ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZA LA SENTENCIA C-909 12 SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA REGULATORIA Y SANCIONATORIA DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA-Exclusión de temas innecesarios para la solución del problema jurídico (Aclaración de voto)SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Obiter dicta (Aclaración de voto)Aun cuando comparto plenamente el sentido del fallo contenido en la sentencia C-909 de 2012 , considero, sin embargo, que a él se incorporaron temas que no era necesario abordar para dar solución al problema jurídico que debía resolver la Corte, concerniente al ámbito de competencia de la Superintendencia Financiera y referido a la facultad regulatoria de ciertos órganos de la rama ejecutiva del poder público; pero en el fallo se hacen algunos comentarios sobre la libertad de empresa y la intervención del Estado en la economía, que no inciden en la solución del caso concreto, por lo que para el suscrito la argumentación a este respecto ha debido excluirse del fallo, ya que estas afirmaciones comportan simplemente una obiter dictaRef. Expediente D-9075Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2° literal d) (segmento), 11 literal e) y 12 literal d) de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”.Magistrado PonenteNilson Elías Pinilla Pinilla1. Con el acostumbrado respeto, me permito expresar las razones que me llevaron a presentar aclaración de voto a la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia C-909 de 2012.2. En dicho pronunciamiento, se declararon exequibles, por los cargos analizados, el segmento normativo acusado del literal d) del artículo 2° y los literales e) del artículo 11 y d) del artículo 12 de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”.3. Aun cuando comparto plenamente el sentido del fallo, considero, sin embargo, que a él se incorporaron temas que no era necesario abordar para dar solución al problema jurídico que debía resolver la Corte.
4. Como se explica en la parte considerativa de la sentencia, la demanda que era objeto de estudio presentaba algunas deficiencias en la estructuración de los cargos, aspecto que a su vez fue destacado por algunos de los intervinientes. No obstante tal situación, en virtud del principio pro actione, la Corte consideró que, en todo caso, había lugar a emitir pronunciamiento de fondo en cuanto que, en términos generales, era posible interpretar el verdadero propósito de la demanda, en el sentido de que la misma buscaba cuestionar las facultades otorgadas por las disposiciones acusadas a la Superintendencia Financiera en materia regulatoria y sancionatoria, particularmente, en lo que toca con aquellos aspectos relacionados con las reglas sobre protección del consumidor de bienes y servicios ofrecidos por las empresas vinculadas al sistema financiero, asegurador y de valores.
5. En ese contexto, el problema central a resolver era el concerniente al ámbito de competencia de la Superintendencia Financiera, con lo cual, la respuesta de la Corte debía estar encaminada a explicar el fundamento constitucional de la facultad regulatoria de ciertos órganos de la rama ejecutiva del poder público, concretamente respecto de aquellos que ejercen funciones de inspección y vigilancia, cuestión sobre la cual existe además abundante jurisprudencia constitucional.6. Si bien el tema es desarrollado en el aludido fallo, y constituye la ratio decidendi de la decisión, también en aquél se hacen algunos comentarios sobre la libertad de empresa y la intervención del Estado en la economía, que no inciden en la solución del caso concreto, y que en cambio sí pueden generar tensión con respecto al alcance de esos dos principios constitucionales y al propósito perseguido por el Constituyente de 1991, recogido en el artículo 333 de la Constitución Política, de garantizar la libre iniciativa privada.7. Así, por ejemplo, afirmaciones como: “interviniendo en la actividad económica, el Estado debe encauzar las gestiones de los empresarios particulares para que también propendan por el bien común”, además de ser innecesaria para el propósito de definir el ámbito de competencia regulatoria de las superintendencias, aspecto central de la discusión, plantea también cierta ambigüedad en cuanto que, conforme con la Constitución, no le corresponde al Estado encausar o dirigir la gestión de los particulares ni intervenir en el ámbito de la libertad de empresa, sin perjuicio de las competencias que deba ejercer en esa área.8. En consecuencia, para el suscrito, la argumentación relacionada con la libertad de empresa y la intervención del Estado en la economía, ha debido excluirse del fallo, no solo por resultar irrelevante en la decisión adoptada, sino también, por incluir afirmaciones que no dejan claro el papel del Estado dentro del régimen económico imperante. Desde ese punto de vista, las afirmaciones que en ese sentido hace la sentencia comportan simplemente una obiter dicta.9. En los términos expuestos, dejo constancia de los motivos que justifican la presente aclaración de voto.Fecha ut supraLUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZMagistrado ---pies de página--- Exposición de motivos y primer debate en la Cámara de Representantes (Gaceta N° 341 de junio 10 2008). Cfr. C-190 de 2008. “Monsalve
C.
V. La responsabilidad precontractual, Ibáñez, 201, 2010.” “Barbier, E. Contratación bancaria, Astrea, Buenos Aires, 36, 2008.” C-131 de abril 1° de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras. Cfr., entre otros, auto 288 y fallo C-1052, ambos de octubre 4 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. C-1052 de 2001, previamente citada. Ver, entre otros, auto 288 de 2001 y fallos C-1052 de 2001 y C-568 de junio 8 de 2004, todos con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de septiembre 26 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil. C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas. C-1052 de 2001, precitada. Reiterada recientemente mediante sentencia C-533 de julio 11 de 2012, M. P. Nilson Pinilla Pinilla. “Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2010.” “Corte Constitucional, sentencia C-814 de 2009.” “Corte Constitucional, sentencia C-480 de 2003.” Cfr. C-486 de julio 22 de 2009, M. P. María Victoria Calle Correa. Cfr. C-254 de junio 6 de 1996, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-645de agosto 13 de 2002 y C-355 de mayo 6 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. C-491 de junio 26 de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Esta Corte expresó, en sentencia C-830 de octubre 20 de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: “Esa condición no es incompatible con la posibilidad que se proteja el derecho a través de la acción de tutela cuando en el caso concreto se ha demostrado que la libertad económica y de empresa está en conexidad con otros derechos, estos sí fundamentales. Como lo ha señalado la jurisprudencia, ‘Si bien las libertades económicas no son derechos fundamentales per se y que, además, pueden ser limitados ampliamente por el Legislador, no es posible restringirlos arbitrariamente ni es factible impedir el ejercicio, en igualdad de condiciones, de todas las personas que se encuentren en condiciones fácticamente similares. Es viable predicar la ius fundamentalidad de estos derechos cuando se encuentren en conexidad con un derecho fundamental.’. Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-157 99 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).” C-254 de 1996 precitada y C-432 de junio 2 de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. Cfr. C-615 de agosto 8 de 2002. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-830 de octubre 20 de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. Cfr. C-616 de junio 13 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-398 de septiembre 7 de 1995, M. P. José Gregorio Hernández Galindo; C-830 de octubre 20 de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver además C-224 de marzo 30 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-823 de noviembre 2 de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. “Ver sentencias C-865 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-352 de 2009 y C-228 de 2010… En la sentencia C-865 de 2004, la Corte definió la ‘economía social de mercado’, como el modelo ‘(…) según la cual las reglas de la oferta y la demanda deben estar al servicio del progreso y desarrollo económico de la Nación’. En el mismo sentido, en la sentencia C-228 de 2010, la Corporación afirmó: ‘Como se observa, el Estado Constitucional colombiano es incompatible tanto con un modelo del liberalismo económico clásico, en el que se proscribe la intervención estatal, como con modalidades de economía de planificación centralizada en las que el Estado es el único agente relevante del mercado y la producción de bienes y servicios es un monopolio público. En contrario, la Carta adopta un modelo de economía social de mercado, que reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condición de motor de la economía, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa y la libre competencia económica, con el único propósito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protección del interés general.’ Sobre el fundamento de este modelo, la Corte en la sentencia C-352 de 2009 explicó: ‘(…)’el nuevo derecho constitucional diseña un marco económico ontológicamente cualificado, que parte del reconocimiento de la desigualdad social existente (art. 13), de la consagración de ciertos y determinados valores como la justicia y la paz social, principios como la igualdad y la solidaridad, y derechos y libertades civiles, sociales, económicos y culturales que conforman la razón de ser y los limites del quehacer estatal’.” “Ver sentencias C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-352 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa.” 5 “Cfr. sentencia T-425 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.” “Ver sentencias C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-389 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas, Hernández; C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; entre otras.” “Cfr. sentencia C-524 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.” “Ver sentencia C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.” “Ver sentencia C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.” “Ver sentencias C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-389 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.” “Ver sentencias C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-389 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.” “Ver sentencia C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.” “Ver sentencias SU-157 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-352 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa.” “M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.” “Pierre Delvolvé. Droit Public de l’Economie. Dalloz, París, 1998, p.17 y ss.” “Por ejemplo, el presupuesto (consagrado en los artículos 345 y ss de la C.P.), que es anual, tiene la misión de concretar la política fiscal de la nación o de las entidades territoriales, según el caso. El gasto público es un poderoso instrumento de intervención pues determina la utilización de los recursos del Estado, modifica el nivel de ingreso de las diferentes personas que componen la sociedad y define las áreas de inversión de los dineros públicos, lo cual influye en el comportamiento de los actores económicos. Sobre este tema, puede consultarse la Sentencia C-1064 de 2001(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; A.V. Álvaro Tafur Galvis; S.V. M.P.s Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas Hernández), en la cual se estudió la jurisprudencia proferida por la Corte sobre este instrumento de intervención.” “En al ámbito sectorial, el Estado puede también tratar de modificar los hábitos de consumo de los actores económicos, como sucede, por ejemplo, con las normas que establecen tarifas impositivas particularmente bajas sobre los libros o los espectáculos culturales para incentivar su consumo o las que establecen tarifas impositivas altas a productos como el tabaco o el alcohol para desincentivarlo. Las políticas crediticias o de capacitación para el desarrollo de ciertas actividades dentro de un sector, también pertenecen a esta categoría.” “Por ejemplo, la figura de la toma de posesión de una empresa, de acuerdo con las normas vigentes.” “El Estado puede crear una empresa bajo la forma definida en la ley. En efecto, la Constitución prevé que la Nación y las entidades territoriales realicen actividades empresariales según las decisiones políticas que adopten los respectivos órganos de representación. Así, el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución dispone que corresponde al Congreso ‘crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta’; el numeral 7° del artículo 300 Superior señala que corresponde a las asambleas departamentales crear ‘las empresas industriales y comerciales del departamento y autorizar la formación sociedades de economía mixta’; y el numeral 6° del artículo 313 de la Carta prevé que corresponde a los concejos distritales o municipales ‘crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta’.” “Sabino Cassesse. La Nuova Costituzione economica. Editori Laterza, Roma, 1995, p.12 y ss.” “En efecto, como ya se indicó, la intervención del Estado se manifiesta incluso desde el momento en que éste fija las reglas relativas a la propiedad, los contratos y la responsabilidad contractual y extracontractual pues determina el alcance de los derechos y los poderes, responsabilidades y obligaciones que implica su ejercicio. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma relativa a las características que debían observar las sociedades de gestión colectiva. La Corte analizó el alance de los derechos de los particulares según el tipo de asociación que eligen para el ejercicio de su libre iniciativa.” “Por ejemplo, el plan nacional de desarrollo (consagrado en los artículos 339 y ss de la C.P.), que es cuatrienal, tiene la función de señalar los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno’ y de contener ‘los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución’ (art. 339 de la C.P.). Un resumen de la jurisprudencia de esta Corporación proferida hasta entonces respecto del plan de desarrollo puede encontrarse en la Sentencia C-557 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), por medio de la cual se declaró la inexequibilidad de la Ley 508 de 1999,’por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años de 1999-2002’". “Por ejemplo, las normas que regulan la competencia económica y definen las prácticas restrictivas de la misma y los abusos de posición dominante.” “El Estado puede incluso ir más lejos y en lugar de crear empresas que compitan con los particulares, pueden crear monopolios o reservarse actividades o servicios. Así, la propia Constitución estatuye el monopolio estatal sobre los juegos de suerte y azar y sobre los licores, sin perjuicio de que puedan establecerse otros monopolios como arbitrios rentísticos "con una finalidad de interés público o social y en virtud de una ley" (art. 336 de la C.P.). La Constitución menciona expresamente la posibilidad de que, por iniciativa del Gobierno, el Estado se reserve la prestación de determinados servicios públicos o actividades rentísticas (art. 365 de la C.P.).” “Delvolvé, op. cit., p. 146-154.” “Ver sentencias C-415 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-352 de 2009…; entre otras.” “Ver sentencia C-352 de 2009… . A modo de ejemplo, en la sentencia C-692 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte enunció las siguientes materias que corresponde al legislador regular en relación con la intervención del Estado en la economía: ‘[A]l legislador le corresponde: (i) dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (C.P. art. 150-19-d); (ii) dictar las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le han sido atribuidas (C.P. arts. 150-8 y 189-24); (iii) regular la forma de intervención económica del Estado (C.P. arts. 189-25, 334 y 335); (iv) dictar las normas que regirán la prestación de los servicios públicos; y (v) dictar las normas con sujeción a las cuales el Gobierno puede intervenir en las actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (C.P. art. 335).’” “Ver sentencia C-352 de 2009…” “Ver sentencia C-228 de 2010, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. La Corte expresó en esta oportunidad: “La vigencia del principio de reserva de ley no significa que el legislador debe regular íntegramente la materia, incluso en sus aspectos más específicos. En contrario, la competencia exclusiva del legislador está relacionada con la fijación de los aspectos esenciales y definitorios del asunto objeto de reserva legal, la cual no puede ser de ningún modo diferida al reglamento. El papel de este, en ese orden de ideas, se reduce a la determinación de aspectos puntuales y técnicos, que no desvirtúen o afecten la reserva de ley. En todo caso, el reglamento no puede constituirse en una fuente autónoma de deberes, obligaciones o limitaciones a la actuación de los asociados.(…)22.4. La intervención del Estado en la economía es un asunto sometido a la reserva de ley, por lo que son predicables las condiciones antes analizadas. Sin embargo, no puede perderse de vista que en esa potestad de intervención concurren tanto el poder legislativo como el Ejecutivo, representado por las autoridades administrativas que ejercen actividades de inspección, vigilancia y control de los mercados. Según el esquema propuesto, corresponderá al Congreso determinar los aspectos esenciales de la intervención económica, incluso a partir de fórmulas amplias, pudiendo adscribir a dichas autoridades la facultad de definir los aspectos técnicos y puntuales, cuya determinación asegure el cumplimiento efectivo de las finalidades constitucionales de la intervención, entre los cuales se encuentra la competencia efectiva entre los agentes que concurren al mercado.” “En este sentido, la Corte expresó lo siguiente en la sentencia C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva: ‘(…) la complejidad propia de las sociedades contemporáneas torna imposible que el Congreso, luego de procedimientos que por sus condiciones deliberativas son complejos y se extienden en el tiempo, regule en detalle las distintas materias y problemáticas. Además, no puede perderse de vista que la Carta Política, de forma expresa, confiere la capacidad de producción normativa a otras instancias, siempre y cuando se sometan a un marco referencial obligatorio previsto por el legislador.’” “Ver sentencias T-291 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.” “Ver la sentencia C-524 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz. La Corte expresó en esta oportunidad: ´[El] Estado al regular la actividad económica cuenta con facultades para establecer límites o restricciones en aras de proteger la salubridad, la seguridad, el medio ambiente, el patrimonio cultural de la Nación, o por razones de interés general o bien común. En consecuencia, puede exigir licencias de funcionamiento de las empresas, permisos urbanísticos y ambientales, licencias sanitarias, de seguridad, de idoneidad técnica, etc., pero en principio y a título de ejemplo, no podría en desarrollo de su potestad de intervención interferir en el ámbito privado de las empresas, es decir, en su manejo interno, en las técnicas que se deben utilizar en la producción de los bienes y servicios, en los métodos de gestión, pues ello atentaría contra la libertad de empresa y de iniciativa privada (…)’ (negrilla fuera de texto.’” “Ver sentencia C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Por ejemplo, en la sentencia C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de una disposición que ordenaba la creación en todas las empresas del sector industrial de un departamento de gestión ambiental, bajo el entendido que tal obligación no se aplica a las micro y pequeñas empresas a nivel industrial. Para la Corte la disposición creaba una carga excesiva en cabeza de las pequeñas y microempresas del sector industrial que, de otro lado, no se compadecía con la finalidad perseguida por el Legislador. La Corte expresó: ‘el medio previsto en la norma demandada establece una obligación en cabeza de todas las empresas pertenecientes al sector industrial sin ninguna consideración respecto a las características específicas del tipo de industria al que pertenece (manufacturero, textil, metalúrgica, minerales no metálicos como el cemento, química y derivados del petróleo, etc.), el tamaño (grandes, medianas, pequeñas y microempresas), el capital, la localización, el grado de afectación del medio ambiente, la situación económica que enfrente un determinado sector o el compromiso previo con la protección del bien que se busca proteger plasmado en acciones concretas y efectivas.Desde esta perspectiva, las implicaciones y efectos de la obligación contenidos en la norma demandada variarán significativamente entre las empresas catalogadas como grandes, medianas o microempresas. Por ejemplo, mientras la creación de tal departamento en una gran empresa, en principio, se podría adelantar rápida y apropiadamente porque los recursos físicos, económicos y humanos que se requieren se pueden solventar con cierta facilidad; en una microempresa, con una capacidad adquisitiva restringida, el cumplimiento de tal obligación puede generar su quiebra.Resulta evidente que el artículo 8 demandado no considera las diferencias entre empresas, por ejemplo, no distingue entre las que cuentan con sistemas de administración y operación avanzados y pueden obtener líneas de crédito y préstamos por sumas importantes a través de instituciones financieras nacionales o internacionales con relativa facilidad, y aquellas en las que los asuntos relacionados con la administración, producción y ventas son elementales y reducidos, y tienen un acceso limitado al sector financiero; así como tampoco lo hace respecto de las que poseen áreas o departamentos convenientemente estructurados con funciones, sistemas y procedimientos estandarizados que efectivamente protegen el medio ambiente, y las que cuentan con sistemas de fabricación prácticamente artesanales.’” C-432 de junio 2 de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. “Entre muchas otras, sentencias C- 524 de 1995; C- 815 de 2001; C- 870 de 2003 y C- 992 de 2006.” “Sentencia C- 616 de 2001.” “Sentencia C- 815 de 2001.” “Sentencia C- 616 de 2001.” “Sentencia C- 870 de 2003.” “Sentencia T- 021 de 2005.” “Sentencia C- 392 de 2007.” Art. 335 Const.: “Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito.” El literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la carta señala: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: …
19) Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:… d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público”. Art. 189 Const.: “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: …
24) Ejercer, de acuerdo con la ley, inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. …
25) Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concerniente al régimen de aduanas, regular el comercio exterior y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley.” En la sentencia C-196 de mayo 13 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se lee: “Mediante la ley marco se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas por el Gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al dictar una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado establecer ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación. En esa regulación, debe existir siempre un margen, disponible para el Ejecutivo, que le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco.”. Ver además C-725 de junio 21 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-894 de noviembre 1° de 2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis; y C-438 de mayo 25 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre la naturaleza e importancia de la actividad financiera y su tratamiento constitucional, esta Corte ha desarrollado una sólida línea jurisprudencial, empezando con los fallos C-024 de febrero 1° 1993, M. P. Ciro Angarita Barón y C-252 de mayo 26 de 1994, Ms. Ps. Antonio Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa. Más recientemente, en el mismo sentido, C-1062 de noviembre 11 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-041 de febrero 1° de 2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; C-860 de octubre 18 de 2006, M. P. Humberto Sierra Porto y C-692 de septiembre 5 de 2007, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-1121de noviembre 12 de 2008, M. P. Mauricio González Cuervo; C-224 de marzo 30 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-823 de noviembre 2 de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. Sobre la indeterminación de estos conceptos ver, entre otras, las sentencias C-940 de octubre 15 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra y las ya citadas C-041 y C-860, ambas de 2006. Sobre este aspecto, ver particularmente C-560 de diciembre 6 de 1994, M. P. José Gregorio Hernández Galindo; C-780 de julio 25 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño; y C-1062 de noviembre 11 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. C-860 de octubre 18 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. Corte Constitucional, Sentencia C- 1107 de 2001, MP. Jaime Araujo Rentería, unánime.” Sentencia C-940 de 2003, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.” Sobre todo lo expuesto en este acápite, cfr. C-314 de mayo 5 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla. C-1062 de noviembre 11 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. “Cf. Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), artículo 46.” “Cf. EOSF artículo 48.” Cfr. C-199 de febrero 21 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil. Cfr. SU-157 de marzo 10 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero; y C-860 de 2006 precitada. “Ibídem.” “Ibídem.” C-1041 de diciembre 4 de 2007, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. Cfr. también C-830 de octubre 20 de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. Cfr. C-692 de septiembre 5 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-1062 de 2003 citada. Cfr. C-199 de febrero 21 de 2001 y C-692 de 2007 citada, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-805 de septiembre 27 de 2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras. Cfr. C-397 de septiembre 7 de 1995, M. P. José Gregorio Hernández Galindo; C-233 de mayo 15 de 1997, M. P. Fabio Morón Díaz; C-496 de septiembre 15 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-561 de agosto 4 de 1999, M. P. Alfredo Beltrán Sierra. C-233 de 1997 citada. Cfr. C-561 de 1999 citada; C-727 de junio 21 de 2000, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. Cfr. C-805 de 2006 citada. “Artículo
13. Delegación del ejercicio de funciones presidenciales. <Artículo modificado por el artículo 45 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones especiales, el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren el artículo 129 y los numerales 13, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo189 de la Constitución Política.”. Cfr. C-591 de 1999 citada. Artículo 11.2.1.3.1 del Decreto 2555 de 2010, “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones”. Este cuerpo normativo derogó numerosas disposiciones, reseñadas en el artículo 12.2.1.1.4 del mismo. El artículo 11.2.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010, consagra: “Naturaleza Jurídica. La Superintendencia Financiera de Colombia es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio.” C-860 de 2006 citada. Decreto 663 de 1993 ("Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración"), cuyo artículo 46 dispone: “OBJETIVOS DE LA INTERVENCION. Conforme al artículo 150 numeral 19 literal d) de la Constitución Política, corresponderá al Gobierno Nacional ejercer la intervención en las actividades financiera, aseguradora, y demás actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, con sujeción a los siguientes objetivos y criterios: a. Que el desarrollo de dichas actividades esté en concordancia con el interés público…” El artículo 11.2.1.3.2 del Decreto 2555de 2010 establece: “Funciones Generales. La Superintendencia Financiera de Colombia ejerce las funciones establecidas en el Decreto 2739 de 1991 y demás normas que la modifiquen o adicionen, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas que lo modifiquen o adicionen, la Ley 964 de 2005 y demás normas que la modifiquen o adicionen, las demás que señalen las normas vigentes y las que le delegue el Presidente de la República.” C-692 de 2007 citada. “Art. 327 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.” C-692 de 2007 precitada. Ver además SU- 157de 1999, también precitada; C-326 de marzo 22 de 2000, M. P. Alfredo Beltrán Sierra; y C-851 de agosto 17 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ibídem. C-860 de 2006 y C-224 de 2009, precitadas. “Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones.” “Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones.” Exposición de Motivos del Proyecto de Ley 089 de 2010 Cámara, Gaceta del Congreso, Cámara de Representantes, N° 626 de septiembre 9 de 2010, págs. 21 a
24. Los derechos del consumidor han sido reconocidos por la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante directrices aprobadas por la Resolución 32-248 de abril 9 de 1985. La ONU solicitó a los gobiernos, particu lar mente de países en desarrollo, fortalecer la legislación en defensa de los consumidores, institucionalizando sus políticas sobre la materia en normas de la mayor jerarquía posible. Cfr. C-973 de noviembre 13 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis. “La noción de consumidor en el derecho comparado y en el derecho colombiano”, Juan Carlos Villalba Cuéllar, Vniversitas, Bogotá, N° 119, págs. 303-340, julio – diciembre de 2009. “Artículo 78.- La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización. Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos.” C-749 de octubre 21 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. “Acerca del debate, desde las teorías críticas del derecho, a la distribución desigual que existe entre litigantes recurrentes, que en el caso propuesto serían los fabricantes y comercializadores, y los litigantes ocasionales, que corresponderían a los consumidores. Cfr. GALANTER, Marc. Why the ‘Haves’ Come Out Ahead: Speculations on the Limits of Legal Change. 9 Law and Society Review 95 (1974). “ “Las consecuencias jurídicas de las asimetrías de información entre consumidores, productores y comercializadores ya habían sido evidenciadas por la jurisprudencia constitucional. Sobre el particular, la sentencia C-1141 00 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte señaló: ‘La Constitución en relación con ciertas categorías de personas - menor, adolescente, anciano, mujer cabeza de familia, trabajador, indigente etc. - dispone un tratamiento de especial protección. En unos casos se persigue reforzar el respeto a la dignidad de la persona humana, sobre todo tratándose de personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o que por su condición de extrema fragilidad pueden ser objeto de abusos por los demás. En otros casos, la Constitución aspira, con el régimen de especial protección, avanzar sostenidamente el ideario de igualdad sustancial inherente al Estado social de derecho. Con sus particularidades, la Constitución ha querido instaurar un régimen de protección en favor del consumidor y usuario de bienes y servicios que circulan en el mercado. Como ya se ha expresado, la razón de ser de este régimen estriba en la necesidad de compensar con medidas de distinto orden la posición de inferioridad con que consumidores y usuarios, por lo general dispersos y dotados de escasos conocimientos y potencialidades, enfrentan a las fuerzas de la producción y comercialización de bienes y servicios, necesarios en orden a la satisfacción de sus necesidades materiales. Cuando la Constitución encomienda al legislador el desarrollo de un cierto régimen de protección, no está simplemente habilitando una competencia específica para dictar cualquier tipo de normas. Lo que el Constituyente se propone que la finalidad de la protección efectivamente se intente actualizar y se imponga en la realidad política y social - por lo menos en un grado razonable y en la medida de las posibilidades y recursos existentes -, articulando de la manera más armoniosa y eficaz dentro de las políticas públicas las justas demandas de los sujetos merecedores de dicha protección especial. (…) Sin perjuicio de los diferentes esquemas o modelos de responsabilidad que puede consagrar la ley, no puede entonces en modo alguno ignorarse la posición real del consumidor y del usuario, puesto que justamente su debilidad en el mercado ha sido la circunstancia tenida por el constituyente para ordenar su protección. Esta tutela constitucional terminaría despojada de sentido si el legislador, al determinar libremente el régimen de responsabilidad del productor, decidiese adoptar una orientación formalista o imponer al consumidor cargas excesivas como presupuesto para el ejercicio de sus derechos y de las correspondientes acciones judiciales. El indicado fin al que apunta el sistema constitucional de protección del consumidor, no es conciliable con todas las opciones normativas; ni tampoco puede desvirtuar el esquema participativo que contempla la Constitución, el cual reserva al consumidor y a sus organizaciones una destacada función para incidir en los procesos y asuntos que directamente los afectan. (…) La posición del consumidor no le permite conocer en detalle el proceso de producción, más aún si éste se desarrolla en condiciones técnicas que solamente son del dominio del empresario industrial. La ley, por lo tanto, desconoce las circunstancias de inferioridad del consumidor cuando, en estos supuestos, exige a la persona perjudicada con un producto defectuoso, puesto en circulación por un empresario profesional, cargas adicionales a la prueba del daño, del defecto y del nexo causal entre este último y el primero, puesto que acreditado este extremo, corresponderá al empresario demostrar los hechos y circunstancias que lo eximan de responsabilidad y que, en su caso, conforme a las reglas legales y a las pautas jurisprudenciales, le permitan excluir la imputabilidad causal del hecho dañoso sufrido por aquélla. Ninguna utilidad práctica, en verdad, tendría el derecho del consumidor, elevado a norma constitucional, si las leyes que lo desarrollan no se notifican de las situaciones de inferioridad del consumidor y restablecen el equilibrio con los actores de la vida económica, principalmente permitiéndole franquear las instituciones procesales de resarcimiento de perjuicios sin que se le impongan condiciones excesivamente gravosas que escapan a su control y que se erigen en obstáculos mayúsculos para deducir la responsabilidad a los productores que quebrantan las condiciones de seguridad a las que tiene derecho’.” “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1338 00 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger). En este fallo, la Corte indicó que ‘[m]irada desde el punto de vista de la dogmática constitucional, la participación ciudadana es un principio fundamental que ilumina todo el actuar social y colectivo en el Estado social de derecho, y que, en relación con el régimen constitucional anterior, persigue un incremento histórico cuantitativo y cualitativo de las oportunidades de los ciudadanos de tomar parte en los asuntos que comprometen los intereses generales. Por ello mismo, mirada desde el punto de vista del ciudadano, la participación democrática es un derecho-deber, toda vez que le concede la facultad y a la vez la responsabilidad de hacerse presente en la dinámica social que involucra inte reses colectivos. Esa facultad no se circunscribe a los procesos propiamente políticos, y su ejercicio debe estar adecuadamente garantizado, pues así lo exigen las mismas normas superiores’.” Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-643 00 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).” C-1141de agosto 30 de 2000, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver además C-973 de noviembre 13 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis. El artículo 88 de la Constitución dispuso que el legislador regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, entre los que se encuentran aquellos de los consumidores y usuarios (articulo 4° literal n] de la Ley 472 de 1998). Artículo 1°, literal c] del Decreto 3446 de 1982. Gaceta del Congreso, Senado de la República, N° 502 de agosto 5 de 2008, págs. 16 y
17. Gaceta del Congreso, Cámara de Representantes, N° 626 de septiembre 9 de 2010, págs. 21 a
24. El inciso segundo del artículo 1° de la citada ley, dispone: “Para los efectos del Título [DEL RÉGIMEN DE PROTECCION AL CONSUMIDOR FINANCIERO], se incluye dentro del concepto de consumidor financiero, toda persona que sea consumidor en el sistema financiero, asegurador y del sistema de valores.” Cfr. C-973 de 2002, precitada. “Sobre la relación que existe entre el régimen de intervención económica establecido en la Constitución y los derechos del consumidor, puede consultarse la Sentencia C-524 de 1995.” “ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Para los efectos del presente régimen, se consagran las siguientes definiciones: a) Cliente: Es la persona natural o jurídica con quien las entidades vigiladas establecen relaciones de origen legal o contractual, para el suministro de productos o servicios, en desarrollo de su objeto social. b) Usuario: Es la persona natural o jurídica quien, sin ser cliente, utiliza los servicios de una entidad vigilada. c) Cliente Potencial: Es la persona natural o jurídica que se encuentra en la fase previa de tratativas preliminares con la entidad vigilada, respecto de los productos o servicios ofrecidos por esta. …” Según dispone el inciso 2° del artículo 1° de la Ley 1328 de 2009, todo individuo que sea consumidor en los sistemas financiero, asegurador y de valores, es considerado consumidor financiero. Adicionalmente, reitérese que la actividad bancaria se encuentra comprendida en la expresión genérica “actividad financiera” (cfr. C-860 de 2006, precitada). Cfr. C-1299 de diciembre 7 de 2005, M. P. Álvaro Tafur Galvis y C-743 de septiembre 25 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras. La supervisión financiera, en términos generales, está dirigida a proteger el ahorro de la comunidad, aportado a la economía en diversas modalidades, mecanismos e instrumentos de participación, de manera que a través de su ejercicio se logre la estabilidad e integridad del sistema, representado en diferentes instituciones privadas y oficiales y se contribuya al fortalecimiento de la confianza depositada por el público. Implica la verificación de la regularidad de operaciones individuales o conjuntas, a efecto de adoptar, en un momento dado, los correctivos pertinentes y las sanciones que correspondan cuando se aparten del ordenamiento jurídico general y financiero. Cfr. Martínez Neira, Néstor Humberto, “Cátedra de Derecho Bancario Colombiano”, Ed. Legis, Bogotá, 2003. El artículo 6° del Acto Legislativo 01 de 1968 incluyó el siguiente precepto como artículo 32 de la Constitución de entonces (no está en negrilla en el texto original): “Se garantizan la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, pero la dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, para racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral”; agregó que el desarrollo económico tiene como objetivo principal “la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en particular”. En la exposición de motivos, contenida en el Proyecto de Ley 286 de 2008 Senado 282 de 2008 Cámara, se advierte la voluntad del legislador de equilibrar opciones entre las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera y los consumidores financieros. Cfr. Gacetas del Congreso N° 341 de junio 10 de 2008, 418 de junio 3 de 2009 y 423 de junio 4 de 2009. Cfr. C-1194 de diciembre 3 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil. La jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una persona correcta. En este contexto presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica, afianzadas en la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”.