SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOJORGE IVÁN PALACIO PALACIOA LA SENTENCIA C-822 11PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN LEY QUE CREA EL IMPUESTO PREDIAL Y VALORIZACION EN CABEZA DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A TITULO DE CONCESION-Vulneración por aprobación de iniciativa sólo en plenarias y no en las comisiones conjuntas (Salvamento de voto)El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, en lo relacionado con la creación del impuesto predial y valorización en cabeza de los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión desconoce el principio de consecutividad, propio de los proyectos de ley, ya que el artículo 54 aprobado en las comisiones conjuntas no versaba sobre el impuesto predial y valorización, como tampoco regulaba el cobro a concesionarios tenedores de inmuebles públicos; esta modificación sólo fue aprobada en las plenarias, con lo cual su texto estuvo sometido únicamente a dos debatesIMPUESTO PREDIAL Y VALORIZACION PARA CONCESIONARIOS TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS-Constituye un nuevo impuesto que vulnera el principio de consecutividad (Salvamento de voto)La sentencia reconoce que fue creado un nuevo sujeto pasivo para impuestos territoriales: el tenedor de bienes públicos concesionados, lo que en la práctica equivale a la creación de un nuevo impuesto para estos contribuyentes, que vulnera el principio de consecutividad, por cuanto la modificación, adición o reforma al texto inicialmente propuesto se presentó en la última etapa del proceso legislativoPRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento exige debate legislativo y la aprobación de una iniciativa (Salvamento de voto)En la sentencia C-822 de 2011 se sostiene que durante el trámite legislativo se respetó el principio de identidad flexible, por la sola circunstancia de que un congresista propuso discutir en los debates venideros temas como el relacionado con el sujeto pasivo del impuesto predial. De lo que no se colige que la materia relacionada con los sujetos pasivos de los impuestos territoriales, entre éstos el predial, hubiera sido abordada en los términos propios de un debate legislativo.Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”.Actor: Lucy Cruz de QuiñonesMagistrado Ponente:MAURICIO GONZÁLEZ CUERVOCon el acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría, a continuación expondré las razones que me llevaron a SALVAR voto en el asunto de la referencia. Mi discrepancia tiene que ver con el trámite impartido a la iniciativa que dio lugar al texto demandado, perteneciente al artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, particularmente en lo relacionado con la creación de un impuesto predial y valorización en cabeza de los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. La sentencia C-822 de 2011 sostiene en el considerando 4.2.3.3. que durante el trámite legislativo se respetó el principio de identidad flexible, por la sola circunstancia de que un congresista propuso discutir en los debates venideros temas como el relacionado con el sujeto pasivo del impuesto predial. En el aparte mencionado la providencia señala:“Hace uso de la palabra el honorable Representante León Darío Ramírez Valencia:Muchas gracias, señor Presidente. Yo reitero y se trató en el día de ayer en las Comisiones Conjuntas de Senado y Cámara, mediante algunas propuestas que se han venido sugiriendo por parte de los entes territoriales a través de las secretarías de Hacienda, y esto no solo para los pequeños municipios de categorías 5 y
6. Señor Presidente, entonces yo creo que quede ahí en el acta a ver si para próximos debates consideramos que es necesario dejar constancias que se deberían discutir el contenido relacionado con impuestos territoriales, más exactamente de sujetos pasivos de predial, industria y comercio, territorialidad del ICA, régimen de exenciones que requieren igualmente ser ajustados a la realidad tributaria actual en procura de proteger los recursos de los municipios. Sigo insistiendo y lo voy a debatir durante el tiempo que esté en la Comisión y en el Congreso, a los municipios hay que darles herramientas para que no dependamos siempre del sistema general de participación, que están abiertas para próximos debates”.Esta intervención se llevó a cabo en la sesión conjunta de las comisiones terceras constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y el Senado de la República, pero como puede notarse de ella no se colige que la materia relacionada con los sujetos pasivos de los impuestos territoriales, entre estos el predial, hubiera sido abordada en los términos propios de un debate legislativo, es decir, no hubo propuesta del Representante León Darío Ramírez Valencia en el sentido de modificar o adicionar el texto, como tampoco se presentó el debate parlamentario correspondiente y mucho menos fue aprobada una iniciativa que incorporara lo relacionado con impuestos a tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.Considero, entonces, que el principio de consecutividad, propio de los proyectos de ley, fue desconocido ya que el artículo 54 inicialmente aprobado en las comisiones conjuntas no versaba sobre el impuesto predial y valorización, como tampoco regulaba el cobro a concesionarios tenedores de inmuebles públicos; esta modificación solo fue aprobada en las plenarias, con lo cual su texto estuvo sometido únicamente a dos debates.De otra parte, nótese como en el considerando 5.3.1 de la sentencia C-822 de 2011, se afirma:“En este caso, el legislador, en el marco de sus competencias constitucionales, procedió a ampliar los sujetos pasivos de dichos tributos cuyos elementos ya estaban preestablecidos en disposiciones anteriores. En otras palabras, no se procedió a crear un nuevo tributo regulando solo el aspecto de sujetos pasivos, sino que se agregó un nuevo sujeto pasivo, al impuesto predial y a la contribución de valorización que ya están suficientemente regulados en el orden nacional y territorial”. (Subrayas no originales de la providencia).Es decir, la sentencia reconoce que fue creado un nuevo sujeto pasivo para impuestos territoriales: el tenedor de bienes públicos concesionados, lo que en la práctica equivale a la creación de un nuevo impuesto para estos contribuyentes. Este hecho ratifica mi criterio en cuanto a la vulneración del principio de consecutividad, por cuanto, como quedó consignado, la modificación, adición o reforma al texto inicialmente propuesto se presentó en la última etapa del proceso legislativo. Como desarrollo de los principios que identifican a la democracia, entre ellos los de representación y pluralismo, el de consecutividad garantiza que los miembros del Congreso de la República participen valida y eficazmente en todas las instancias de formación de la ley, permitiéndoles durante los distintos debates expresar sus opiniones como voceros del pueblo que los eligió. En el presente caso, las células legislativas no contaron desde el comienzo con la posibilidad de conocer y discutir el texto relacionado con la creación del impuesto para tenedores de bienes públicos concesionados, documento que solo apareció en las últimas instancias del trámite legislativo.De esta manera dejo consignadas las razones que me llevaron a apartarme de la decisión mayoritaria adoptada en el asunto de le referencia.Fecha ut supraJORGE IVÁN PALACIO PALACIOMagistrado