salvamento parcial de voto a la Sentencia C-837 01LEY-Criterio dominante LEY DE AJUSTE DE FINANZAS PUBLICAS-Tema predominante (Aclaración y salvamento parcial de voto)AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Posibilidad de autonormarse (Aclaración y salvamento parcial de voto)AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Consecuencia del pluralismo (Aclaración y salvamento parcial de voto)AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Otorgamiento de créditos previa autorización del Ministerio de Hacienda (Aclaración y salvamento parcial de voto)AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA CREDITICIA-No intervención del Gobierno (Aclaración y salvamento parcial de voto)AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA CREDITICIA-Desarrollo natural de objeto social (Aclaración y salvamento parcial de voto)DEPARTAMENTO-Inexistencia de norma constitucional que habilite al legislador para categorización (Aclaración y salvamento parcial de voto)DEPARTAMENTO-Establecimiento legislativo de capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal (Aclaración y salvamento parcial de voto)DEPARTAMENTO-Diagnóstico sobre fortalezas y debilidades de circunscripciones (Aclaración y salvamento parcial de voto)DEPARTAMENTO-Autorización legislativa para delegar atribuciones del orden nacional (Aclaración y salvamento parcial de voto)DIPUTADO-Remuneración (Aclaración y salvamento parcial de voto)AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Remuneración de categorías de empleo (Aclaración y salvamento parcial de voto)Ni el Congreso ni el Presidente de la República tienen poderes constitucionales para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo en el orden territorial, ya que ello quebrantaría in límine la autonomía que la Constitución reivindica en cabeza de las entidades territoriales, haciendo literalmente nugatoria la vocación descentralizadora que entraña y pregona el Estatuto Supremo en torno a la nómina territorial.DIPUTADO-Falta de competencia de órgano emisor al regular remuneración (Aclaración y salvamento parcial de voto)Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, el suscrito magistrado se ve precisado a salvar y aclarar su voto en relación con las decisiones que paso a especificar, las cuales se encuentran contenidas en la sentencia C-837 del 9 de agosto de 2001. Al respecto se tiene:1. ACLARACIONES 1.1. UNIDAD DE MATERIATal como lo afirmé junto con el magistrado doctor Alfredo Beltrán Sierra (en sendos salvamentos de voto) frente a las sentencias C-540 del 22 de mayo de 2001 y C-579 del 5 de junio de 2001, en mi concepto el criterio dominante de la ley 617 de 2000 no corresponde al tema de la organización territorial, que sí al del ajuste a las finanzas públicas. Sin embargo, en aras de preservar la consistencia jurisprudencial que reclama la seguridad jurídica presenté mi proyecto de sentencia (C-837 del 9 de agosto de 2001) siguiendo en lo pertinente los lineamientos de las prenotadas sentencias. Lo cual no obsta para que a través del presente escrito aclare mi voto, retomando al efecto lo ya expresado en los mencionados salvamentos. Donde al respecto se tiene:1.5.1. “Conforme aparece en la “Gaceta del Congreso” del martes 17 de agosto de 1999, en esa fecha los señores Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público, doctores Nestor Humberto Martínez Neira y Juan Camilo Restrepo Salazar, en su orden, presentaron a consideración de la Cámara de Representantes para que allí iniciara su trámite en el Congreso de la República, el proyecto de ley que posteriormente fue promulgado como Ley 617 de 2000.En la exposición de motivos, de manera expresa manifestaron los autores de dicho proyecto de ley que este “hace parte del conjunto de políticas en marcha para equilibrar la economía nacional. Esta segunda ola de reformas tiene carácter estructural, hace frente a los principales problemas financieros del Estado y sin su aprobación –agregaron- no será posible garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo plazo”. (Página 9, Gaceta del Congreso citada).Además, expresamente se incluyó por los proponentes de ese proyecto de ley que el se justifica para superar la “situación financiera de las entidades territoriales” y las “principales causas de ella”. (Páginas 9 y 10, Gaceta del Congreso citada).Del mismo modo se afirmó por los proponentes del proyecto de ley, en nombre del Gobierno Nacional, que su articulado fue diseñado, con respecto al análisis que allí se hace sobre los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, “de acuerdo con los estudios que se realizan actualmente para la preparación de los Planes de Reforma Económica que viene coordinando la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda” (Página 11, Gaceta del Congreso citada).En ese mismo orden de ideas, analizan luego quienes presentaron el proyecto para justificarlo lo que denominan “crecimiento insuficiente de los ingresos corrientes”, los que a su juicio “debían crecer a un ritmo superior al del gasto correspondiente al gobierno central para compensar las mayores transferencias territoriales”; y, expresan que “a su vez, los ingresos tributarios territoriales debían crecer a un ritmo similar al de sus gastos; sin embargo, - continúan- ello no sucedió: los ingresos corrientes del Gobierno Nacional crecieron por debajo de sus gastos corrientes y otro tanto ocurrió con los de los gobiernos territoriales”. Se refieren, así mismo a la necesidad de crear “incentivos adecuados para promover una recaudación tributaria territorial de la magnitud requerida para evitar que los gobiernos municipales y departamentales dependan en forma excesiva de las transferencias del Gobierno Central. (Página 11, Gaceta del Congreso citada).A continuación examinan “el creciente problema del déficit fiscal y del endeudamiento”, respecto del cual aseveran que “la manera como se desaceleró la descentralización en la última década ha debilitado la capacidad del Estado para controlar el déficit fiscal. Los gastos del Gobierno Central asociados al proceso deben crecer anualmente y en relación directa con su capacidad de recaudo tributario” y agregan que “el sistema de transferencias automáticas complica el saneamiento fiscal del Gobierno Central por la vía del fortalecimiento de los ingresos tributarios”; afirman que la legislación vigente “no está propiciando el equilibrio fiscal territorial”; y expresan que “en medio de la rigidez que impone el sistema de transferencias intergubernamentales, y pese al aumento de los recaudos tributarios, el déficit fiscal del Gobierno Nacional creció en forma notable: pasó del 0.68% del PIB en 1990 a 3.98% del PIB en 1997. Entre tanto, el déficit fiscal de los gobiernos territoriales también creció, al pasar de 0.18% del PIB en 1990 al 1.13% del PIB en 1997. (Páginas 12 y 13, Gaceta del Congreso citada).Así mismo, los dos Ministros actores del proyecto de ley presentado a consideración del Congreso de la República, en forma clara manifestaron que sus disposiciones “se orientan hacia el fortalecimiento de los ingresos propios y la racionalización de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, a través de estrategias integrales de ajuste fiscal”, las que, a su juicio, pueden lograrse con la categorización de departamentos y municipios para ese propósito, con la limitación a los gastos de funcionamiento de los entes territoriales y con normas que garanticen “transparencia de la gestión territorial” y mayor inversión con el “ahorro que generará el proyecto”, pues, para fortalecer las entidades territoriales las normas contenidas en ese proyecto de ley son “el único para asegurar la sostenibilidad financiera y fiscal”, (páginas 14 y 15 Gaceta del Congreso citada). 1.5.2. No queda pues, ni de lejos, el más mínimo margen de duda sobre el propósito de saneamiento fiscal y de política macroeconómica que el proyecto que posteriormente se convirtió en la Ley 617 de 2000, perseguía, (...)”Más aún, en la sentencia C-579 01 esta Corte reconoció como predominante el tema del equilibrio de las finanzas públicas, al expresar:“6.7. Antecedentes macroeconómicos y legislativos de la medida bajo estudio.Tanto los intervinientes como los antecedentes legislativos coinciden en un punto crucial: la medida que se consagra en las normas acusadas es una respuesta del Legislador ante la crisis macroeconómica que se perfila por el desbalance fiscal y el casi incontrolable endeudamiento de las entidades territoriales. Desde la exposición de motivos del proyecto de ley No. 046 Cámara (Gaceta del Congreso No. 257 de agosto 17 de 1.999, p. 1), se señaló que el proyecto formaba parte del conjunto de políticas puestas en marcha para equilibrar la economía nacional: se trataba de un componente del programa de reforma estructural para hacer frente a los problemas financieros del Estado; "sin su aprobación no será posible garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo plazo" (ibid.). La gravedad del problema al que se buscó hacer frente con la expedición de esta ley queda claramente demostrada haciendo alusión al siguiente fragmento de la exposición de motivos, que por su imporancia se citará in extenso:"Ahora más que nunca se evidencia que de no introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se abandonarán los servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales ya están en dicha situación.La estabilidad financiera de cualquier entidad pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que, por lo tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como salarios y prestaciones sociales.Pagar gastos de funcionamiento con recursos no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar los gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas entidades recurrieron al crédito para cubrir estos gastos y poco a poco tapar un hueco con otro, condujo a la cesación de pagos de uno o más de los siguientes rubros: servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o pago de los gastos ordinarios de la administración".En la mayor parte de las entidades territoriales, señala la exposición de motivos, la situación es tan grave que la deuda es mayor que la capacidad de pago, por lo cual se hace imperativo reducir los gastos. Cita algunos ejemplos, como el departamento del Santander, que en 1998 destinaba a gastos de funcionamiento el 209% de sus ingresos corrientes, o el departamento del Magdalena, que en el mismo año destinó a funcionamiento el 188.2% de sus ingresos corrientes; las proporciones por el mismo concepto, para el mismo año, en el caso de otros Departamentos, son similares, así: Guainía 166.1%, Putumayo 145.6%, Nariño 143.8%, etc. Los municipios no se quedan atrás. Los porcentajes correspondientes son de la siguiente magnitud: Uribia 858.5%, Buenaventura 270.4%, Tocaima 185.5%, Barranquilla 113.7%, etc. Por lo mismo, es claro que el saneamiento de las finanzas territoriales es un requisito sine qua non para la viabilización del proceso descentralizador: "sin unas finanzas sólidas", señala el expositor, "soportadas en la autofinanciación de los gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades territoriales quedará reducida a un mero formalismo y la sostenibilidad del proceso de descentralización no estará garantizada" (p. 10, ibídem). En consecuencia, se buscaron fórmulas para mejorar la eficiencia del gasto público, evitando que la descentralización se convierta en fuente de desestabilización fiscal y macroeconómica; para ello, se buscó controlar el gasto en relación con los ingresos.De hecho, se señala que la crisis económica de las entidades territoriales ha hecho que la autonomía que constitucionalmente les asiste sea más un atributo formal que real, puesto que sólo 3 departamentos no habían solicitado, en ese momento, ingreso al programa de saneamiento fiscal del Ministerio de Hacienda, y en cerca del 80% de los municipios, sobre los cuales recae la mayor responsabilidad de inversión social, los gastos de funcionamiento son mayores que los ingresos corrientes de libre destinación.Para la Corte resulta claro, por ende, que existe un grave problema fiscal en las entidades territoriales, propiciado en gran parte por el crecimiento desmedido del gasto público, y específicamente, los gastos de funcionamiento. El proyecto busca imponer reformas fiscales que cambien la estructura ingreso-gasto en dichas entidades, favoreciendo el ahorro y la inversión pública. En términos generales, y salvo las excepciones que abajo se precisan, puede afirmarse que las medidas adoptadas por el proyecto cumplen con los requisitos arriba trazados para ser declaradas exequibles. Ello, por dos motivos:- Existe una grave crisis macroeconómica, que potencialmente se verá catalizada por la situación deficitaria de las entidades territoriales, cuya estructura de gastos es una de las fuentes directas de la situación; esta situación, que rebasa la esfera propia de los intereses exclusivos de las entidades territoriales, es la que se pretende conjurar con la medida nacional de limitación genérica del gasto, a través de normas orgánicas del presupuesto.- Las normas acusadas establecen, entre otras, unas determinadas limitaciones sobre el uso que las entidades territoriales le pueden dar a sus recursos de fuente endógena;(...)”.Con fundamento en lo anterior debo concluir que, salvo en lo atinente a los artículos relativos al ingreso y al gasto, esto es, el 10, 11, 21, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 y 59 de la ley 617 de 2000, reitero mi posición inicial en cuanto al criterio dominante de esta ley; por lo mismo, aclaro mi voto frente a los artículos: 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51 y 60, que aparecen relacionados en los numerales 1º y 11º de la parte resolutiva de la sentencia aclarada. 1.2. AUTONOMÍA PRESUPUESTAL, FISCAL Y ADMINISTRATIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALESReiterando lo dicho en los salvamentos de voto presentados frente a las sentencias C-540 del 22 de mayo de 2001 y C-579 del 5 de junio de 2001, estimo que la injerencia protagonizada por el legislador al tenor de la ley 617 de 2000 atenta contra la autonomía territorial que inscribe la Carta Política. Por consiguiente, debo aclarar mi voto retomando al efecto lo ya expresado en los mencionados salvamentos bajo los siguientes términos:“3.1. La autonomía de las entidades territoriales comprende la posibilidad de autonormarse.A partir de la Carta de 1991 el modelo territorial que ella establece es bien distinto del que operaba bajo la Constitución de 1886, pues pasó de ser un Estado centralista a un nuevo esquema en el que se consagra la autonomía territorial, la descentralización y el principio de unidad. El concepto de autonomía, como lo ha sostenido esta corporación, debe ser entendida, en todo caso, dentro del marco general del Estado unitario, pues de lo que se trata al concebir la forma unitaria del Estado es de “fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad biológica, política, jurídica, territorial, religiosa. Es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como un bloque monolítico”. La autonomía de las entidades territoriales confiere a sus titulares una serie de facultades que implican poderes de acción en cuanto a la dirección y manejo de sus propios intereses, tal como se consagra expresamente en el artículo 287 del Estatuto Superior. Dicha autonomía al tenor de esta disposición se concreta en la posibilidad de escoger sus propias autoridades, de ejercer las competencias que les corresponden, de administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir con sus funciones y de participar en las rentas nacionales, actividades que deben ser ejercidas con sujeción a la Constitución y a la ley. Sin embargo es aquí en donde discrepamos de la sentencia de la cual nos apartamos, pues consideramos que la intervención del legislador si bien está autorizada por el Estatuto Supremo, ella no es absoluta, ya que no puede la ley afectar el núcleo esencial de la misma autonomía, o en términos de la Corte, el reducto mínimo intocable de ella, que lo constituyen las potestades antes descritas (art. 287 C.P.). En consecuencia, si bien el legislador está autorizado para regular algunos aspectos relacionados con los entes territoriales no puede llegar al punto de desnaturalizar su autonomía o lo que es peor, de abolirla. Las necesidades de interés general, contrario a lo que se adujo en Sala, también están sujetas al respeto de esa garantía constitucional. De no ser así, habría que preguntar ¿qué sentido tendría el artículo 287 superior si el legislador puede vaciar su contenido, llegando incluso a desaparecer cualquier acción que implique desarrollo autonómico de los entes territoriales? Por otra parte consideramos importante señalar que la autonomía territorial comprende también la potestad de autonormarse, entendida ésta como la capacidad jurídica de establecer sus propias normas jurídicas para el manejo de todos los asuntos que les conciernen y la satisfacción de sus propios intereses y de la comunidad local, sin que sobre ellas pueda ejercerse ningún control de tutela por parte del nivel nacional. Así las cosas, la autonomía implica el reconocimiento de un conjunto de verdaderos derechos en favor de las entidades territoriales, estableciendo cierto grado de libertad e independencia del sector central en lo que atañe al desarrollo de sus competencias. Con la autonomía se busca, entonces, una "mayor libertad en la toma de decisiones administrativas de las entidades locales del orden territorial y funcional y como resultado de ello una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía, que es grado creciente de libertad, busca cada vez mayor y mejor autodeterminación de los habitantes del territorio para la definición y control de sus propios intereses y el logro del bienestar general, siempre dentro del marco del Estado unitario."3.2. El concepto de autonomía es consecuencia del pluralismo. El pluralismo es uno de los principios fundamentales de la Constitución y puede entenderse en diversas acepciones. En cierto sentido, por oposición al totalitarismo, se puede entender como la necesidad de que el gobernante o las autoridades estatales permitan y favorezcan la expresión y difusión de una diversidad de opiniones, creencias o concepciones del mundo.Este concepto parte de la convicción de que nadie es depositario de la verdad y que ésta sólo surge de la discusión y confrontación de las posiciones más diversas. Este es un pluralismo ideológico producto del racionalismo del siglo XVIII.En otra acepción se entiende por pluralismo la necesidad o conveniencia de que el poder no se concentre en un solo centro sino de que existan diversos centros de poder, que el poder esté distribuido entre diversas organizaciones que son las distintas comunidades de las que los hombres pueden ser considerados miembros en razón de sus afinidades y de los vínculos que se establecen entre ellos de manera natural. El pluralismo en esta acepción, por oposición al estatalismo y al centralismo, supone la promoción de la descentralización y de las autonomías (territoriales, personales y étnicas): dar un gran papel a los grupos e instituciones sociales, que son organizaciones intermedias entre el individuo y el Estado, que se forman de una manera espontánea y natural, como la familia, los partidos políticos, las instituciones religiosas, las comunidades de trabajo, etc. Este es un pluralismo institucional que encuentra su antecedente en la organización feudal. El pluralismo institucional se encuentra consagrado en el artículo 1 de la Constitución, que dice: Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista; como también en los artículos 7, 39, 42, 55, 69, 76, 88 y 286 del mismo ordenamiento. La autonomía territorial no es entonces, sólo un problema de pluralismo ideológico (religioso o político) sino de pluralismo institucional que implica la existencia de varios centros de poder territorial entre los cuales se distribuye el poder político Norberto Bobbio considera que el pluralismo encierra el concepto de que una sociedad está mejor gobernada en la medida en que esté más distribuido el poder político y en que existan más centros de poder que controlen a los órganos del poder central; en cuanto sea mayor la distribución, tanto territorial como funcional, entre soberano y súbditos del poder. El pluralismo se contrapone al totalitarismo pues en aquél existen organizaciones sociales autónomas. Cuando se vulnera la autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales se atenta no sólo contra el Estado social de derecho sino también contra el sistema democrático que asegura la vigencia de sus propios valores y principios entre ellos la descentralización y la autonomía de dichos entes. Dar al traste con la autonomía territorial como se hizo en la ley 617 00 es dar los primeros pasos para convertirse nuestro país en un Estado totalitario, tal como sucedió en Alemania e Italia cuando Hittler y Mussolini cada uno en sus propios países, decidieron quitarles a los distintos Estados y regiones el manejo independiente y autónomo, estableciendo de esta manera la centralización absoluta y, por ende, la anulación de la autonomía regional”.Con apoyo en estas disquisiciones aclaro mi voto frente a lo resuelto por esta Corporación en los numerales 3º y 9º de la sentencia en cuestión.
2. SALVAMENTO DE VOTO2.1. LA AUTONOMÍA TERRITORIAL EN MATERIA CREDITICIAEn consonancia con lo anteriormente afirmado, a instancias del artículo 90 de la ley 617 de 2000 la autonomía territorial sufre desmedro en términos crediticios. En efecto, acogiendo parcialmente lo expresado en la sentencia materia de este salvamento, es del caso reconocer lo siguiente: frente al artículo 90 se observa que el mismo expresa un mandato dirigido a las entidades financieras y a las entidades territoriales, que a manera de mecanismo de control sobre el cumplimiento de los límites establecidos previamente, contempla la previa autorización del Ministerio de Hacienda y la suscripción de un plan de desempeño para los casos en que las entidades territoriales (que no cumplan) pretendan acceder al crédito. Preceptiva ésta que si bien puede entrañar objetivos de saneamiento fiscal, es lo cierto que a la luz de su desproporcionada restricción quebranta varios postulados constitucionales, según pasa a verse:Con arraigo en el artículo 287 de la Carta Fundamental las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. Autonomía que dentro de sus diferentes expresiones muestra la concerniente a la adquisición de recursos de capital, y más concretamente, de los recursos del crédito interno y externo. Competencia crediticia que en todo caso engloba la participación concurrente de las asambleas departamentales y de los concejos municipales y distritales, de cara al respectivo ejecutivo territorial, con arreglo a lo previsto en los artículos 300-9 y 313-3 Superiores. Por tanto, siendo esas las corporaciones competentes para autorizar la negociación de empréstitos territoriales dentro de los lindes constitucionales, no se ve razón o motivación alguna que pueda convalidar una tal intervención del Gobierno Nacional, por lo demás excluyente, dentro del núcleo autonómico territorial. A menos, claro está, que se quiera fracturar injustificadamente el principio constitucional de autonomía territorial que informa la Carta desde su Preámbulo, al propio tiempo que se hace nugatorio el ejercicio práctico del derecho que tiene toda persona (natural o jurídica) a gozar de personalidad jurídica (art. 14 C.P.). Bajo la misma argumentación tampoco tiene sentido el que se le exija a la correspondiente entidad territorial la suscripción de un plan de desempeño.De otro lado, el contenido de la norma implica una modificación al Estatuto Financiero que contradice el artículo 14 Superior frente a las entidades financieras, toda vez que al amparo de la cuestionada restricción las mismas ven limitado el goce de su personalidad jurídica, y por tanto, el desarrollo natural de su objeto social, sin que por otra parte aparezca justificación alguna.Por lo anterior, dada su contradicción para con los artículos 14, 287, 300-9 y 313-3 de la Carta, el artículo 90 debió ser retirado totalmente del ordenamiento legal, y no como lo hizo la Corte, que apenas declaró inexequible la expresión: “autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la”, desconociendo así el quebrantamiento del artículo 14 de la Carta. Consecuentemente salvo mi voto en relación con lo resuelto por esta Corporación a través del numeral 5º de la sentencia en comento.2.2. CATEGORIZACIÓN DE LOS DEPARTAMENTOS Y SUS EFECTOS Al examinar y dictaminar sobre el artículo 28 de la ley 617 de 2000 la Corte reiteró su tesis sobre la categorización de los departamentos y sus efectos jurídicos. Posición que no comparto por las siguientes razones:¿Existe algún canon constitucional que habilite al Legislador para categorizar a los departamentos?; en cualquier caso, ¿qué validez constitucional puede tener el artículo 28 en discusión?Frente a la primera pregunta la respuesta es una sola: no existe norma constitucional, ni expresa ni mucho menos tácita, que habilite al Legislador para engastar dentro de un esquema de categorías a los departamentos, tal como sí ocurre para los municipios a la luz del artículo 320 Superior.Cosa distinta es que el Legislador pueda actualizar la figura de la delegación en la forma y términos que señala el artículo 302 de la Carta, que al efecto dispone:“La ley podrá establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas.“En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales”.Es decir, con el fin de mejorar los servicios de la administración o la prestación de los servicios públicos, el legislador tiene poder discrecional para otorgarle a uno o más departamentos diversas capacidades y competencias, tanto en la esfera de la administración pública como en la de los ingresos y gastos públicos, teniendo como criterios rectores para dicha decisión la población, los recursos económicos y naturales, las circunstancias sociales, culturales y ecológicas. Por manera que en tal hipótesis le corresponde al Legislador hacer primeramente un diagnóstico ponderado y comparativo de los departamentos del país en orden a encontrar las fortalezas y debilidades de las respectivas circunscripciones, que a su vez le permitan expedir la ley por la cual se delega en cabeza de uno o más departamentos atribuciones propias de entidades públicas nacionales, tales como ministerios, departamentos administrativos, u otros organismos de la misma jerarquía. Descartándose de plano cualquier delegación de funciones de organismos de control, habida consideración de la incompatibilidad constitucional que campea entre la potestad ejecutora y la competencia controladora en cabeza de una misma entidad.Coetáneamente discurre también el poder que le asiste al Legislador para atribuir funciones jurisdiccionales en materias precisas a determinadas autoridades administrativas, dentro de las cuales pueden estar las del nivel departamental, según lo da a entender el inciso tercero del artículo 116 Superior, que al punto obra como una virtual expresión de la movilidad funcional propia del trasegar interinstitucional inscrito en la Carta bajo los signos de una colaboración armónica y cercana al deslinde de competencias (art. 113 C.P.). Claro que en el evento del artículo 116 el Legislador no está delegando sino atribuyendo directamente facultades por autorización expresa del Constituyente. Resulta claro entonces que esa potestad discrecional que autoriza al Legislador para delegar en cabeza de los departamentos determinadas atribuciones de orden nacional, lejos está de fungir como un poder encaminado hacia la categorización de los departamentos, tal como sí ocurre en torno a los municipios por mandato expreso del artículo 320 Superior. Más aún, el artículo 302 ante todo propicia constitucionalmente una ampliación del radio de acción de los departamentos, esto es, franqueándoles con el concurso de la ley una puerta de facultades adicionales a las que ya tienen por virtud de la Carta, a tiempo que los pone en un eventual status de nacionalidad funcional, que por supuesto debe aparejar los correspondientes recursos y responsabilidades.Una interpretación en contrario conduciría a la impropiedad de admitir departamentos de primera, segunda y otras tantas categorías, con las subsiguientes consecuencias salariales para los servidores públicos de los mismos. Como si todos no fueran titulares de iguales competencias, y destinatarios de las mismas incompatibilidades, prohibiciones y responsabilidades. De allí que, de no existir norma constitucional expresa para la categorización de los municipios, la ley 617 habría incurrido en quebrantos constitucionales al establecer rangos para ese orden territorial. Pasando al segundo interrogante conviene hacer una lectura del artículo 308 Superior, que reza:“La ley podrá limitar las apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los diputados y a gastos de funcionamiento de las asambleas y de las contralorías departamentales”. (el resaltado es mío).En primer lugar debe destacarse la inconsistencia conceptual que media entre esta disposición y el inciso cuarto del artículo 299 ibidem, conforme al cual los miembros de las asambleas departamentales tendrán derecho a remuneración. Vale decir, mientras en este último artículo se contempla una contraprestación salarial a favor de los diputados, por contraste, el artículo 308 alude a honorarios, lo cual corresponde a una inadvertencia del Legislador de 1996 al producir el acto legislativo No. 01, reformatorio de la versión original del artículo 299, que al respecto estipulaba honorarios a favor de los diputados. Empero, atendiendo al propósito que animó la modificación de este segmento normativo, para todos los efectos debe entenderse que los diputados de las asambleas tienen derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes, con el amparo que les otorgue el régimen prestacional y de seguridad social dispuesto en la ley.Ahora bien, el artículo 308 constitucional establece en cabeza del Legislador la facultad discrecional de limitar las apropiaciones departamentales para gastos de funcionamiento de las asambleas y de las contralorías departamentales. Particularizando esa facultad frente a la remuneración de los diputados, que por su naturaleza presupuestal forma parte integral de los gastos de funcionamiento dentro del rubro de servicios personales. Es decir, se trata de una potestad referida a la restricción de las autorizaciones máximas de gasto para una o más vigencias fiscales en torno a gastos de funcionamiento de las asambleas y contralorías departamentales. Por donde, en lo tocante a las asambleas la Carta enfatiza el poder limitante de la ley sobre las apropiaciones relativas a la remuneración de los diputados.Siendo esto así, a partir de las limitaciones generales que haga el Legislador le compete a las asambleas determinar las escalas de remuneración en el orden departamental, dentro de las cuales emerge la correspondiente a los diputados (art. 300-7 C.P.). Preceptiva que a su turno marca diferencias frente al esquema salarial establecido a partir de la ley marco (art. 150-19 C.P.), donde el Presidente de la República está facultado para señalar el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales. Claro es también que esta coexistencia de competencias frente a un mismo punto entre el Legislador y el Ejecutivo amerita la más adecuada coordinación en materia de función pública y políticas salariales nacionales y territoriales, dentro del universo macroeconómico nacional y territorial que en lo pertinente corresponda.Por tanto, ni el Congreso ni el Presidente de la República tienen poderes constitucionales para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo en el orden territorial, ya que ello quebrantaría in límine la autonomía que la Constitución reivindica en cabeza de las entidades territoriales, haciendo literalmente nugatoria la vocación descentralizadora que entraña y pregona el Estatuto Supremo en torno a la nómina territorial.¿Cuál es entonces el talante jurídico del artículo 28 demandado?Pues ni más ni menos que el de un precepto abiertamente inconstitucional, toda vez que su contenido regula taxativamente los montos remuneratorios a que tienen derecho los diputados con arreglo a las respectivas categorías departamentales. Nótese que el artículo no está aludiendo a topes máximos, evento en el cual sí habría un principio de aproximación hacia el cumplimiento de las directrices plasmadas en el artículo 308 Superior; obviamente, dentro de la perspectiva de las apropiaciones presupuestales. Por el contrario, en el caso del artículo 28 lo que eclosiona meridianamente es una determinación de la escala salarial de los diputados de las asambleas departamentales. Mandato que por su propia fuerza acusa un vicio de inconstitucionalidad por falta de competencia del órgano emisor, es decir, del Congreso de la República. Cierto es también que algunos podrían aducir vacío normativo en el caso de ser declarado inexequible el dispositivo censurado; con todo, al punto habría que responder indicando que según voces del artículo 73 de la ley 617 00, ningún servidor público del orden departamental puede recibir una asignación superior al salario del Gobernador, lo cual incluye a los diputados. Síguese de todo lo anterior que el artículo 28 resulta lesivo de los artículos 1, 121, 287 y 300-7 de la Carta Fundamental, razón por la cual debió ser retirado del ordenamiento legal. Pero como las cosas no ocurrieron así, debo salvar mi voto en torno a lo resuelto por esta Corporación a través del numeral 6º de la sentencia en cita. Fecha ut supraJAIME ARAUJO RENTERÍAMagistrado