ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADAMARÍA VICTORIA CALLE CORREA A LA SENTENCIA C-870 14LEY ORDINARIA EN MATERIA DE SOSTENIBILIDAD E INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-No podría modificar reglas sobre mayorías de la Corte Constitucional en la toma de decisiones por ser reserva de ley estatutaria (Aclaración de voto)INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL RESPECTO DE SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Resolución por mayoría de miembros de la Corporación (Aclaración de voto) LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Asistencia y voto de mayoría de miembros de la Corporación para tomar decisiones (Aclaración de voto)LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Decisiones de la Corte Constitucional deben ser tomadas por mayoría absoluta de sus miembros (Aclaración de voto) ORDEN CONSTITUCIONAL VIGENTE-Norma sobre mayoría decisoria de la Corte Constitucional en toma de decisiones tendría que ser reformada mediante ley estatutaria por razones fundamentales (Aclaración de voto)MAYORIAS DECISORIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Razones fundamentales para reformar la norma mediante ley estatutaria (Aclaración de voto)MAYORIAS DECISORIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Razones sustantivas para reformar la norma mediante ley estatutaria (Aclaración de voto)MAYORIAS DECISORIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN LA TOMA DE DECISIONES-Reforma legal requiere ser aprobada por mayoría absoluta del Congreso de la República (Aclaración de voto)SOSTENIBILIDAD E INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Resolución por mayoría decisoria de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)Referencia: Expedientes D-10079, D-10093 y D-10096 (Acumulados) Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13 y 14 de la Ley 1695 de 2013 “Por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” Demandantes: Luis Germán Ortega Ruiz, Rodolfo Arango Rivadeneira, Germán Navas Talero, María del Pilar Arango Hernández, Miguel Ángel Espinoza González, Diego Alejandro Hernández Rivera y Jaime Andrés Nieto Criado. Magistrado Ponente:LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZSuscribo esta decisión, pero aclaro el voto para exponer las razones por las cuales en mi concepto una ley ordinaria –como esta- no podría modificar las reglas sobre mayorías de la Corte Constitucional en la toma de decisiones, por ser un asunto que está bajo estricta reserva de ley estatutaria:1. El artículo 12 de la Ley 1695 de 2013 se refiere a la decisión del incidente de impacto fiscal. Su inciso 2 contemplaba que cuando el incidente se presentara respecto de una sentencia de tutela de la Corte Constitucional, debía ser la mayoría de la Sala Plena de la Corporación quien resolviera la suerte del incidente. Esta norma fue declarada inexequible en la presente sentencia, debido a que vulneraba la reserva de ley estatutaria en materia de tutela, establecida en el artículo 152 literal a) de la Constitución, en virtud del cual se regulan mediante ley estatutaria las materias referidas a “[d]erechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”. No obstante, la Corporación no declaró la inexequibilidad del inciso 1º (parcial) del artículo 12, aun cuando también dice que la Corte Constitucional decidirá “por mayoría de sus miembros” si procede a modular sus fallos, en un incidente de impacto fiscal. Comparto esa determinación, porque la norma controlada reproduce lo previsto sobre mayorías decisorias en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. No obstante, debo aclarar que esto solo implica que una ley ordinaria puede reproducir tales mayorías, pero en modo alguno significa que el legislador ordinario podría modificarlas, pues para esto se requiere necesariamente ley estatutaria.2. En efecto, la Ley Estatutaria de Administración de Justicia ya consagra una regla decisoria para la Corte Constitucional, en virtud de la cual las decisiones deben ser tomadas por la mayoría de sus miembros –es decir, por mayoría absoluta- (LEAJ art 54). En el orden constitucional vigente, esa norma tendría que ser reformada por otra ley estatutaria, por dos razones fundamentales: 2.1. En primer lugar, al cambiar las mayorías decisorias de la Corte Constitucional se interfiere en un aspecto trascendental del procedimiento por excelencia para la protección de derechos fundamentales –la tutela-, como es el de la adopción de decisiones en el órgano judicial de cierre de la justicia constitucional. Esta materia tiene clara reserva de ley estatutaria en el artículo 152 literal a) de la Constitución y, según la presente sentencia, esta reserva opera “cuando la materia objeto de regulación se refiere a aspectos trascendentales de la estructura y funcionamiento de los medios previstos para salvaguardar uno de los citados derechos, incluyendo la definición del régimen de competencias” (fundamento 3.1.5.6.3 de la sentencia C-870 de 2014).2.2. En segundo lugar, si se modifican las mayorías decisorias de la Corte Constitucional en lo referente al control abstracto o sus efectos, entonces opera alternativamente la reserva de ley estatutaria contenida en el artículo 152 literales b) y d) de la Constitución, pues versaría sobre la “Administración de justicia” o sobre “mecanismos de participación ciudadana”. La Corte ha dicho ciertamente –por ejemplo en la sentencia C-643 de 2011- que lo atinente a la administración de justicia objeto de reserva de ley estatutaria es lo que se refiere a la “estructura orgánica esencial de la administración de justicia”. Al reformarse las mayorías de la Corte Constitucional, no obstante no se reorganice la totalidad de la Rama Judicial, se define la estructura de la justicia constitucional capacitada para tomar decisiones en casos de control abstracto. Por lo demás, un instrumento esencial en el modelo de control abstracto de la Constitución de 1991 es la acción pública de inconstitucionalidad, que a su turno ha sido considerada en la jurisprudencia como un mecanismo de participación ciudadana. Por lo cual, reformar las mayorías para tomar determinaciones cuyo origen sea una acción pública, sería precisamente interferir en la efectividad de ese mecanismo y por tanto habría también lugar a sujetar la regulación a reserva de ley estatutaria.
3. Hay, no obstante, razones sustantivas más de fondo para sostener que una modificación en las mayorías decisorias de la Corte Constitucional debe ser fruto de una ley estatutaria. En la regulación de esa materia están comprometidos el buen funcionamiento de la administración de justicia (CP art 95-7), los principios de independencia e imparcialidad judicial (CP arts 29 y 228), y la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (CP arts 4 y 241). En efecto, en la Constitución las leyes estatutarias solo pueden ser aprobadas luego de un procedimiento especial, destinado a garantizar los derechos de las minorías, la concentración legislativa y la supremacía constitucional. Por las materias que allí se regulan, y su impacto decisivo sobre las minorías, la Carta Política exige en primer término para su aprobación la mayoría absoluta de una y otra Cámara (CP art 153). Con el fin de que el Congreso se concentre en la legislación de las materias objeto de reserva de ley estatutaria, el ordenamiento constitucional prevé además que deben ser reguladas en una sola legislatura (CP art 153). Finalmente, para garantizar la integridad y supremacía de la Constitución, antes de convertirse en leyes los proyectos de ley estatutaria se sujetan a un juicio de control constitucional automático, integral y definitivo (CP arts 153 y 241).
4. Una reforma legal a las mayorías decisorias de la Corte Constitucional requiere ser aprobada por la mayoría absoluta del Congreso de la República, con el fin de que las mayorías simples del Parlamento no tengan un procedimiento expedito para facilitar –disminuyendo la mayoría- o bloquear –aumentándola- el control constitucional de sus propias leyes, sin contar con la participación de las minorías parlamentarias. Además, por tratarse de un asunto de significativa trascendencia, como es el del control en el máximo órgano de la justicia constitucional, es importante que el Congreso concentre su actividad legislativa y expida la regulación en una única legislatura. Finalmente, como una reforma de esa naturaleza versaría sobre el modo de tomar decisiones, debe ser objeto de control previo de constitucionalidad, en el cual la Corte –mediando la participación ciudadana- pueda apreciar, sin estar vinculada por la norma, si se trata de un mecanismo legítimo o ilegítimo de reforma. De lo contrario; es decir, de admitirse que el control sea posterior a la expedición de la ley, la modificación de las mayorías decisorias podría suponer un bloqueo institucional de la Corte no solo en el control de otras leyes, sino incluso en el de la propia ley o norma que reforma las mayorías. La experiencia colombiana de control constitucional muestra ejemplos que permiten advertir por qué una reforma de esa naturaleza tendría que ser objeto de control previo. 4.1. El caso más emblemático tuvo lugar con el Decreto 3519 de 1949, el cual fue expedido en el contexto de un estado de sitio y reformaba las mayorías para declarar inexequibles los decretos legislativos dictados en estado de sitio, pasándolas de la mayoría absoluta –prevista hasta entonces en el Código Judicial- a tres cuartas partes de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Así, la consecuencia obvia era que para controlar los Decretos de estado de sitio, incluido aquel que reformaba las mayorías, la Corte Suprema de Justicia necesitaba reunir un número muy amplio de votos, lo cual podía dilatar o dificultar notoriamente la toma de una decisión. De hecho, en la práctica, la decisión sobre demanda contra ese Decreto fue objeto de una ostensible dilación, pues la acción pública contra el mismo fue interpuesta en 1949, y solo se vino a decidir cerca de doce (12) años después, con inhibición, en la sentencia del 15 de julio de 1961. Con razón entonces, en la época se preguntó si existía un bloqueo institucional en la Corte Suprema de Justicia, a causa de la nueva mayoría decisoria que debía reunirse para tomar una determinación.4.2. Otro caso también ilustrativo de los problemas provocados por el control posterior de las reformas a mayorías decisorias en el órgano de control constitucional, ocurrió durante el proceso de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 1979. Este Acto Legislativo introducía significativas y amplias reformas a la Constitución de 1886, y su aprobación había sido promovida por el Gobierno Nacional. El Acto fue demandado oportunamente, cuando aún estaba vigente el Decreto ley 432 de 1969, el cual disponía que las decisiones sobre inexequibilidad debían ser adoptadas por la mayoría absoluta de la Corte Suprema de Justicia. No obstante, mientras estaba por decidirse la demanda contra la citada reforma constitucional, el Gobierno Nacional dictó el Decreto legislativo 3050 del 2 de noviembre de 1981, por el cual reformó la mayoría decisoria de la Corte precisamente para declarar la inexequibilidad de actos reformatorios de la Constitución, pasando de ser absoluta a cualificada (3 4 de los integrantes de la Corte). En la sentencia del 3 de noviembre de 1981; es decir, un día después de expedirse, la Corte Suprema de Justicia inaplicó por inconstitucional el Decreto 3050 de 1981, en decisión unánime, y declaró inexequible “en su totalidad” el Acto Legislativo, por mayoría absoluta. Aunque en ese caso el control posterior de la reforma a las mayorías de la Corte no condujo a un bloqueo, fue debido a la circunstancia aleatoria de que hubo unanimidad para inaplicarlo. Pero si la Corte hubiera contado solo con mayoría absoluta, que era la regla decisoria antecedente, se habría abierto una compuerta para obstruir la decisión, pues si bien las mayorías se cambiaban para el control de las reformas constitucionales, a su turno la decisión sobre la aplicabilidad del Decreto impactaba el control de la reforma, y entonces no habría sido claro qué mayoría debía reunirse para resolver sobre su constitucionalidad.
5. Estos episodios dejan a la vista que las reformas a las reglas sobre mayorías decisorias en la Corte Constitucional ofrecen un complejo de problemas si deben ser objeto de control posterior. El hecho de poder controlarlas antes de entrar en vigencia evita que por esa vía se produzcan –o intenten producir- bloqueos institucionales que afecten o dificulten significativamente la defensa de la integridad y supremacía de la Constitución. La existencia de un tipo de ley que en la Constitución está previsto para regular la estructura orgánica de la Administración de justicia, los mecanismos de participación ciudadana, y los derechos, deberes fundamentales, y los procedimientos y recursos para su protección, y para aprobar el cual se requiere mayoría absoluta del Congreso, trámite en una legislatura y control previo y automático de constitucionalidad, es la fórmula justa para evitar que por vía legal se erosionen los mecanismos judiciales de control constitucional. El control previo es oportuno para impedir que entren en vigencia actos de bloqueo o facilitación excesiva del control, originados en la reconfiguración de la Corte o de sus mayorías.
6. Por eso era importante hacer esta aclaración, pues debe resaltarse que en este caso no fue declarada inconstitucional la alusión del artículo 12, inciso 1º, a la mayoría de la Corte Constitucional para decidir el incidente, debido a que no reformaba las reglas sobre mayorías decisorias, ni fue tampoco el centro de la controversia. Sin embargo, una modificación a esos estándares debe estar contenida en un proyecto de ley estatutaria, sujeto a control previo, integral y definitivo de constitucionalidad, porque así lo exige una lectura integrada de los artículos 4, 29, 95-7, 152, 153, 228 y 241 de la Constitución, con lo cual además se le ofrece a la colectividad una garantía efectiva contra medidas como las que se observan en la historia institucional del país, y cuyos efectos de bloqueo o facilitación del control constitucional podrían disimular un grave atentado encubierto contra la integridad y supremacía de la Constitución Política. Fecha ut supra,MARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada