómico, para el caso español, el “derecho a la autonomía”, se reconoce a partir del desarrollo de verdaderas comunidades territoriales con rasgos culturales e históricos propios. En el caso colombiano, el modelo presupone la unidad, a partir de la cual crea unas divisiones político-administrativas, y reafirma la permanencia del modelo de la centralización política y descentralización administrativa, al que nutre con el nuevo concepto de la autonomía de los entes locales, efectuando la salvedad relativa a que ésta se ejercerá siempre “de acuerdo con la ley”, expresión, precisamente, del principio unitario.El modelo autonómico determina claramente las competencias que corresponde ejercer al Estado y a las Comunidades Autónomas, las cuales están dotadas de potestad legislativa. En España, en esta materia, se consagra una cláusula general de competencia en desarrollo de la cual “Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de los respectivos estatutos” . En el modelo colombiano, se reconoce autonomía a los entes territoriales para gestionar sus intereses (Artículo 287 de la Constitución Política), pero dentro del marco de la Constitución y la ley, y se defiere a una ley orgánica la distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales, las cuales, éstas últimas, carecen de facultades legislativas y ejercen sus facultades normativas a través de la expedición de actos administrativos (ordenanzas y acuerdos), con sujeción a la ley. En este caso, la cláusula general de competencia corresponde al legislador, por cuanto en ausencia de expreso señalamiento constitucional sobre la existencia de una competencia territorial autónoma, debe entenderse que la materia queda sometida a la regulación legislativa.De lo anterior se desprende, que mientras las Comunidades Autónomas tienen un amplio margen de acción en aquellas materias, o que la Constitución les ha asignado como propias (Artículo 148 Constitución Española), o que, ante el silencio constitucional, les sean atribuidas por los estatutos autonómicos; las entidades territoriales en la Constitución de 1991 ven siempre limitado el ejercicio de su autonomía al ámbito de competencias que les haya sido atribuido por la Constitución, las cuales deben ejercer con sujeción a la ley. Así mientras que en el Estado español la Constitución y los Estatutos (norma básica de las Comunidades Autónomas) encabezan el sistema de fuentes, en el caso Colombiano las normas expedidas por las asambleas y Concejos, ocupan una posición subordinada a los mandatos de la ley, ya que son sólo actos administrativos.En conclusión, puede afirmarse que, mientras el sistema español prevé una autonomía de carácter político, en la cual las Comunidades Autónomas tienen su propio estatuto y están dotadas de facultades legislativas; en nuestro sistema esta autonomía es de carácter administrativo, ya que la facultad de legislar se radica de manera exclusiva en la Rama legislativa de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 113 y 114 de la Constitución de 1991.Sin embargo, si bien las competencias autónomas de los entes territoriales deben, en Colombia, ejercerse de conformidad con la ley, la propia Constitución ha considerado necesario que, en normas de carácter superior, bien sea de la propia Carta o de la que denomina “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”, se establezcan los parámetros con base en los cuales debe obrar el legislador ordinario, de manera tal que se logre conciliar, tanto el principio unitario propio de la ley, como el ámbito de autonomía que la Constitución reserva a las entidades territoriales.
3. La autonomía de las entidades territorialesLa Corte ha sido enfática en destacar el carácter relativo de la autonomía de las entidades territoriales, señalando que la gestión de sus intereses, reconocida en el artículo 287 superior, debe ejercerse siempre de acuerdo con la ley. Al respecto ha resaltado:“La autonomía dentro del esquema de un Estado unitario tal y como lo definió el Constituyente al Estado Colombiano, ha de entenderse como la facultad que se reconoce a los entes territoriales para manejar su intereses, a través de autoridades propias, siempre y cuando se respeten los lineamientos establecidos por la Constitución y la ley, que si bien no puede desconocer que son las autoridades territoriales las que deben regular sus asuntos, sí puede establecer unos marcos de referencia para el ejercicio de las funciones que han de cumplir cada uno de los órganos de gobierno de los entes territoriales, teniendo en cuenta las competencias que, expresamente, determinó el Constituyente en favor de aquellas” El carácter relativo de la autonomía de las entidades territoriales en el sistema colombiano, se confirma si se analizan con detenimiento las disposiciones del Titulo XI de la Constitución, en el cual se desarrolla el tema de la organización territorial. El artículo 287 establece que la autonomía de la cual gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses debe ejercerse siempre con sujeción a la Constitución y la ley. Por su parte, el artículo 298 Superior destaca la autonomía de que gozan los Departamentos para la administración de los asuntos seccionales de acuerdo con lo establecido en la propia Constitución y con la regulación que de sus atribuciones se haga en la ley. Ese artículo resalta el carácter eminentemente administrativo de las funciones ejercidas por los Departamentos en su calidad de intermediarios entre la Nación y el municipio. Se tiene, entonces, que conforme a la Constitución, la autonomía de las entidades territoriales se desarrolla en los términos de la ley. Sin embargo, en esta materia, la ley puede ser ordinaria u orgánica, y la propia Carta distingue, o permite distinguir, las materias que corresponde desarrollar al legislador ordinario de aquellas que son propias de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
4. La ley orgánica de ordenamiento territorialLa Corte ha señalado que el contenido general de la legislación orgánica territorial es parcialmente indeterminado, y está, por consiguiente, sujeto a interpretación, al punto de que, incluso, “... teniendo en cuenta la libertad de configuración del Congreso, es admisible que, dentro de ciertos límites, la propia legislación orgánica defina su alcance en relación con el ordenamiento territorial.” Ello impone, ha señalado la Corte, que para efecto del control constitucional se realice “... una interpretación sistemática del alcance de la reserva de ley orgánica, a fin de que las definiciones legales no contraríen el reparto de competencias entre la ley ordinaria y la ley orgánica.”En ejercicio de tal interpretación sistemática, la Corte ha encontrado que resulta más apropiado hablar de legislación orgánica de ordenamiento territorial, en la medida en que no es necesario que todas las materias sobre las que es imperativo legislar por esa vía estén reunidas en una sola ley, que sería la ley orgánica de ordenamiento territorial.La Corte, en la Sentencia C-600A de 1995 citada, identificó las siguientes materias como asociadas a la legislación orgánica territorial: “... de un lado, esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (CP arts. 1 º, 150 ord. 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (CP arts. 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288) .”A su vez, en Sentencia C-579 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) la Corte avanzó en la clasificación de las materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley orgánica, al diferenciar dos grandes grupos temáticos, el primero que tiene que ver con la distribución y asignación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, y el segundo, que permite distinguir “...aquellos eventos excepcionales, en los cuales la Constitución defiere a la ley orgánica de ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos específicos, sin que exista un criterio general y uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la regulación de estas distintas materias a través de ley especial.” Dijo también la Corte en esa oportunidad, que la interpretación sobre las materias que están sujetas a reserva de ley orgánica debe hacerse con criterio restrictivo: “Como se mencionó anteriormente, los asuntos materia de ley orgánica se encuentran determinados de manera expresa en la Constitución. No puede, entonces, suplantarse la voluntad del Constituyente extendiendo la reserva de ley orgánica a asuntos que él no consideró necesario deferir a este tipo de leyes.” Sin embargo, ello no obsta para que, a partir de la interpretación de las normas constitucionales expresas sobre la materia, pueda delimitarse por el intérprete el alcance de la reserva.Entre las materias especiales del segundo grupo se encuentra el régimen de creación de nuevos departamentos, que a diferencia de lo que ocurre con los municipios, debe expedirse mediante ley orgánica. Dijo la Corte:“En cuanto a los departamentos, el Constituyente de 1991 eliminó la fórmula utilizada por la Constitución de 1886, en la cual se establecían desde la propia Carta los requisitos para que un territorio se convirtiera en departamento, y se optó por deferir a la ley orgánica la determinación de los requisitos y condiciones para la creación de estos entes locales. El Constituyente buscó dotar de estabilidad el régimen de la creación de nuevos departamentos, y en vista de la ‘desconstitucionalización’ de los requisitos para el surgimiento de los mismos, confió al legislador orgánico la determinación de su régimen jurídico.”Se tiene, entonces que, conforme a la jurisprudencia, corresponde a la ley orgánica de ordenamiento territorial establecer las condiciones para la creación de los Departamentos, así como su régimen jurídico básico, dentro del cual, se agrega ahora, se encuentran las pautas para la fijación del número de diputados por Departamento.Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la exigencia del trámite de ley orgánica para la regulación de ciertos aspectos del ordenamiento territorial, se ha previsto en la Carta como un factor de garantía de la autonomía de las entidades territoriales. Si bien conforme al modelo de Estado que impera en Colombia, las competencias de las entidades territoriales, y en general su autonomía, deben desenvolverse dentro del ámbito de la ley, ésta, a su vez, se encuentra condicionada, como es natural, por lo que la propia Constitución dispone en materia de régimen de las entidades territoriales, pero, también, por los condicionamientos que se establezcan en la legislación orgánica de ordenamiento territorial. En este sentido la Corte expresó que “... esta legislación orgánica territorial representa, dentro del marco de la unidad nacional, una protección de la autonomía territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garantía institucional de la autonomía territorial y de los derechos de las entidades territoriales. Agregó la Corte en esa oportunidad: “En esas condiciones, si relacionamos esos principios con los artículos constitucionales específicos que hablan del ordenamiento orgánico territorial, podemos concluir que la Carta ha querido conferir una especial fuerza normativa y una mayor estabilidad a ciertos contenidos del ordenamiento territorial, al establecer una reserva de ley orgánica en este campo. De esa manera la Carta busca una mejor sistematización de este trascendental tema, que no sólo está ligado a la eficiencia misma del cumplimiento de las funciones del Estado en el ámbito local y regional (CP art. 2º) sino que también busca proteger los derechos y competencias autónomas de las entidades territoriales (CP art. 287), en el marco de una República unitaria y una democracia participativa (CP art. 1º). En cierto sentido, esta legislación orgánica territorial representa, dentro del marco de la unidad nacional, una protección de la autonomía territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garantía institucional de la autonomía territorial y de los derechos de las entidades territoriales (CP art. 287).” Este esquema de distribución competencial permite que, sin la rigidez propia de la Constitución, la regulación por la ley de ciertos temas que pueden resultar particularmente sensibles para los entes territoriales, en cuanto que tocan con su autonomía, esté sometida a las condiciones que para el efecto se establezcan en una ley orgánica, la cual tiene mayor estabilidad y “visibilidad” ciudadana.5. Características de las leyes orgánicasDesde la perspectiva formal, las leyes orgánicas se diferencian de las ordinarias, únicamente en la exigencia, para su aprobación, de la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara (C.P. Art. 151). Sin embargo la Corte, en diversos pronunciamientos ha ido perfilando los contornos de este tipo de leyes, tanto en cuanto hace a su régimen general, como a las particularidades que se derivan de las materias que, en cada caso, sean objeto de regulación por esa vía especial. A ese efecto, la Corte, en Sentencia C-540 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), señaló que las norma orgánicas, además de cumplir con los requisitos exigidos por la legislación ordinaria, debe cumplir con algunas exigencias adicionales: la primera de ellas, relativa al ámbito material, es decir, que sólo podrán tramitarse como ley orgánica aquellas normas que desarrollen la temática consagrada en el artículo 151 superior, en cuanto al aspecto procedimental, estas leyes requieren para su aprobación de los votos de la mayoría absoluta de los miembros de ambas Cámaras, y por último debe aparecer de forma manifiesta la intención del legislador de tramitar este tipo de leyes.Dentro del marco jurisprudencial que se ha fijado en torno a los conceptos de autonomía territorial y ley orgánica de ordenamiento territorial, se procede al análisis de los cargos que se habían planteado frente al artículo transitorio de la Ley 617 de 2001.6. La fijación del número de diputados en las Asambleas DepartamentalesCon base en las anteriores consideraciones es posible concluir:a. La fijación del número de diputados para cada una de las Asambleas Departamentales es, en principio, función de la ley ordinaria.Tal conclusión se deriva, en ausencia de expresa atribución de competencia en la Constitución, de la competencia general del legislador para expedir el régimen de los órganos constitucionales y el marco para el desarrollo de la autonomía de los entes territoriales, y encuentra su asidero más claro en la capacidad del legislador para crear Departamentos, función que se desarrolla mediante leyes ordinarias. (Art. 297 C.P.)b. Para la fijación del número de diputados por Departamento, el legislador ordinario debe obrar de acuerdo con las condiciones y los criterios que para el efecto, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 150 numeral 4º y 297 de la Constitución, se establezcan en la legislación orgánica de ordenamiento territorial. Así se puede concluir de lo expresado en las sentencias C-600A de 1995 y C- 579 de 2001, conforme a las cuales, tratándose de los Departamentos, la facultad contenida en el numeral 4º del artículo 150 de la Constitución, sobre las condiciones para la creación de entidades territoriales, debe ejercerse por la vía de la ley orgánica. Resulta claro para la Corte que el principio constitucional de la autonomía de las entidades territoriales impide que la fijación del número de diputados por Departamento pueda hacerse por el legislador, en ejercicio incondicionado de su potestad de configuración y sin sujeción a expresos criterios que se hayan establecido, o en la Constitución, o en la ley orgánica de ordenamiento territorial.La fijación de tales criterios encaja precisamente en el concepto de ley orgánica, como quiera que ellos están orientados a guiar y condicionar la labor legislativa en la fijación del número de diputados, esto es a ellos debe sujetarse el ejercicio de la actividad legislativa para ese efecto.(C.P. art. 151)7. Omisión legislativa en la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento TerritorialHasta el momento el legislador no ha expedido la ley orgánica que establezca las pautas para la fijación del número de diputados por Departamento, circunstancia que se convierte en un impedimento de rango constitucional para que el legislador ordinario establezca o modifique el número de diputados para los distintos Departamentos.En esas condiciones, si bien la ley que fija el número de diputados tiene el carácter de ordinaria, no está sometida al trámite especial de las leyes orgánicas y por consiguiente no resulta inconstitucional por el sólo hecho de no haberse aprobado con la mayoría calificada que se requiere para éstas, sí resulta inconstitucional si ella ha sido aprobada sin que previamente se haya expedido la ley orgánica de ordenamiento territorial en la que se fijen las pautas para la fijación del número de diputados. Cabe preguntar, no obstante lo anterior, si puede entenderse suplido el requisito de sujeción a los parámetros fijados en la ley orgánica de ordenamiento territorial, si la ley que fija el número de diputados por Departamento se expide con la mayoría requerida para el trámite de las leyes orgánicas. Así, quien intervino en el proceso en representación del Ministro de Hacienda en este proceso, señalaba que la disposición acusada, si bien no está sujeta al trámite de ley orgánica, fue aprobada con la mayoría requerida para las leyes orgánicas y citaba, para sustentar su afirmación, por un lado, la ponencia para primer debate del respectivo proyecto de ley en el Senado de la República, conforme a la cual al mismo se le dará el trámite de ley orgánica, y, por otro, el acta de la sesión en la cual el proyecto fue aprobado en la Cámara de Representantes y en la cual la “Secretaría deja constancia de que los artículos que tienen que ver con materia de ley orgánica fueron aprobados por mayoría absoluta”.Sobre el particular cabe señalar, en primer lugar, que no basta que una norma se apruebe con mayoría que supere la de la mitad más uno de los votos de los miembros de una y otra Cámara para que ella se entienda como orgánica, sino que es necesario que se cumplan los demás requisitos que han sido identificados para dicho tipo de normas. Aceptar lo contrario daría lugar, por una parte, a que por el solo hecho de aprobarse por una mayoría especial se le de el carácter de orgánico a aquello que conforme a la Constitución no lo tiene. Por otra parte, se desnaturalizaría la institución si se aceptase, que a posteriori, en cualquier momento después de aprobada una ley, pudiese decirse que uno o varios de sus artículos, o toda la ley, tiene el carácter de orgánico, bastando para ello con verificar si las normas en cuestión se aprobaron con la mayoría especial. Si se trata de establecer una supralegalidad, la misma debe ser expresa, de manera que el legislador ordinario sepa a que normas debe sujetarse para el ejercicio de la función legislativa.Por ello la jurisprudencia ha encontrado necesario que las leyes orgánicas de manera expresa reciban el trámite de tales. Así se desprende de lo señalado por la Corte en torno a la necesidad de que dentro del trámite exista el “... propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo...”. Si bien es cierto que en la ponencia citada se manifiesta que la ley se tramitará como orgánica, también lo es que allí se identificaban las normas que por su contenido material requerían ese tratamiento. La Ley 617 de 2000, tal como fue aprobada, no incluye el artículo acusado entre aquellos que se identificaron como propios de ley orgánica y por consiguiente no puede entenderse que el mismo recibió el trámite de tal. Se estima, por otro lado, que resulta irrelevante establecer si la norma acusada se aprobó con la mayoría especial requerida para las leyes orgánicas, puesto que así como existe una reserva de ley orgánica, la ley orgánica está reservada a ciertas materias. Y no puede el legislador darle el carácter de orgánico a aquello que conforme a la Constitución debe regularse por la vía ordinaria. No puede entenderse que se aprobó como ley orgánica el artículo transitorio que hace relación a la fijación del numero de diputados porque ello es materia de ley ordinaria. Tampoco cabe pensar que si así hubiese ocurrido, por esa sola razón, el artículo demandado debiese declararse inexequible. Simplemente la aprobación que del mismo se haga con una mayoría especial, no tiene la virtud de alterar su naturaleza de disposición de ley ordinaria.Y si, en cualquier caso, la norma debe considerarse como ley ordinaria, no resulta admisible pensar que la circunstancia de haberse aprobado por mayoría especial permite pretermitir la referencia a los criterios que para la fijación del número de diputados por Departamento debe establecer la ley orgánica de ordenamiento territorial. La norma es, por las anteriores consideraciones, contraria a la Constitución.8. La omisión legislativa y el carácter transitorio de la disposición acusadaEl legislador, al expedir la Ley 617 de 2000 fue consciente de que la fijación del número de diputados por Departamento, debía sujetarse a lo que sobre el particular se dispusiese en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial o la que regule el régimen departamental, que, se observa, al menos en este aspecto, tendría, también, el carácter de orgánica. Por esa razón le dio a la norma acusada el carácter de transitoria.Le asistía razón al demandante cuando afirmaba que no bastaba con decir que una norma tiene carácter transitorio para que puedan pretermitirse las exigencias del régimen de las leyes orgánicas, en este caso, la necesidad de que previamente, la legislación de ordenamiento territorial hubiese fijado las pautas para la fijación del número de diputados por Departamento.Varios de los intervinientes coincidieron en afirmar que la disposición acusada debía evaluarse a la luz de los objetivos que persigue la ley de la que hacía parte, los cuales, a su vez, son desarrollo de disposiciones, e incluso, de imperativos constitucionales.En efecto, señalaban cómo, la disposición acusada se expidió junto con una serie de normas orientadas, en principio a controlar y limitar el gasto de las entidades territoriales, cuyo nivel amenazaba seriamente las finanzas de la Nación. Con ello se buscaba evitar, entre otras consecuencias, la insolvencia generalizada de los fiscos territoriales, el mayor endeudamiento público como producto de la acumulación de déficit en las finanzas territoriales, el debilitamiento de la capacidad financiera local y de la capacidad del nivel nacional para mantener la estabilidad macroeconómica. Insistían esos intervinientes en que, de manera especial, la Ley 617 de 2000 tiene como objetivo garantizar que la financiación de los gastos corrientes de las entidades territoriales se ampare en ingresos de la misma naturaleza, para que, además de las finalidades macroeconómicas, pueda atenderse de manera regular el pago de las obligaciones de carácter permanente, entre las cuales se encuentran las laborales vinculadas a la atención de los servicios de salud y educación.Tales objetivos, en cuanto que se encuadran dentro de una política macroeconómica nacional, prevalecerían, como lo ha expresado la Corte, sobre el interés local. Se cita a ese efecto la Sentencia C-478 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) en la que se expresó que “... De manera general, lo unitario, en asuntos que puedan tener incidencia nacional, prima sobre lo autonómico en razón de la necesaria coordinación que tiene que ejercer y por su carácter preeminente en la vida social en su conjunto ...”. En síntesis, puede decirse que las consideraciones que llevaron a la expedición de la Ley 617 de 2000, y que conforme a estos intervinientes se aplican al artículo transitorio acusado, tienen que ver con asuntos que comprometen la viabilidad de las entidades territoriales, presupuesto, a su vez, de la descentralización, de la autonomía territorial, y, en últimas, del modelo de Estado por el que optó el Constituyente. Tales objetivos, en su dimensión macro y microeconómica, desarrollan diversos postulados de la Carta Fundamental y su adopción por la ley resultaría consistente con el principio del Estado unitario, sin desconocer el concepto de la autonomía territorial. Si ese fuese el caso se tendría que la omisión legislativa en la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, impediría al legislador adoptar una medida para la cual, en razón de los objetivos que persigue, está habilitado por otras normas constitucionales. En esas condiciones, la omisión legislativa se convertiría en un obstáculo para la vigencia de disposiciones de la propia Carta. Ello habría hecho imperativo que la Corte, como lo ha hecho en otras oportunidades, realizase un balance en orden a establecer si la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada tendría por consecuencia una lesión mayor a los postulados de la autonomía territorial, que la que se deriva del hecho de que, de manera transitoria, la ley ordinaria haya fijado el número de diputados por Departamento, sin que previamente se hayan establecido en la ley orgánica de ordenamiento territorial las condiciones para el efecto. Sin embargo, el examen del trámite de la disposición acusada en el Congreso de la República muestra que ese no es el caso, tal como se ha establecido en el texto de la providencia sobre la que versa esta aclaración.9. Con base en las anteriores consideraciones, la norma acusada debió declararse inexequible, como en efecto aconteció, y a tal declaración debió, en mi concepto, acompañarse un llamado al legislador para que expida la legislación orgánica de ordenamiento territorial que permita que en éste y en otros casos la actividad del legislador ordinario se desenvuelva dentro de los parámetros que se derivan de la Constitución.Fecha ut supra.RODRIGO ESCOBAR GILMagistrado