ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA MARÍA VICTORIA CALLE CORREA A LA SENTENCIA C-872 14VOTACION ORDINARIA-Mecanismo excepcional que no puede convertirse en regla ni impedir verificación de requisitos constitucionales que condicionan la validez de decisiones legislativas (Aclaración de voto)VOTACION ORDINARIA COMO EXCEPCION A LA EXIGENCIA CONSTITUCIONAL DE VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Condiciones para su validez (Aclaración de voto)VOTO NOMINAL Y PUBLICO DE CUERPO COLEGIADO-Excepción en los casos que determine la ley (Aclaración de voto)VOTO NOMINAL Y PUBLICO DE CUERPO COLEGIADO-Fortalecimiento de los mecanismos de transparencia de la gestión de las corporaciones públicas y posibilidades de control ciudadano sobre las actuaciones de sus representantes (Aclaración de voto)PROTOCOLO SUSTITUTORIO DEL CONVENIO SIMON RODRIGUEZ-Voto nominal y público (Aclaración de voto)APROBACION DE PROYECTOS DE LEY O ACTOS LEGISLATIVOS Y VOTACION NOMINAL-Existencia de quórum decisorio y cumplimiento de mayorías simples, absolutas o cualificadas (Aclaración de voto)VOTACION ORDINARIA Y PRINCIPIO DE CELERIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS-Excepción a la regla de votación nominal (Aclaración de voto) VOTACION ORDINARIA-Prevalencia de votación nominal cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad (Aclaración de voto)VOTACION ORDINARIA-Supuestos deben ser interpretados de manera restrictiva (Aclaración de voto)VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Interpretación restrictiva de la excepción a la regla en los casos en que existe unanimidad (Aclaración de voto)EXISTENCIA DE UNANIMIDAD PARA DAR APLICACION A LA EXCEPCION QUE AUTORIZA LA VOTACION ORDINARIA-Constancia expresa e inequívoca de la aprobación unánime (Aclaración de voto)VOTACION NOMINAL-Manifestaciones expresas de oposición al proyecto o constancias de voto negativo desvirtúan indicadores de unanimidad (Aclaración de voto) VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Manifestación de una constancia disidente desvirtúa la existencia de unanimidad (Aclaración de voto)VOTACION ORDINARIA-Posibilidad de establecer número de votos para verificar cumplimiento de quórum y mayorías (Aclaración de voto)VOTACION ORDINARIA-Verificación VOTACION ORDINARIA-Reglas a las que debe sujetarse (Aclaración de voto)VOTACION ORDINARIA-Validez está sujeta a que la misma de cuenta del número de quienes participaron y del total de votos emitidos aún en los casos en que pueda afirmarse la existencia de unanimidad (Aclaración de voto)VOTACION ORDINARIA-Verificación de quórum decisorio y mayorías (Aclaración de voto)VOTACION ORDINARIA-Necesidad que en actas y certificaciones secretariales se consigne la información necesaria para verificar el cumplimiento de requisitos (Aclaración de voto)PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Verificación de quórum decisorio y mayoría absoluta (Aclaración de voto)PROYECTOS DE LEY-Vicio de trámite subsanable cuando en las actas y certificaciones secretariales no hay certeza del número de votos con que se aprobó cumpliendo con la mayoría absoluta (Aclaración de voto)PROYECTOS DE LEY-Verificación de quórum conforme los preceptos de la sana crítica (Aclaración de voto)VOTACION Y EXISTENCIA DE QUORUM Y MAYORIAS-No puede presumirse ni suprimirse (Aclaración de voto)PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE PROTOCOLO SUSTITUTORIO DEL CONVENIO SIMON RODRIGUEZ-Si bien en el trámite no se desvirtuó la unanimidad en los debates en que se aprobó a través de votación ordinaria, la sentencia no analizó la procedencia excepcional de esta votación ni examinó los debates para constatar el cumplimiento de quórum y mayorías (Aclaración de voto)PROYECTOS DE LEY-Práctica de anunciar proyectos que son discutidos y aprobados en la misma sesión en la que se efectúa el anuncio (Aclaración de voto) PROTOCOLO SUSTITUTORIO DEL CONVENIO SIMON RODRIGUEZ-No se presenta ruptura en la cadena de anuncios pues en cada anuncio aparecía mencionado el proyecto de ley con lo cual el requisito de fecha y objeto del anuncio se cumplió formalmente (Aclaración de voto)PROTOCOLO SUSTITUTORIO DEL CONVENIO SIMON RODRIGUEZ-No se encuentra fundamento constitucional para afirmar que sólo cabe reconocer como legislación interna los tratados en materia laboral suscritos por la OIT y no de tratados bilaterales con otros Estados o que se suscriban en el marco de la Comunidad Andina u otros organismos multilaterales (Aclaración de voto) PROTOCOLO SUSTITUTORIO DEL CONVENIO SIMON RODRIGUEZ-Inexistencia de carácter vinculante y precedente en el sentido de que la norma sólo admite reconocer como legislación interna a los convenios de la OIT con exclusión de otros (Aclaración de voto)PROTOCOLO SUSTITUTORIO DEL CONVENIO SIMON RODRIGUEZ-Sentencia no incluye precisión relativa a que el Estado no podría obligarse ni la Corte avalar la constitucionalidad de un tratado para formular reservas teniendo en cuenta el art. 241-10 CP para conciliar la supremacía constitucional con posibilidad de establecer obligaciones a través de suscripción de instrumentos de derecho internacional (Aclaración de voto)Referencia: Expediente LAT-431Revisión de constitucionalidad de la Ley 1693 de fecha 17 de diciembre de 2013 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Protocolo sustitutorio del Convenio Simón Rodríguez’, suscrito en Valencia, República Bolivariana de Venezuela, el 13 de junio de 2001Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVOCon el acostumbrado respeto, aclaro mi voto a la decisión adoptada por la Sala Plena, para precisar algunos aspectos que no fueron analizados en la sentencia en relación con: (i) los requisitos que debe cumplir la votación ordinaria a efectos de permitir verificar la existencia de unanimidad y la exigencia de quórum y mayorías; (ii) la manera en que en el trámite del proyecto de ley se dio cumplimiento a la exigencia de anuncio previo. De otro lado, (iii) formulo algunas precisiones en relación con el examen de constitucionalidad material del artículo 8º del Convenio objeto de revisión.I. La votación ordinaria es un mecanismo excepcional que no puede convertirse en la regla, ni impedir la verificación de los requisitos constitucionales que condicionan la validez de las decisiones legislativasLa votación ordinaria como excepción a la exigencia constitucional de votación nominal y pública. Condiciones para su validez1. El artículo 133 de la Constitución, tras la modificación surtida por el Acto Legislativo 01 de 2009, establece que el voto de los miembros de cuerpos colegiados de elección directa será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. Al constitucionalizar esta regla de votación, el constituyente derivado pretendía fortalecer los mecanismos de transparencia de la gestión de las corporaciones públicas y, con ello, las posibilidades de control ciudadano sobre las actuaciones de sus representantes. Tal propósito se reafirmó de manera explícita durante el trámite surtido para su aprobación, debido a que en los dos debates realizados en la Comisión Primera y en la Plenaria del Senado en primera vuelta se acordó retirar la exigencia de votación nominal, consagrada en el proyecto inicial, para establecer únicamente como regla el carácter público del voto. Dicha modificación quedó recogida en el texto conciliado publicado al finalizar la aprobación en primera vuelta del proyecto de Acto Legislativo. Sin embargo, al iniciar el trámite en segunda vuelta en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se introdujo de nuevo la exigencia de votación nominal y pública, por solicitud de quienes actuaron como ponentes de esta iniciativa: “Se introduce en la reforma al artículo 133 Constitucional como regla general el voto público de los miembros de los cuerpos colegiados. Con esta medida se afianza en la responsabilidad y seriedad en la toma de decisiones por parte de los elegidos, aunque el ideal con la reforma era establecer un voto no solo público sino nominal como sistema de evaluación que permitiera a los ciudadanos verificar el cumplimiento, en la toma de decisiones, de los objetivos de igualdad social, política y económica, propios de un Estado Social de Derecho, se solicita a esta Comisión incluir el voto nominal en la redacción del texto, el cual quedaría de la siguiente manera: ‘Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. […]’”. (Subrayas añadidas).En el mismo sentido, otro de los representantes propuso: “[…] modificar el artículo con el fin de incluir que el voto sea también nominal. Lo anterior dado que el voto nominal y público permite un mayor control por parte de los electores sobre las decisiones tomadas por sus elegidos. Este es un principio básico de la democracia participativa que debe regir en un Estado como el colombiano, que ha adoptado esta forma de gobierno en su Constitución.” (Subrayas añadidas).De igual manera, en el texto aprobado por la Comisión Primera del Senado en segunda vuelta se incorporó de nuevo la exigencia de votación nominal, que también fue aprobado por las Plenarias de ambas Corporaciones y, finalmente, quedó plasmado en el artículo 5º del texto definitivo del Acto Legislativo 01 de 2009.Artículo 5º. El artículo 133 de la Constitución Política quedará así: Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la Ley.El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.El anterior recuento permite apreciar que la incorporación del voto no sólo público sino también nominal como regla general en el artículo 133 Superior expresa los resultados de la ponderación que llevó a cabo el propio Congreso, actuando como constituyente derivado, a través de la cual acordó dar prevalencia al imperativo constitucional de fortalecer la transparencia de las decisiones y las herramientas de control ciudadano sobre la gestión de sus representantes en los cuerpos colegiados, ratificando la regla de votación nominal, sobre el propósito, sin duda plausible pero puramente instrumental, de agilizar las sesiones parlamentarias, que esgrimían los partidarios de eliminar dicha exigencia.
2. Adicionalmente, el respeto a la regla de votación nominal constituye un medio para acreditar de manera fidedigna la existencia de quórum decisorio (art. 145 CP) y el cumplimiento de las mayorías simples, absolutas o cualificadas que en cada caso exige la Constitución para la aprobación de proyectos de ley (arts. 146, 151, 153, 376, 378 CP) o de actos legislativos (art. 375 CP), por cuanto esta modalidad de votación implica verificar la presencia de los integrantes de la respectiva célula legislativa al momento de expresar el sentido de su voto.3. La excepción a la regla de votación nominal es la votación ordinaria, a través de la cual se satisface el principio de celeridad de los procedimientos, ya que esta se surte a través del expedito mecanismo de dar un golpe sobre el pupitre en señal de aprobación. El artículo 129 del Reglamento del Congreso, modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, enuncia de manera taxativa los supuestos en los que procede esta modalidad excepcional de votación. Uno de ellos, previsto en el numeral 16 de dicha disposición, tiene lugar “cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto”. Pero aún en estos casos, prevalece la exigencia de votación nominal cuando ésta sea solicitada por alguno de los integrantes de la respectiva célula legislativa.
4. La Corte ha entendido que los supuestos en los que se admite la votación ordinaria deben ser interpretados de manera restrictiva, a fin de evitar que tal mecanismo se torne en la regla y, en aras de la celeridad del procedimiento, termine por relegar la votación nominal al lugar de la excepción. En tal sentido, por ejemplo, en reiteradas ocasiones ha rechazado que la aprobación del informe de objeciones presidenciales pueda surtirse a través de votación ordinaria, por cuanto no se trata de uno de los supuestos contemplados en el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011. Ha sustentado esta posición en dos argumentos: (i) la vigencia del principio de supremacía constitucional y (ii) la interpretación restrictiva de las normas que establecen excepciones a reglas previstas en la Constitución. Este mismo criterio ha inspirado la interpretación restrictiva de la excepción a la regla de votación nominal y pública en los casos en que existe unanimidad, insistiendo en que esta última no puede presumirse sino que debe en todo caso probarse o inferirse de manera razonable de las circunstancias en las que se desarrolló el debate parlamentario. Al respecto, en el Auto 118 de 2013, la Corte sostuvo que existió un vicio de procedimiento en el trámite de un proyecto de ley estatutaria que fue aprobado en la plenaria del Senado por votación ordinaria, sin que existiera ningún elemento del que razonablemente pudiera inferirse ni el cumplimiento de la regla de mayoría absoluta prevista en el artículo 153 de la Carta para este tipo de iniciativas, ni la existencia de una voluntad unánime de aprobarlo. En tal sentido, este Tribunal afirmó que:“Las reglas de excepción son de uso restrictivo y siempre deben apuntar a la realización de los fines de transparencia y publicidad en el proceso democrático. Una lectura en otro sentido implicaría flexibilizar las exigencias constitucionales, en desmedro de los principios anotados, dificultando los procesos de control social y político hacia los congresistas –accountability- y desnaturalizando, en últimas, el sentido de la reforma al proceso de formación de la ley. Tampoco se podría verificar si un congresista se sujetó a la disciplina propia de su bancada.En este orden de ideas, la utilización de alguna de las excepciones a la regla general de votación nominal y pública no puede ser interpretada como una vía para eludir el cumplimiento de los requisitos que la Constitución impone. Por ejemplo, la aprobación unánime de un proyecto de ley estatutaria, cuando no se hace uso de la votación nominal y pública, exige acreditar que el mismo ha contado con la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. Es por ello que es importante que tanto los parlamentarios como la ciudadanía en general tengan la absoluta claridad acerca del procedimiento decisional surtido, lo cual debe ser oportunamente registrado en las actas y grabaciones que dan cuenta del proceso de formación de la voluntad legislativa.La unanimidad como causal de excepción al mandato general de votación nominal y pública sólo puede ser de recibo cuando, en virtud del principio de transparencia, haya claridad en torno a ella en la aprobación de un proyecto, en lo posible procurando que se pueda identificar qué congresistas se ausentaron, quiénes se abstuvieron, quienes votaron, y cuál fue el sentido de los que así lo hicieron. La excepción a la votación nominal y pública, cuando la corporación respectiva tiene una posición unánime, es una excepción en sentido técnico; es decir, que confirma la regla. Si la Corporación vota unánimemente un proyecto de ley, la votación nominal y pública resulta entonces innecesaria respecto del resultado de la votación. Es razonable, por lo mismo, que el legislador haya exceptuado ese requisito porque en tal caso se garantiza de modo óptimo la transparencia y se permite el debido control ciudadano. Ahora bien, cuando se excepciona la votación nominal y pública sobre la base de la unanimidad, pero esta no es debidamente registrada por la corporación legislativa, se presenta un vicio de inconstitucionalidad. Esto ocurre en aquellos eventos en los cuales se constata que hubo una decisión aprobatoria pero no es posible determinar si esta fue o no unánime, o cuando no se conoce el resultado concreto de la votación. En esos casos, por razones de transparencia y publicidad, que son condiciones indispensables para asegurar el derecho al control político (CP arts. 40 y 133), no resulta aplicable la excepción. Si se decide no llevar a cabo una votación nominal y pública, porque aquel tipo de votación no se requiere para individualizar la posición de los congresistas en vista de que hay unanimidad, pero luego no es posible definir con arreglo al procedimiento efectivo si hubo o no una aprobación unánime, porque ello no se registra por la Mesa Directiva ni se puede comprobar por cualquier medio idóneo, se ha desconocido un requisito esencial de validez en el trámite de la ley.5. ¿Cuándo entender que existe unanimidad a efectos de dar aplicación a la excepción que autoriza la votación ordinaria? Si bien la práctica parlamentaria evidencia que con frecuencia existe unanimidad en muchas de las cuestiones que de manera cotidiana se someten a la votación de los cuerpos colegiados, de ello no se sigue que el órgano encargado del control de constitucionalidad pueda darla por sentada sin una evidencia razonable que así lo indique. Además de desconocer el carácter deliberativo del órgano legislativo, donde se espera tengan voz y voto las distintas concepciones de lo mejor y lo justo que conviven en una sociedad plural y diversa, asumir una suerte de presunción de unanimidad como punto de partida para el control que compete efectuar a este Tribunal conduciría, en la práctica, a dejar sin efectos la exigencia de votación nominal que, tras la reforma introducida por el Acto Legislativo 01 de 2009, fue elevada a rango constitucional por el propio Congreso de la República. En ese orden de ideas, la Corte ha entendido que cabe inferir la existencia de unanimidad entre los integrantes de una célula legislativa cuando al declarar el resultado de la votación se deja constancia expresa e inequívoca de la aprobación unánime, ya sea en el acta de sesión o en alguno de los demás medios probatorios que registra lo ocurrido durante la votación; cuando en el curso de los debates se dan manifestaciones indicativas de unanimidad, lo que ocurre, por ejemplo, cuando los informes de ponencia hayan sido favorables, se aprueba omitir la lectura del articulado, ninguno de los integrantes de la plenaria o comisión solicita la votación nominal y pública y, en general, cuando no se registran posiciones contrarias a la aprobación del proyecto. Entretanto, ha señalado que los anteriores indicadores de unanimidad se desvirtúan cuando, existen manifestaciones expresas de oposición al proyecto, peticiones de que la votación se efectúe de manera nominal o constancias de voto negativo por parte de alguno de los congresistas. Sobre esto último, en la sentencia C-134 de 2014 este Tribunal señaló que la manifestación de una constancia disidente desvirtúa la existencia de unanimidad y, por tanto, obliga a efectuar la votación de manera nominal y pública. En una decisión posterior, la Corte sostuvo que “la manifestación del voto negativo con posterioridad a la votación y aprobación de los proyectos de ley, no invalida la votación ordinaria, sino que la habilita como una constancia”. Aclaró, sin embargo, que ello no implicaba “una modificación del precedente jurisprudencial, en especial, frente a la decisión adoptada en la Sentencia C- 134 de 2014, toda vez que los presupuestos fácticos son distintos, pues la expresión del voto disidente en esa ocasión, se presentó una vez leída la proposición con que termina el informe de ponencia, antes de la apertura al segundo debate y de la votación del articulado, en tanto que en esta oportunidad, se presenta como una constancia dejada al final del debate, con posterioridad a la votación y a la aprobación del proyecto de ley.”6. Pero aún en los supuestos en los que existe una evidencia razonable de unanimidad que permite aplicar de manera excepcional el mecanismo de votación ordinaria, debe quedar a salvo la posibilidad de establecer de manera inequívoca el número de votos con el que fue aprobada una iniciativa, pues tal información constituye condición necesaria para verificar que al momento de la votación se dio cumplimiento a los requisitos constitucionales de quórum y mayorías. La necesidad de que en las actas de sesión se consigne de manera esta información cobra especial importancia precisamente cuando los proyectos son aprobados por votación ordinaria, pues en estos casos, a diferencia de lo que ocurre con la votación nominal, la dinámica misma de la votación no arroja la información sobre el número de parlamentarios que estaban presentes al momento de abrir la votación y el número de votos con el que fue aprobada una iniciativa. Esta exigencia viene impuesta además por las reglas que el propio legislador orgánico dispuso para disciplinar esta forma de votación. Así, el parágrafo 1º del artículo 129 del Reglamento del Congreso (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011), señala que “(l)a verificación de la votación ordinaria debe surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista”. Por su parte, el artículo 123 del mismo Estatuto, en su numeral 4º, señala como una de las reglas a las que debe sujetarse toda votación, la siguiente: “(e)l número de votos, en toda votación, debe ser igual al número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el presidente y se ordena su repetición”.De lo expuesto se infiere que, aún en los casos en que pueda afirmarse la existencia de unanimidad, la validez de la votación ordinaria está sujeta a que la misma de cuenta del número de congresistas que participaron en ella y del número total de votos emitidos. Para tal efecto, es necesario que el acta de la respectiva sesión se consigne de manera clara y fidedigna toda la información relevante para facilitar el escrutinio público sobre la manera en que se desenvuelven las votaciones, en especial cuando se excepciona la regla general de votación nominal para acudir a la ordinaria. Tanto el control político que ejercen los ciudadanos sobre la gestión de sus representantes, como el control constitucional que compete efectuar a este Tribunal, dependen de que se haga pública toda la información necesaria para verificar que, también en estos casos, la aprobación de una ley o de un acto legislativo se realizó con apego a las reglas constitucionales que definen las condiciones de legitimidad de los procedimientos de formación de la voluntad democrática. La verificación del quórum decisorio y de las mayorías en los supuestos de votación ordinaria7. El artículo 145 de la Constitución señala que el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros (quórum deliberatorio). También dispone que las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de los integrantes de la respectiva corporación, salto que la Constitución determine un quórum decisorio diferente. Por su parte, el artículo 146 superior establece que las decisiones del órgano legislativo se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes (mayoría simple), salvo que la Constitución exija una mayoría especial.8. Desde su jurisprudencia temprana esta Corporación ha enfatizado la necesidad de verificar el exacto cumplimiento del quórum y las mayorías exigidas por la Constitución Política. Así, en la sentencia C-008 de 1995 sostuvo: El artículo 157 de la Carta advierte con claridad que “ningún proyecto” será ley sin haber sido “aprobado” en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara y en las dos cámaras en segundo debate.[...] En materia legislativa, la aprobación alude al asentimiento válido de la correspondiente comisión o cámara a un determinado proyecto o proposición, el cual no se entiende otorgado si falta alguno de los requisitos exigidos en abstracto por la normatividad constitucional que rige la materia. Entre tales requisitos cabe resaltar, para los fines del proceso, el quórum -en sus modalidades de deliberación y decisión- y la mayoría -ordinaria o calificada-, cuya determinación depende de las previsiones que para el asunto específico haya establecido la Carta Política.[...] Sobre la base del quórum decisorio, y sólo sobre la base de él, es menester que, contabilizada la votación que se deposite en relación con el proyecto de que se trate, éste alcance la mayoría, esto es, el número mínimo de votos que requiere, según la Constitución, para entenderse aprobado.[...]En otros términos, únicamente se puede entrar a adoptar decisiones cuando desde el principio ha sido establecido y certificado con claridad el quórum decisorio”.En esta sentencia llamó la atención sobre la necesidad de que en las actas y certificaciones secretariales se consigne la información necesaria para verificar el cumplimiento de estos requisitos. Al respecto señaló que: “(E)n lo referente a quórum y mayorías, dadas las especiales exigencias constitucionales, la responsabilidad de los funcionarios de quienes se demanda la información con destino a los procesos de revisión constitucional oficiosa -los secretarios de las comisiones permanentes y los secretarios generales de Cámara y Senado- no llega simplemente hasta el envío de los números correspondientes a la "Gaceta del Congreso" en los cuales se hayan consignado los textos de algunas actas, sino que va hasta la certificación exacta del número de asistentes a las respectivas sesiones, el quórum decisorio con el cual se votó, el número de votos depositados a favor y en contra del proyecto y el número de miembros de la comisión o cámara, además de los datos específicos que en cada proceso solicite el Magistrado Sustanciador.”
9. En decisiones posteriores, al examinar la constitucionalidad de proyectos de ley estatutaria, ante la falta de certeza sobre el cumplimiento de la regla de mayoría absoluta, la Corte ha dado por cumplida esta exigencia con fundamento en lo previsto en el artículo 129 del Reglamento del Congreso, conforme al cual, “(e)l Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe”. En aplicación de esta regla, ha entendido que, en supuestos de votación ordinaria, siempre que se acredite la previa verificación del quórum decisorio, puede entenderse que la aprobación tuvo lugar por mayoría absoluta. Sin embargo, aún en estos casos ha exhortado a que, en el futuro, se verifique el número de votos con el que se aprueba un proyecto. Asimismo, ha señalado que “como quiera que es labor de los Secretarios de las comisiones y las plenarias de las cámaras legislativas informar el resultado de las votaciones y expedir las certificaciones que se requieran (Arts. 47 y 50 Ley 5 de 1992), tales informes y certificaciones deben referir de manera expresa y precisa si la aprobación se cumplió de acuerdo con los requisitos constitucionales, única manera conforme a la cual el respectivo proyecto puede tenerse por aprobado”.10. Entretanto, en otras decisiones ha declarado la existencia de un vicio de trámite subsanable, cuando de la información contenida en las actas y en las certificaciones secretariales no cabe establecer con certeza el número de votos con el que se aprobó un proyecto y, con ello, el cumplimiento de la regla de mayoría absoluta.Más recientemente, en Auto 118 de 2013 este Tribunal precisó que para dar por cumplidos los requisitos de quórum y mayorías no basta con remitirse al número de parlamentarios que estaban presentes en el momento inicial de la sesión, cuando se produce el registro y la verificación del quórum, pues algunos de los integrantes que se registraron al comienzo de la sesión pudieron haberse ausentado del recinto para el momento en el que se produjo la votación del proyecto objeto de control. En ese orden de ideas, a menos que se produzca la verificación del quórum y se dé cuenta de manera expresa del número de votos con el que fue aprobado el proyecto allí donde se excepciona la regla de votación nominal y pública, resulta difícil establecer con certeza que efectivamente se cumplieron estos requisitos de validez formal de la ley finalmente aprobada.11. En relación con la verificación del quórum al momento en que un proyecto se convierta en ley, debe constatarse si están presentes en el recinto la mitad más uno de los integrantes de la respectiva célula legislativa y que de estos, al menos la mitad más uno haya manifestado su aprobación. Dicha verificación debe hacerse teniendo en cuenta y valorando conforme a los preceptos de la sana crítica: (i) la información consignada en el acta de la respectiva sesión que se publica en la Gaceta del Congreso, como también los demás documentos que dan cuenta del trámite de aprobación de la ley, tales como (ii) las certificaciones expedidas por los Secretarios de cada comisión o plenaria y (iii) los registros de audio o video que documentan el desarrollo de las sesiones parlamentarias. En cualquier caso, la valoración de los medios de prueba no debe llevar a desconocer la prevalencia que ostenta la información oficial de las actas de sesiones y demás documentos publicados en la Gaceta del Congreso, conforme a lo previsto en los artículos 35, 36 de la Ley 5º de 1992. Sobre este punto, se reitera lo expresado por esta Corporación en el Auto 118 de 2013, en el sentido que “la utilización de los diferentes medios de prueba está unívocamente dirigida a acreditar asuntos confusos o ambivalentes de la información contenida en el acta, más a no permitir su irregular complementación o adición”.En los supuestos en que un proyecto es votado de manera ordinaria, para entender cumplidas las condiciones constitucionales de validez en su aprobación, es preciso que, apreciados los medios de prueba permitan inferir la existencia de voluntad unánime de aprobarlo por parte de los integrantes de la respectiva comisión o plenaria o, en su caso, que se presenta alguna de las demás excepciones que habilitan esta modalidad de votación (art. 129 R.C). Pero además es necesario que exista constancia expresa o, en su defecto, pueda inferirse de manera razonable a partir de las actas, las constancias secretariales y demás medios de prueba, el número de congresistas presentes en el recinto al momento de efectuarse la votación, para efectos de establecer el cumplimiento de las exigencias de quórum y mayorías. En relación con esto último, ante la evidencia de que el número de asistentes certificado en el acta no permanece constante durante el curso de la sesión, es necesario contar con certificaciones precisas, expedidas por los secretarios de las corporaciones respectivas, del número de congresistas y de votos con el que se aprobó el proyecto de ley objeto de examen. Cuando, como ocurre en el presente caso, tales certificaciones no son aportadas o no contienen la información precisa, la Corte deberá examinar, a partir de la manera en que transcurrió el debate, si al momento de la votación se dio cumplimiento a lo exigido en los artículos 145 y 146 superiores. Si, como ha señalado este Tribunal, la votación no puede “presumirse ni suprimirse”, tampoco hay lugar a presumir la existencia de quórum y mayorías, ni a suprimir la constatación de su cumplimiento.
12. Con fundamento en las anteriores consideraciones, aclaro mi voto para señalar que, si bien en el trámite del proyecto de ley aprobatoria no existían elementos para desvirtuar la existencia de unanimidad en los debates en los que la aprobación se efectuó a través de votación ordinaria, la sentencia no analizó este requisito con el cuidado que amerita admitir la procedencia de esta modalidad excepcional de votación. Tampoco examinó si, en tales supuestos, la manera en que se llevaron a cabo los debates permitía constatar el cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías.
II. Sobre la práctica de anunciar proyectos que son discutidos y aprobados en la misma sesión en la que se efectúa el anuncio13. La sentencia se detiene a analizar si en el trámite de la ley revisada se presentó o no ruptura en la cadena de anuncios en el tercer debate, surtido en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes. En esta etapa del trámite legislativo, el proyecto fue anunciado en cinco oportunidades, pero sólo en la primera de ellas se dio lectura a los proyectos que serían debatidos en la próxima sesión. En los cuatro anuncios restantes se hace una remisión genérica a los proyectos incluidos en el orden del día de la respectiva sesión.Se trata de una práctica ciertamente paradójica, pues pese a que en el orden del día se anuncia la discusión de determinados proyectos, de inmediato se procede a anunciar que los mismos pasarán a ser discutidos y aprobados en la próxima sesión. Así las cosas, el mensaje del acta viene siendo el siguiente: “se van a discutir estos proyectos hoy, pero por si acaso anunciamos que más bien se discutirán en la siguiente sesión”.
14. Sin embargo, no creo que en este caso se presente ruptura en la cadena de anuncios, pues lo cierto es que en cada uno de los cuatro anuncios en que se hizo esta remisión genérica al orden del día, el proyecto en cuestión aparecía mencionado allí, con lo cual el requisito de la determinación tanto de la fecha como del objeto del anuncio, al menos en relación con este proyecto, se cumplió formalmente. Sobre el análisis material del tratado objeto de revisión15. Aunque comparto la declaratoria de exequibilidad del contenido del tratado revisado en esta ocasión, aclaro el voto para señalar que no es claro el sentido de uno de los argumentos empleados en el análisis de la constitucionalidad del artículo 8º del Convenio, según el cual dicha norma “no se opone al fin perseguido por el constituyente de reconocer como legislación interna sólo ciertos instrumentos internacionales de trabajo en vigor internacional” (los adoptados en el ámbito de la OIT). Debo manifestar dos reparos frente a este razonamiento: 15.1. En primer lugar, no encuentro cuál sea el fundamento constitucional para afirmar que sólo cabe reconocer como legislación interna los tratados en materia laboral suscritos en el seno de la OIT y no, por ejemplo, tratados bilaterales con otros Estado, o tratados que se suscriban en el marco de la Comunidad Andina u otros organismos multilaterales. No creo que el inciso 4º del artículo 53 de la Constitución admita ser interpretado en el sentido de que esta norma sólo admite reconocer como legislación interna a los convenios de la OIT, con exclusión de otros. Lo que propone esta disposición es establecer una garantía reforzada para la efectividad de los convenios internacionales en materia laboral, a fin de evitar que alguien dude de su vinculatoriedad en el derecho interno, pero en modo alguno cabe inferir de aquí una prohibición de que otro tipo de convenios laborales no puedan ser vinculantes en el orden interno. De ser así, ¿entonces para que suscribir este tipo de convenios?15.2. En segundo lugar, no es clara cuál sea la pertinencia de este argumento para fundamentar la constitucionalidad del artículo 8 del convenio. Lo que sí es claro es que se trata de un desafortunado obiter que en modo alguno tiene carácter vinculante ni constituye precedente para futuras decisiones.
16. De otro lado, entre los argumentos expuestos en la sentencia para justificar la constitucionalidad del artículo no se incluye una necesaria precisión, relativa a que el Estado no podría obligarse, ni la Corte avalar la constitucionalidad, de un tratado que de antemano impide la posibilidad de formular reservas, teniendo en cuenta que tal fue el mecanismo establecido por el constituyente en el art. 241-10 CP para conciliar la supremacía constitucional con la posibilidad de establecer obligaciones a través de la suscripción de instrumentos de derecho internacional.Fecha ut supra,MARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada ---pies de página--- Folios 184 a 187 del Cuaderno Segundo. “[…]Artículo 7Plenos poderes[…]2. En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado: a) los Jefes de Estado, jefes de gobierno y ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado; […]”. (Destacado fuera de texto). Gaceta del Congreso N° 469 de 2012 (Páginas 36). Folio 57 del Cuaderno Primero. Copia cursada por el Secretario General del Senado de la República, mediante Oficio S.G.0219.S-SG-E-2014-155 de fecha 5 de marzo de 2014, recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 6 de marzo de 2014 (Folios 190 a 191). Las Gacetas del Congreso, en relación con el primer debate del Proyecto de Ley Aprobatoria, fueron cursadas por la Secretaría General del Senado de la República, mediante Oficio S. G. 0219 S-SG-E-2014-155 de fecha 5 de marzo de 2014 y por la Secretaría de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, mediante Oficio de fecha 24 de febrero de 2014, a la Secretaría General de la Corte Constitucional. Las aludidas comunicaciones obran en el Cuaderno Primero. Folios 201 a 204 del Cuaderno Primero. Folio 168 del Primer Cuaderno y, en igual sentido, Concepto número 5802 de fecha 28 de julio de 2014, emitido por el Procurador General de la Nación, mediante el que registra la anotación que sobre el particular efectúa la Secretaria Ejecutiva de la Secretaría General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República. Gaceta del Congreso N° 737 de fecha 17 de septiembre de 2013, Página
2. Folio 36 del Primer Cuaderno. Las Gacetas del Congreso, en relación con el segundo debate del Proyecto de Ley Aprobatoria, fueron cursadas por la Secretaría General del Senado de la República, mediante Oficio S. G. 0219 S-SG-E-2014-155 de fecha 5 de marzo de 2014 a la Secretaría General de la Corte Constitucional. Las aludidas comunicaciones obran en el Cuaderno Primero. Folio 70 del Cuaderno Primero. Folios 35 a 36 del Primer Cuaderno. Gaceta del Congreso N° 511 de fecha 22 de julio de 2013, Página 1 a 7 (Folio 215 del Cuaderno Primero). Folios 190 a 191 del Cuaderno Primero. Las Gacetas del Congreso, en relación con el primer debate del Proyecto de Ley Aprobatoria, fueron cursadas por la Secretaría General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, mediante Oficio CSCP 3.2.2.03.688 14 (IS) de fecha 24 de marzo de 2014 a la Secretaría General de la Corte Constitucional. Las aludidas comunicaciones obran en el Cuaderno Segundo. Folio 219 del Cuaderno Segundo. Folios 2 a 4 del Cuaderno Segundo. Gaceta del Congreso N° 888 de fecha 5 de noviembre de 2013, Páginas 20 a 21 (Folio 67 del Cuaderno Segundo). Folio 1A del Cuaderno Primero. Las Gacetas del Congreso, en relación con el segundo debate del Proyecto de Ley Aprobatoria, fueron cursadas por la Secretaría General de la Cámara de Representantes, mediante Oficio S.G.2-334 2014 de fecha 3 de marzo de 2014 a la Secretaría General de la Corte Constitucional. Las aludidas comunicaciones obran en el Cuaderno Segundo. Folio 104 del Cuaderno Segundo. Folios 102 a 104 del Cuaderno Segundo. Gaceta del Congreso N° 54 de fecha 20 de febrero de 2014, Páginas 3 a
9. Folio 107 del Cuaderno Segundo. Folio 174 del Cuaderno Segundo. Folio 1 del Cuaderno Primero. Portal Electrónico de la Secretaría de la Comunidad Andina, en calidad de Depositario del “Protocolo Sustitutorio del Convención Simón Rodríguez”: http: www.comunidadandina.org normativa instrumentos Simon_Rodriguez_Bolivia.pdf Ver artículos 1º a 4º del “Tratado de creación del Tribunal Andino de Justicia” -en vigor internacional desde el 25 de agosto de 1999- y la Sentencia C-231 de 1997, respectivamente. Durante el debate en primera vuelta surtido en la Plenaria del Senado, el Senador José Darío Salazar Cruz defendió la supresión del carácter nominal de la votación con el siguiente argumento: “Yo solicito que se vote público, porque nominal es volver interminables las sesiones, hay cosas en las que se están de acuerdo y se puede votar públicamente sin votar nominal”. Acta de Plenaria No. 36 del 15 de diciembre de 2008 (Gaceta del Congreso 223 del 21 de abril de 2009). “Artículo 6º. El artículo 133 de la Constitución Política quedará así:Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será público, excepto en los casos que determine la ley […]” (subrayas añadidas). Los representantes Germán Olano Becerra, Guillermo Abel Rivera Flórez, Jorge Homero Giraldo, Jaime Durán Barrera, en su informe de ponencia solicitan introducir de nuevo el requisito de la votación nominal. Gaceta del Congreso 227 del 22 de abril de 2009. Gaceta del Congreso 227 del 22 de abril de 2009. Acta No. 42 del 28 de mayo de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 427 de 4 de junio de 2009. Sobre la relación entre votación nominal y la verificación del cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías ver Auto 118 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Mauricio González Cuervo, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Así lo estableció el Pleno de esta Corporación, entre otros, en los Autos 031 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa), 032 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SV. Humberto Sierra Porto), 086 de 2012 (MP. Juan Carlos Henao Pérez, SV. Mauricio González Cuervo), Auto 089 de 2012 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Mauricio González Cuervo), 242 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), en todos los cuales ordenó devolver al Congreso proyectos de ley cuyo informe de objeciones no había surtido el trámite de la votación nominal y pública. Asimismo, en la sentencia C-328 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, SV. Alberto Rojas Ríos), donde se declaró inexequible un proyecto de ley que previamente había sido devuelto al Congreso porque el informe de objeciones no cumplió con la regla de votación nominal establecida en el artículo 133 Superior, sin que el vicio fuera corregido dentro del término previsto en el artículo 202 del Reglamento del Congreso. MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Mauricio González Cuervo, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Así ocurrió en la sentencia C-295 de 2012 (MP Juan Carlos Henao Pérez), donde se verificó que en el acta de una de las sesiones en las que el proyecto se aprobó por votación ordinaria quedó registrada de manera expresa la unanimidad. Asimismo, en la aprobación del proyecto de ley estatutaria de acceso a la información pública nacional, cuyo trámite fue revisado por la Corte en la sentencia C-274 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, SPV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas, SPV. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, AV. María Victoria Calle Correa, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio). La Corte concluyó que se cabía inferir la existencia de unanimidad, pues en el video de la sesión correspondiente “el Secretario del Senado señaló expresamente que dicha aprobación se hacía por unanimidad, y manifestó oralmente la totalidad de votos emitidos.” Sentencia C-750 de 2013 (MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez, SV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SPV. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. Alberto Rojas Ríos, SPV. y AV. María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva). En esa ocasión la Corte consideró que se había acreditado la exigencia de unanimidad necesaria para que procediera la votación ordinaria, entre otros factores, debido a que en todos los debates del proyecto se aprobó la omisión de lectura del articulado. Sentencia C-221 de 2013 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). En ese caso, la aprobación del proyecto en uno de los debates se surtió mediante votación ordinaria. La Corte valoró entonces la certificación secretarial en conjunto con otros elementos, y dentro de ellos el hecho de que no hubiese existido solicitud de votación nominal: “el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, que modificó el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 en lo relativo a la votación nominal y pública, dispuso en su numeral 16 que una de las excepciones a esta clase de votación se presenta, justamente, cuando existe unanimidad en la votación, como en efecto ocurrió. De esta manera, como ninguno de los Senadores solicitó votación nominal ni verificación de quórum, ni se registraron votos negativos o impedimentos, este requisito se encuentra debidamente satisfecho”. MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En esta oportunidad la Corte declaró la inexequibilidad de una ley aprobatoria de tratado (Ley 1634 de 2013), tras constatar que se aprobó por votación ordinaria en la Plenaria del Senado, pese a existir constancia expresa de voto negativo por parte de tres Senadores. La Corte sostuvo que tales constancias desvirtuaban la existencia de unanimidad y, por tanto, resultaba de forzosa aplicación la regla de votación nominal y pública. En su aclaración de voto a esta decisión, el magistrado Luis Guillermo Guerrero sostuvo que “en el evento de que se proceda a realizar una votación ordinaria de un proyecto de ley sin que antes de que el secretario declare el resultado de la misma, se expresen votos negativos, es viable que el presidente de la comisión o cámara respectiva vuelva a repetir la votación, de manera que pueda darse cumplimiento al mandato del artículo 133 de la Constitución de votación nominal y pública”. Sentencia C-277 de 2014 (MP. Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria Calle Correa, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Alberto Rojas Ríos, AV. Luis Ernesto Vargas Silva). MP. José Gregorio Hernández Galindo. En este pronunciamiento se declaró inexequible el proyecto de ley estatutaria número 12 93 Senado, 127 93 Cámara, "por la cual se dictan algunas disposiciones sobre el ejercicio de la actividad de recolección, manejo, conservación y divulgación de información comercial", tras concluir que en la sesión plenaria de la Cámara donde tuvo segundo debate no había sido posible establecer el cumplimiento del quórum decisorio. Sentencia C-008 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo). Este llamado ha sido reiterado en posteriores ocasiones, en particular con ocasión de la revisión constitucional de leyes estatutarias. Así, entre otras, en las sentencias C-179 de 1994 (MP. Carlos Gaviria Díaz), C-393 de 2000 (MP José Gregorio Hernández Galindo. SV Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis), C-179 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-295 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis), C-668 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV. Jaime Araujo Rentería, AV. Rodrigo Escobar Gil, SV. Clara Inés Vargas). En la sentencia C-179 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), este Tribunal sostuvo: “La Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativo, adoptado con miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio [sic], es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior. No obstante, hace un llamado de atención al órgano legislativo, exhortándolo a verificar en todo caso futuro el número de votos afirmativos que permitan concluir con certeza que se han cumplido las exigencias constitucionales relativas a la mayoría absoluta”. Tal criterio se reitera en la sentencia C-295 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis). A partir de la sentencia C-307 de 2004 (MMPP. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra), se reitera esta regla, pero se corrige la referencia al quórum deliberatorio, precisando que lo requerido es verificar el quórum “decisorio”. Así se reitera en las sentencias C-1153 de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-502 de 2007 (Manuel José Cepeda Espinosa). C-307 de 2004 (MMPP. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra). Así, en el Auto 170 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis), se ordenó la devolución al Congreso de un proyecto de ley estatutaria, por cuanto en la información contenida en las actas y en las certificaciones secretariales aportadas al expediente sólo constaba que la iniciativa había sido aprobada en la plenaria de la Cámara de Representantes “por mayoría de los presentes ciento cincuenta y cuatro (154) Honorables Representantes a la Cámara”. La Corte concluyó que tal información era insuficiente para concluir si se había cumplido la regla de mayoría absoluta, “pues en el acta tampoco consta la discriminación de los votos, ni se hace manifestación expresa alguna en el sentido de indicar que la mayoría con que se aprobó el proyecto fue la absoluta como lo exige la Constitución”. MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Mauricio González Cuervo, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En aquella oportunidad se declaró la ocurrencia de un vicio subsanable en el trámite del proyecto de ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana. Tras analizar las certificaciones expedidas por el Secretario General del Senado de la República, en el que se indicaba que “el proyecto fue aprobado en segundo debate con un quórum de 86 de 100 senadores” y en su aprobación “[n]o se presentó ningún voto en contra”, este Tribunal precisó que “el Secretario tomó como base el número de parlamentarios con el que se efectuó el registro inicial de la sesión. Sin embargo, insiste la Corte, esta circunstancia no permite acreditar si el proyecto de ley estatutaria bajo examen fue efectivamente aprobado con la mayoría absoluta que ordena el artículo 153 de la Constitución; bien pudo ocurrir, como lo indica la práctica parlamentaria, que algunos congresistas se ausentaran transitoriamente o simplemente que no votaron”.