Aclaración de voto del Magistrado HUMBERTO SIERRA PORTO a la Sentencia C-912 de 2004LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Defectos que no son de trascendencia suficiente para configurar un vicio de procedimiento (Aclaración de voto)LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Necesidad de llamar la atención del Congreso sobre la falta de rigor en el trámite al incorporar regulaciones de otra naturaleza (Aclaración de voto)Conforme al artículo 158 superior, todo proyecto debe referirse a una misma materia. Y por ello, las leyes que pretenden aprobar tratados sólo pueden versar sobre la aprobación del tratado en cuestión y su incorporación al ordenamiento interno, sin que puedan contener regulaciones que no tengan un vínculo directo sobre dicha aprobación. En tal contexto, es obvio que una ley que pretende aprobar un determinado convenio, según lo expresa su título, no debe incorporar regulaciones de otra naturaleza, como contener una exposición de motivos o reproducir los contenidos de otra ley. Incluso el legislador puede incurrir en error por su propia conducta descuidada ya que esta situación induce a confusiones sobre el concepto de ley en la Constitución. LEY-Concepto formal según la Constitución (Aclaración de voto)LEY-Alcance de la expresión “decreta” (Aclaración de voto)LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Técnica de fijación del texto es deficiente (Aclaración de voto)1- Con el debido respeto por las decisiones de la Corte, me veo obligado a aclarar mi voto en la presente sentencia, por cuanto, a pesar de compartir la decisión mayoritaria, considero que la Ley 880 de 2004, que aprobó la Convención bajo revisión, exhibe el resultado de una mala costumbre del Congreso, como es la inclusión de textos tales como la exposición de motivos y normas ajenas a una ley aprobatoria de un tratado en el texto final de la ley. Tal situación, a mi juicio, induce a error al intérprete en virtud del principio de unidad de materia. Así, si bien es cierto que el punto puede ser aclarado a través de lo prescrito en el artículo 169 de la Carta, como de hecho lo argumentaré más adelante, no lo es menos que la Corte debe llamar la atención del legislativo sobre la importancia del rigor que debe caracterizar el trámite en el Congreso y la aprobación de las leyes. En ese sentido, considero que la Corte debió pronunciarse sobre el punto pues puede generarse una confusión derivada de la interpretación del texto legal con base en la unidad de materia y además puede interpretarse esta situación como la existencia de un posible vicio del consentimiento del Congreso. Por ello, a pesar de compartir la decisión de la mayoría, considero que debe hacerse un llamado de atención sobre el punto a fin de erradicar este tipo de conductas por parte del legislativo. Para sustentar mi aclaración comenzaré por presentar las irregularidades que presenta el texto aprobado y las consecuencias negativas que eso tiene, en la medida en que afecta la unidad de materia, induce en errores al intérprete y expresa problemas en la prestación del consentimiento por el Congreso. A pesar de lo anterior, y como lo explicaré ulteriormente, considero que esas irregularidades no son de suficiente entidad para configurar un vicio, pues el concepto formal de ley permite determinar cuál fue el contenido normativo aprobado. Sin embargo, los problemas que plantea esta técnica deficiente de aprobación de estas leyes me lleva a culminar señalando unos lineamientos que el Congreso debería tener al definir el texto de estas leyes. La falta de rigor del Congreso y los errores que puede provocar el texto aprobado2- El problema esencial es que la presente Ley 880 de 2004 contiene elementos extraños a un cuerpo normativo de esta naturaleza, como es la inclusión integral de la exposición de motivos del proyecto y del contenido de otra ley, a saber la Ley 424 de 1998, que ordena el seguimiento de los convenios internacionales suscritos por Colombia. Debido a lo anterior, la presente Ley 880 de 2004 tiene varios encabezados, varios articulados sobre distintas materias, y contiene textos justificatorios del tratado (la exposición de motivos) de discutible fuerza normativa. De un lado, la Ley 880 de 2004 señala en tres oportunidades que el Congreso de la República va a tomar una decisión legislativa. Así, al inicio de la ley misma, un poco más adelante, cuando incluye nuevamente el proyecto de ley originario y, en tercer término, cuando incorpora (sin una clara justificación) el texto de la Ley 424 de 1998. Con todo, en la parte final incluye, después de la expresión “decreta”, los tres artículos que aprueban la Convención. De otro lado, la Ley 880 de 2004 contiene aparentemente tres articulados, en parte coincidentes, pero en parte diversos. Así, luego de la transcripción del tratado, aparecen, en dos ocasiones, los artículos 1°, 2° y 3°, que aprueban la Convención; acto seguido se encuentra la exposición de motivos y luego es incorporada la Ley 424 de 1998 que contiene cuatro artículos de contenido muy diverso, pues éstos ordenan al Gobierno que presente en cada legislatura un informe pormenorizado de la manera como se están cumpliendo los convenios internacionales suscritos por Colombia y que el texto completo de esa ley 424 de 1998 sea incorporado como anexo a todos y cada uno de los Convenios Internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores presente a consideración del Congreso. Finalmente, se encuentran nuevamente los artículos aprobatorios de la Convención. 3- Esta situación desordenada del texto de las últimas leyes aprobatorias de tratados ha sido constatada por la Corte en otros casos. Esta situación puede generar cierta perplejidad normativa pues a primera vista no hay claridad sobre qué fue lo aprobado por el Congreso. Además podría considerarse que esta situación afecta la regla de unidad de materia y las peculiaridades propias de las leyes aprobatorias de tratados. Incluso podría considerarse que ese hecho expresa una inatención del Congreso en el trámite de la ley, que podía indicar un vicio del consentimiento. Sin embargo, la Corte ya ha estudiado el tema y considera que esos defectos no son de trascendencia suficiente para configurar un vicio de procedimiento. La sentencia C-315 de 2004 dijo en sus Fundamentos 9 y 10:“A pesar de lo anterior, la Corte considera que la anterior irregularidad, aunque expresa una inadvertencia del Congreso en la aprobación de la presente ley, no configura realmente un vicio de procedimiento por las siguientes dos razones: en primer término, un análisis literal, sistemático e histórico permite concluir que la Ley 824 de 2003 tiene no sólo un tema dominante sino una finalidad clara, que es la aprobación de la Convención sobre Misiones Especiales. En efecto, así lo dice con claridad el título de la ley. Además, la ley transcribe la totalidad del mencionado tratado y los artículos aprobados, con la excepción de aquellos que hacen parte de la reproducción del texto de la Ley 424 de 1998, establecen la aprobación de ese instrumento internacional por parte del Congreso. Finalmente, la revisión de las discusiones en el Congreso, especialmente de la exposición de motivos y de las ponencias para los debates en comisiones y plenarias, muestran con claridad que la intención del Congreso era aprobar esa convención. Por todo lo anterior, la Corte concluye que la Ley 824 de 2003 tiene un tema dominante y éste es la aprobación del mencionado tratado. De otro lado, el mismo análisis literal, histórico y sistemático permite determinar que los elementos extraños que aparecen en la Ley 824 de 2003 no tienen realmente vocación normativa propia. Así, la incorporación de la Ley 424 de 1998 únicamente se explica por cuanto el artículo 3º de esa ley dice que el texto completo de la misma deberá incorporarse “como anexo a todos y cada uno de los Convenios Internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores presente a consideración del Congreso”, y por ello el Congreso y el Gobierno lo incorporaron a la ley 824 de 2003, en el entendido de que se trataba de un anexo, que no tiene fuerza normativa propia, sino que únicamente recuerda los mandatos de esa ley 424 de 1998. Igualmente, la exposición de motivos no contiene tampoco un lenguaje normativo autónomo ya que simplemente explica el contenido del tratado y justifica su incorporación al ordenamiento jurídico interno. Por ende, como los apartes que podrían ser considerados extraños al contenido dominante de la Ley 824 de 2003 carecen en realidad de verdadera fuerza normativa, la Corte concluye que la irregularidad consistente en incorporarlos en la Ley 824 de 2003 resulta irrelevante, y en esa medida no configura un vicio de procedimiento. Y por ello la Corte no encuentra razón para cuestionar la constitucionalidad de la presente ley por ese aspecto, como no lo hizo tampoco en el pasado cuando tuvo que estudiar leyes aprobatorias de tratados que tenían aparentemente un problema semejante.” 4- Si bien, de acuerdo con lo anterior, la Corte ha considerado que la irregularidad no tiene la entidad suficiente para erigirse en un vicio, considero que es importante que este Tribunal llame la atención del Congreso sobre la falta de rigor en el trámite legislativo al incluir en el texto de una ley aprobatoria de un tratado documentos como la exposición de motivos, la ley 424 y la repetición innecesaria del articulado aprobatorio de la Convención, entre el título de la ley y la última expresión “decreta”. El reproche ante esta práctica es relevante por cuanto esta forma de elaborar las leyes puede inducir a error a los destinatarios de la misma y a los intérpretes que podrían incurrir en yerros derivados del principio de unidad de materia. Así, ya que este principio guía la actividad legislativa, es una herramienta de obligada referencia para entender el texto de una ley. 5.- En efecto, conforme al artículo 158 superior, todo proyecto debe referirse a una misma materia. Y por ello, las leyes que pretenden aprobar tratados sólo pueden versar sobre la aprobación del tratado en cuestión y su incorporación al ordenamiento interno, sin que puedan contener regulaciones que no tengan un vínculo directo sobre dicha aprobación. En tal contexto, es obvio que una ley que pretende aprobar un determinado convenio, según lo expresa su título, no debe incorporar regulaciones de otra naturaleza, como contener una exposición de motivos o reproducir los contenidos de otra ley. Incluso el legislador puede incurrir en error por su propia conducta descuidada ya que esta situación induce a confusiones sobre el concepto de ley en la Constitución. 6- De otro lado, por las razones que explicaré ulteriormente, considero que los elementos ajenos a la ley aprobatoria no tienen realmente fuerza normativa. Sin embargo, algunos operadores jurídicos podrían considerar que esos apartes, en la medida en que hacen parte formalmente del texto de una ley, realmente tienen vocación normativa, lo cual introduce una innecesaria inseguridad jurídica. 7- Finalmente, la falta de rigor del Congreso en la fijación del texto de estas leyes podría también ser interpretada como una falta de atención en su aprobación, que podría expresar un vicio de consentimiento en este aspecto. El concepto formal de ley, la posibilidad de determinación del contenido normativo aprobado y el texto propio de las leyes aprobatorias. 8- Si a pesar de los anteriores defectos de la Ley 880 de 2004, de todos modos consideré que ésta era exequible, fue por la siguiente razón: porque considero que el concepto formal de ley permite precisar cuál fue el contenido normativo aprobado por el Congreso, como se verá a continuación. 9- La Constitución no establece un concepto material de Ley. Sin embargo, el artículo 169 de la Carta sí se refiere a un concepto formal. El texto de esta disposición determina lo siguiente “ARTICULO
169. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia,DECRETA"Esta disposición determina el alcance que la Constitución le ha dado al concepto de ley. Según nuestro ordenamiento debe ser entendido como ley el texto que sigue a la fórmula del artículo
169. En ese sentido sólo lo que siga a la palabra “decreta”, según los términos del artículo transcrito, puede ser considerado como parte del cuerpo de la ley. Una ley aprobatoria de un tratado, como la examinada en esta ocasión por la Corte tiene tres artículos, que efectivamente siguen a la expresión “decreta” y corresponden a la parte final del texto de la ley. Este sencillo examen basta para determinar que efectivamente la ley aprobatoria sí está incluida en el texto aprobado por el Congreso y a pesar de la falta de técnica, puede despejarse la confusión en torno al interrogante que surge por la inclusión de elementos extraños a una ley aprobatoria de un tratado. La fórmula establecida en el artículo 169 de la Carta permite entonces aclarar posibles dudas con base en un concepto formal de ley claramente estipulado. 10.- De otro lado, podría considerarse que los textos ajenos incluidos en la ley son simplemente anexos y no generan ningún inconveniente. Sin embargo, si se entendiera que todo texto distinto a la ley aprobatoria corresponde a un anexo, el propio texto del tratado que se está aprobando sería considerado como tal. Lo correcto sería entonces que el Congreso aprobara una ley que estuviera organizada y contuviera los elementos propios de una ley aprobatoria de un tratado, esto es, el título de la ley, la fórmula general del artículo 169 de la Carta “el Congreso de la República de Colombia” y la fórmula particular que el Congreso ha usado para leyes aprobatorias de tratados “visto el texto de la Convención”, acto seguido debe incluir el texto del tratado, la continuación de la fórmula constitucional “decreta” y finalmente el articulado de la ley aprobatoria del tratado. Considero que una ley ordenada de tal manera elimina las confusiones, responde a lo que debe contener la ley que aprueba un tratado, suprime textos equívocos e innecesarios, y muestra el rigor del Congreso en el trámite de estas normas. 11- Con todo, podría considerarse que en realidad lo que está haciendo actualmente el Congreso es adecuado, pues simplemente está dando aplicación al artículo 3° de la Ley 424 de 1998, que señala que el texto completo de esa ley debe ser incorporado como “anexo a todos y cada uno de los Convenios Internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores presente a consideración del Congreso”. Sin embargo, esa objeción no es válida, por cuanto, si esa ley ordenara la inclusión de su propio texto y de la exposición de motivos, habría que concluir que el mandato previsto en el artículo 3° de la Ley 424 de 1998 es inconstitucional, pues vulneraría la regla de unidad de materia (CP art. 158). En efecto, dicho artículo estaría ordenando la inclusión en una ley aprobatoria de un tratado, que tiene una naturaleza constitucional específica, de elementos que le son extraños. En efecto, como ya se dijo, las leyes que pretenden aprobar tratados sólo pueden versar sobre la aprobación del tratado en cuestión y su incorporación al ordenamiento interno, sin que puedan contener regulaciones que no tengan un vínculo directo sobre dicha aprobación. No puede entonces el artículo 3° de la Ley 424 de 1998 ordenar esa inclusión, puesto que estaría vulnerando el artículo 158 de la Carta. Y es que mal podría una ley ordinaria, que ni siquiera modificó el Reglamento del Congreso, alterar normas constitucionales, como la relativa a la unidad de materia de todo proyecto de ley o aquellas que establecen el contenido propio de las leyes aprobatorias de los tratados.12- Pero además, un examen más atento permite concluir que en estricto sentido el artículo 3° de la Ley 424 de 1998 no ordena incorporar la exposición de motivos al texto de la ley aprobatoria del tratado sino únicamente adjuntar como anexo el texto de la ley 424 al tratado, cuando éste es puesto a consideración del Congreso. Esto significa entonces que ni siquiera es claro que la Ley 424 de 1998 haya ordenado que su texto sea incorporado a toda nueva ley aprobatoria, pues sólo establece que ella debe aparecer como anexo de los tratados, cuando éstos son puestos a consideración del Congreso, pero no es claro que la Ley 424 de 1998 deba aparecer incluida en la propia ley aprobatoria. Y en todo caso, ese artículo en ningún momento ordena incluir la exposición de motivos en la ley aprobatoria. Ahora bien, si una disposición –como en este caso el artículo 3° de la Ley 424 de 1998- admite dos interpretaciones y una se ajusta a la Carta y la otra es contraria a ella, es obvio que el operador jurídico debe preferir aquella que se encuentra conforme a la Constitución. Por consiguiente, la interpretación admisible del artículo 3° de la Ley 424 de 1998 es la siguiente: esa disposición ordena adjuntar su texto al tratado, cuando éste es puesto a consideración del Congreso, pero no ordena su inclusión en la ley aprobatoria, y menos aún ordena que la exposición de motivos sea también incorporada a la ley aprobatoria. 13- Por todo lo anterior, aunque creo que la Ley 880 de 2004 no está afectada por ningún vicio de inconstitucionalidad, pues es posible determinar su contenido normativo, la actual técnica de fijación del texto de la ley aprobatoria por el Congreso es deficiente, por lo que sería deseable que las cámaras retornaran a la forma de integración del texto que se realizaba anteriormente, conforme a lo señalado en el párrafo 11 de esta aclaración. Fecha ut supra,HUMBERTO SIERRA PORTOMagistrado ---pies de página--- Ver sentencia C-951 de 2001. Folio 303 del expediente. Folio 14 del expediente. Ver, entre otras, las sentencias C-225 de 1995 y C-400 de 1998 Ver entre otras las sentencias C-315 de 2004, C-618 de 2004, C-619 de 2004, C-661 de 2004, C-644 de 2004, C-718 de 2004, C-780 de 2004 Ver el Diario Oficial No. 45437 del 21 de enero de 2004.