Salvamento de voto a la Sentencia C-876 02ORDEN PUBLICO-Distinción entre preservación y restablecimiento (Salvamento de voto)DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Distinción entre restablecimiento y preservación del orden público (Salvamento de voto)ESTADO DE EXCEPCION COMPLEJO-Significado (Salvamento de voto)DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Necesidad de la medida DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Vacíos graves en motivación (Salvamento de voto)DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-No pretensión de solución de déficit fiscal y ejecución de proyecto a largo plazo (Salvamento de voto)IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Facultades del Gobierno no son absolutas (Salvamento de voto)IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Desproporcionalidad en inversión de recursos recaudados (Salvamento de voto)Referencia: expediente R.E. 117Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1838 de 2002 “Por medio del cual se crea un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática”.Magistrado Ponente:Dr. ALVARO TAFUR GALVIS.Con todo respeto, la suscrita Magistrada disiente de la decisión mayoritaria de la Corporación que consideró ajustado a la Constitución, de manera condicionada, los artículos 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 del decreto legislativo 1838 de 2002, “Por medio del cual se crea un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática”, por cuanto, a mi juicio, la Corte debió haber declarado la inexequibilidad del mencionado decreto, por las razones que paso a explicar.1. La motivación del decreto legislativo 1838 de 2002.1.1. Diferencias entre la preservación y el restablecimiento del orden público.La lectura de la parte considerativa del decreto legislativo 1838 de 2002 pone de presente que, en un primer momento, el Gobierno Nacional sostuvo que era necesario proveer de forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado, a fin de conjurar los actos que han perturbado el orden público e impedir que se extiendan sus efectos; sin embargo, seguidamente se argumentó que es deber de todas las personas naturales y jurídicas, contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones que permitan preservar la seguridad democrática. En este orden de ideas, mientras que el primer considerando del decreto legislativo sub examine se incardina en la estructura de lo que es un estado de excepción, como quiera que, actuando dentro de su margen de apreciación, el Gobierno Nacional decidió adoptar una medida razonable ( consistente en la adopción de un impuesto sobre el patrimonio líquido de las personas naturales y jurídicas ), para hacerle frente a la amenaza que se cierne sobre la sociedad civil y las instituciones democráticas, medida que está encaminada a proveer de recursos inmediatos las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deben intervenir para conjurar los actos que han perturbado el orden público; el segundo considerando, por el contrario, apunta a que se deben realizar gastos e inversiones, no para restablecer el orden público o para retornar a un estado de normalidad, sino para preservar la seguridad democrática, con lo cual, se terminan desdibujando, a mi juicio, las fronteras existentes entre un estado de calma, de normalidad institucional, durante el cual es necesario mantener o preservar el orden público, entendido este último, como un conjunto de instituciones y reglas destinadas a mantener en un país el disfrute de las libertades públicas, el buen funcionamiento de los servicios públicos, la seguridad y la moralidad públicas; de una situación de anormalidad, frente a la cual es preciso restablecer el orden público, como quiera que la magnitud de la amenaza que se cierne sobre el disfrute de los derechos humanos es de tal entidad, que no existen las condiciones mínimas de tranquilidad para el ejercicio de los mismos.Este estado de cosas, por lo demás, corresponde a lo que Nicole Questiux, Relatora de la Comisión de Derechos Humanos, denominaba “estado de excepción complejo”, entendiendo por éste una situación durante la cual, al mismo tiempo e indebidamente, coexisten normas, instituciones y competencias de las autoridades públicas, propios de dos supuestos de hecho diferentes: una situación de normalidad y otra de anormalidad.1.2. La necesidad de la medida excepcional.Al tenor del artículo 11 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente. En mi opinión, en la parte motiva del decreto legislativo 1838 de 2002, el Gobierno Nacional, realmente expresó las razones por las cuales era imprescindible crear un impuesto para financiar a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deben intervenir en conjurar los actos que han perturbado el orden público e impedir que se extiendan sus efectos, vale decir, no se aportó justificación alguna sobre los hechos que motivaron la adopción del acto jurídico. Simplemente, se da por hecho que, durante un estado de conmoción interior, las autoridades públicas que tienen en sus manos el restablecimiento del orden público, requieren de mayores inversiones e incrementan sus gastos. A decir verdad, estos graves vacíos que presenta la motivación del decreto legislativo sub examine, debió haber llevado a la Corte a declarar la inexequibilidad del mismo, como quiera que, el juicio de constitucionalidad, que se realiza sobre las medidas excepcionales, abarca uno de existencia sobre los hechos que justifican la adopción de cada una de éstas, los cuales, insisto, ni siquiera aparecen referenciados en el texto del decreto legislativo 1838 de 2002. Las mencionadas carencias, trataron de ser suplidas, por el Gobierno Nacional, a lo largo del juicio de constitucionalidad, lo cual resulta inadmisible. En efecto, la aportación, el decreto y la práctica de pruebas durante estos procesos de constitucionalidad, amén del estudio de las diversas argumentaciones presentadas por las autoridades públicas en estos casos, no tienen por finalidad suplir las carencias en la motivación de que adolece un acto jurídico determinado, sino que, por el contrario, apuntan a constatar la existencia de unos hechos ( juicio de existencia ), que se alegan como justificación para la adopción de un decreto legislativo. Tampoco, le corresponde al juez de constitucionalidad, mediante su sentencia, entrar a colmar los vacíos que presenta la motivación de un determinado decreto legislativo, a lo que procedió indebidamente la Corte al condicionar la exequibilidad del artículo 1 del decreto.Dada la inexistencia de hechos que constatar, ¿cómo es posible realizar un enjuiciamiento de valor sobre los mismos?; y asimismo, ¿cómo confrontar las medidas excepcionales con las normas internacionales que integran el bloque de constitucionalidad, y en este caso, muy particularmente, las referentes al disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales.? Pues bien, los hechos que finalmente aparecieron probados en el curso del proceso son dos: la existencia de un déficit en el presupuesto de defensa y policía para “algunas acciones que se tenían programadas pero no financiadas” y la necesidad de estructurar un nuevo plan de fortalecimiento de la seguridad democrática. Paso entonces a examinar los mencionados hechos con la regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción.
2. La escasez de recursos para modernizar a la fuerza pública como hecho que justifica la creación de un impuesto sobre el patrimonio. La escasez de recursos económicos para modernizar los equipos de la fuerza pública, aumentar el número de sus integrantes y mejorar su capacidad operativa, era una situación de hecho que, en palabras del propio Gobierno Nacional, se encontraba presente mucho antes de la declaratoria del estado de conmoción interior. De tal suerte que se recurrió al expediente del estado de excepción como un medio o instrumento para resolver un clásico problema de déficit fiscal y no para hacerle frente a una situación considerada excepcional o coyuntural. Adicionalmente, del análisis del acervo probatorio se desprende que parte de los recursos recaudados con el tributo se destinarán a estructurar todo un nuevo plan de fortalecimiento de la seguridad democrática, lo que presupone la ejecución de un proyecto a largo plazo, que desborda la esencia temporal de un estado de excepción y que desconoce, además, la competencia del Congreso Nacional para debatir sobre la necesidad y urgencia del mencionado proyecto de inversión.Así pues, esta medida contraría la letra y el espíritu de los artículos 10 y 11 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, como quiera que desconoce los principios de finalidad y necesidad que sirven para juzgar la constitucionalidad de un decreto legislativo.3. Destinación de los recursos causados con el impuesto sobre el patrimonio y principio de finalidad.El principio de finalidad indica que las medidas excepcionales deben encaminarse, directa y específicamente, a conjurar las causas de la perturbación. Así pues, de conformidad con la sentencia C-802 02, los hechos que justificaron el recurso a la declaratoria del estado de conmoción interior fueron los siguientes:“ 1 ) Ataques cada día más frecuentes contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus derechos humanos, violación a las reglas del Derecho Internacional Humanitario y comisión de delitos de lesa humanidad por parte de bandas armadas, financiadas mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.“ 2 ) Actos de terrorismo y ataques terroristas a la infraestructura de servicios esenciales por parte de bandas armadas, financiadas mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.“ 3 ) Actos de coacción a mandatarios locales y seccionales y a sus familias en todo el país, como legítimos representantes de la democracia regional por parte de bandas armadas, financiadas mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión”. Para hacerle frente a estos hechos, el legislador extraordinario decidió, por medio del decreto legislativo 1838 de 2002, crear un impuesto sobre el patrimonio. De conformidad con las pruebas que reposan en el expediente, el Gobierno Nacional destinaría, de manera general, los recursos percibidos con el recaudo del impuesto sobre el patrimonio, a la atención de los siguientes rubros:“A. Adición al Presupuesto vigente para le año 2002 para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional por $ 432.8 mil millones....“ B. Presupuesto Adicional en el año 2003 para financiar gastos militares y de policía por $ 798.7 mil millones...“C. Plan de choque para la ampliación y modernización de las Fuerzas Militares y de Policía con un costo de $ 769.1 mil millones para lo que resta del 2002 y el 2003...”En relación el último gran rubro en que se invertirán los recursos recaudados con el impuesto sobre el patrimonio (Plan de choque para la ampliación y modernización de las Fuerzas Militares y de Policía ), el Gobierno Nacional estimó que la distribución de aquél se realizaría de la siguiente manera:“ Refuerzo del pie de fuerza, $ 515.6 mil millones;Incremento de los niveles de alistamiento de las aeronaves y mayor número de horas de vuelo, $ 92 mil millonesFortalecimiento de la lucha contra el secuestro, $ 25 mil millones;Inteligencia y seguimiento a las finanzas de los agentes generadores de violencia, $ 50 mil millones;Fortalecimiento del programa de desmovilización y reinserción de los agentes generadores de violencia, $ 23 mil millones;Recompensas, comunicaciones y acciones sicológicas, $ 30 mil millones;Fiscales y Procuradores especiales, $ 16 mil millones;Defensores de oficio para sindicados de terrorismo, $ 2 mil millones;Fortalecimiento de la Policía Judicial e investigación criminal, $ 10 mil millones;Fortalecimiento de las oficinas de Derechos Humanos y DIH en la Fuerza Pública, $ 5 mil millones”.Al respecto, considera la suscrita Magistrada que el margen de maniobra con que cuenta el Gobierno Nacional al momento de configurar, bajo estados de excepción, un nuevo tributo no es absoluto; mucho menos lo es la destinación de los recursos recaudados con ocasión del mismo, ya que, insisto, se trata de una medida que debe encausarse a conjurar la perturbación del orden público, ser proporcional y conforme con los principios y valores que inspiran a un Estado Social de Derecho, y asimismo, respetar los compromisos internacionales asumidos por el Estado colombiano. De allí que la simple lectura de los rubros que comprende el Plan de choque para la ampliación y modernización de las Fuerzas Militares y de Policía, muestra, al rompe, la manifiesta desproporción en la que se van a invertir los recursos recaudados. En efecto, mientras que en Refuerzo del pie de fuerza, e incremento de los niveles de alistamiento de las aeronaves y mayor número de horas de vuelo se van a gastar cerca de 607.6 mil millones de pesos, en el sector justicia se invertirán tan sólo 26 mil millones de pesos, lo cual equivale a una cifra menor a lo se va a gastar en Recompensas, comunicaciones y acciones sicológicas ( $ 30 mil millones). Esta desproporción protuberante en la inversión de los recursos públicos, durante una situación de anormalidad, desconoce el principio de idoneidad de la medida, como quiera que el restablecimiento del orden público en Colombia, necesariamente pasa por fortalecer su sistema jurisdiccional y no tan sólo su aparato represivo. Por último, la asignación de estos recursos no puede ser considerada como una medida suficiente y adecuada para impedir la extensión de los efectos de la perturbación del orden público (art. 11 de la Ley Estatutaria sobre Estados de Excepción ), por cuanto no se prevé ningún tipo de recurso económico para la población desplazada; sin duda, uno de los principales y más dolorosos efectos del conflicto armado colombiano.Fecha ut supraCLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZMagistrada