SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELOA LA SENTENCIA C-818 11Referencia: expediente D- 8410 y AC D-8427Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10 (parcial), 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27,28, 29, 30, 31, 32, 33 y 309 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo"Magistrado Ponente:JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUBSi bien comparto la postura mayoritaria consistente en declarar inexequible los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, porque desconocen el mandato constitucional, según el cual, las normas que reglamentan de manera integral un derecho fundamental deben ser establecidas mediante una ley estatutaria, creo, sin embargo, que no se han debido diferir los efectos de la sentencia de inexequibilidad, en la medida en que en el presente caso no se configura ninguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional.La finalidad de retrasar la entrada en vigor de los fallos de inconstitucionalidad por parte de los Tribunales Constitucionales no es otra que la de evitar que la declaratoria de inexequibilidad provoque un vacío normativo que puede resultar más problemático o lesivo.La Corte Constitucional puede recurrir a una sentencia de constitucionalidad temporal, siempre y cuando, (i) justifique esa modalidad de decisión, (ii) aparezca claramente en el expediente que la declaración de inexequibilidad inmediata ocasiona una situación constitucionalmente peor que el mantenimiento en el ordenamiento de la disposición acusada, cuya inconstitucionalidad fue verificada en el proceso. Además, (iii) el juez constitucional debe explicar por qué es más adecuado recurrir a una inexequibilidad diferida que a una sentencia integradora, para lo cual deberá tener en cuenta, entre otras cosas, qué tanta libertad de configuración tiene el Legislador en la materia, y qué tan lesivo a los principios y valores constitucionales causa el mantenimiento de la disposición acusada en el ordenamiento. Finalmente, (iv), el juez constitucional debe justificar la extensión del plazo conferido al legislador, el cual depende, en gran medida, de la complejidad misma del tema y del posible impacto de la preservación de la regulación en la vigencia de los principios y derechos constitucionalesEn el asunto bajo examen la Corte justificó la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas con efectos diferidos al considerar que: (i) actualmente, el derecho de petición se encuentra regulado en el Código Contencioso Administrativo vigente, (Decreto 1 de 1984), (ii) dicho decreto dejará de regir el 2 de julio de 2012, por expresa disposición del artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, nuevo "Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo", (iii) los artículos declarados inexequibles suplían la regulación referente al derecho de petición, (iv) a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 se producirá un grave vacío legal respecto del derecho fundamental de petición, en razón a que no existe una regulación exhaustiva que consagre y establezca la forma en que, por regla general, deben presentarse, tramitarse y responderse las peticiones, (v) la declaratoria de inexequibilidad diferida garantiza que el Congreso discuta y apruebe una ley estatutaria del derecho de petición, (vi) es muy poco probable que para el 2 de julio de 2012 se haya surtido completamente el trámite de la ley estatutaria del derecho de petición en el Congreso de la República y en esta Corporación.En mi criterio, las razones esbozadas no conducen a que se le aplique el trato excepcional a la declaratoria de inconstitucionalidad de diferir sus efectos hacia el futuro, toda vez que se trata de disposiciones legales que aún no han entrado en vigencia, de manera que con esta decisión no se produce ningún vacío normativo que afecte el ejercicio de derechos fundamentales y en todo caso, al momento de entrar a regir el nuevo código de procedimiento administrativo, la inconstitucionalidad implica que revivirán las normas que regulan el ejercicio del derecho de petición en el Decreto 01 de 1984, no obstante la derogatoria prevista en el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, mientras el Congreso de la República decide si expide la correspondiente ley estatutaria, lo anterior en aplicación de la doctrina constitucional relacionada con el fenómeno de la reviviscencia de las normas derogadas que ha desarrollado esta corte entre otras en la Sentencia C-402 10, en cuyos apartes la se ha sostenido: "Para la doctrina más tradicional, asumida íntegramente por la Corte en sus primeros fallos, la inexequibilidad de la expresión derogatoria implicaba la reincorporación de la normatividad derogada, predicable desde el momento en que se adopta dicha sentencia de inconstitucionalidad, dejándose con ello a salvaguarda las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la norma cuestionada, solución que resultaba, plenamente compatible con el efecto ordinario ex nunc de las sentencias judiciales, pues la reincorporación de la norma derogada no es incompatible con el reconocimiento de plenos efectos de la disposición declarada inexequible, desde su promulgación y hasta la sentencia de inconstitucionalidad. En las primeras decisiones de la Corte que asumieron laproblemática de la reviviscencia asumieron para sí la conclusión que había sido propuesta por la Corte Suprema y el Consejo de Estado, según la cual la reincorporación operaba de manera automática. Sin embargo, fallos posteriores abandonaron esta postura, a través del establecimiento de condiciones para la procedencia de la reviviscencia. Tales presupuestos tienen que ver con (i) la necesidad de establecer el peso específico que les asiste a los principios de justicia y seguridad jurídica en el caso concreto; y (ii) la garantía de la supremacía constitucional y los derechos fundamentales, lo que remite a la obligatoriedad de la reincorporación cuando el vacío normativo que se generaría sin ella involucraría la afectación o puesta en riesgo de los mismos ". Fecha ut supra, GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELOMagistrado ---pies de página--- Sentencia C-182 de 2010 MP Jorge Ignacio Pretelt Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda". M.P. Manuel José Cepeda Espinosa La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.(….)Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”. Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad. La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos. La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” (Subrayado fuera del texto) Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras Cfr. la Sentencia C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997. , M.P. Alejandro Martínez Caballero Cfr. Sentencia C-269 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargó de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia. Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-357 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C- 374 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-040 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz. C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. C-756 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra Para evitar que se produzca el fenómeno que ha sido denominado en el derecho comparado como la “congelación del rango”. Ver sentencias C-307 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Ver sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Cfr. sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Cfr. sentencia C-055 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En este mismo sentido, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte explicó que corresponde a las leyes estatutarias regular “(…) la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento” Cfr. sentencia C-580 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-013 de 1993, C-370 de 2006, C-370 de 2006, C-910 de 2004 y C-162 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra Sentencia C-646 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sentencias C-620 de 2001, C-687 de 2002 y C-872 de 2003. Sentencias C-313 de 1994, C-740 de 2003, C-193 de 2005 y C-872 de 2003, entre otras. Sentencias C-162 de 2003 y C-981 de 2005 Sentencia C-013 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz Sentencia C-226 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero. C-913 de 2010 M.P Nilson Pinilla Pinilla M.P. José Gregorio Hernández Galindo En esta sentencia, la Corte declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la información y establecían restricciones sobre el núcleo esencial que deberían haber sido reguladas en una ley estatutaria. Cfr. Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa ocasión la Corte señaló que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria debería ser el instrumento a través del cual se desarrollara “el concepto del trabajo como obligación social, lo qué se entiende por "condiciones dignas y justas", la determinación de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales”. Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra Cf. Sentencia C-155A de 1993. M.P. Fabio Morón Díaz. Cf. Sentencia C-434 DE 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo la Corte estudió la acción de reintegro, y señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exigiera el trámite de las leyes estatutarias. Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra Cfr. sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Cfr. sentencia C-226 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver también la sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. En la sentencia C-313 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte afirmó: “Obsérvese, finalmente, que la ley estatutaria se refiere, en cada caso, a un derecho determinado y su fin es desarrollar su ámbito a partir de su núcleo esencial definido en la Constitución”. Luego, en la sentencia C-408 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte precisón: “(…) cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según interpretación contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la posibilidad de existir; toda vez que, se repite, de algún modo, toda la legislación de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los derechos fundamentales”. (negrilla fuera del texto) Ver también la sentencia C-981 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En algunas sentencias no se habla de núcleo esencial sino de contenido mínimo del derecho o de elementos estructurales esenciales. Ver por ejemplo la sentencia C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. M.P. Fabio Morón Díaz En este sentido, en la sentencia C-993 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería, la Corte sostuvo: “Cuando una ley regule aspectos principales e importantes del núcleo esencial de un derecho fundamental, en este caso del habeas data, el proceso de formación de esta ley debe haber sido el de una ley estatutaria so pena de ser expulsada del ordenamiento jurídico por vicios de forma.” (negrilla fuera del texto). Ver sentencias C-425 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-374 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-251 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-1338 de 2000, M.P.(E) Cristina Pardo Schilesinger, C-981 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, y C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Ver sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Sentencia C-408 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz. En esa providencia, la Corte dijo que “…cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según interpretación contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la posibilidad de existir; toda vez que, se repite, de algún modo, toda la legislación de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los derechos fundamentales”. Igualmente, en sentencia C-425 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte dijo que “la regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria” Sentencia C-981 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Esta tesis puede apreciarse en sentencias como la T-227 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-881 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En la primer la Corte recordó que el concepto de dignidad humana evoluciona y, por tanto, también los derechos fundamentales. La Corte aseguró: “(…) el concepto de dignidad humana que ha recogido la Corte Constitucional únicamente se explica dentro del sistema axiológico de la Constitución y en función del mismo sistema. Así las cosas, la elevación a rango constitucional de la ‘libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco de las condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle’ y de ‘la posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios que le permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad según sus especiales condiciones y calidades, bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad de desarrollar un papel activo en la sociedad’, definen los contornos de lo que se considera esencial, inherente y, por lo mismo inalienable para la persona, razón por la cual se traduce en derechos subjetivos (entendidos como expectativas positivas (prestaciones) o negativas) cuyos contenidos esenciales están sustraídos de las mayorías transitorias. || En este orden de ideas, será fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no está determinada de manera apriorística, sino que se define a partir de los consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención (traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las circunstancias particulares de cada caso (tópica). Así, por ejemplo, en la actualidad existe consenso en torno a la absoluta necesidad de que los procedimientos judiciales y administrativos estén fijados normativamente (principio de legalidad) y que prevean la posibilidad de controvertir pruebas, presentar las propias y de rebatir argumentos y ofrecer los propios (derecho de defensa), para que la persona pueda ser libre y activa en sociedad; mientras que serán las circunstancias concretas las que definan si una cirugía estética únicamente persigue intereses narcisistas o responden a una necesidad funcional, para que la persona pueda ser activa en sociedad (v. gr. alteraciones funcionales y dolor que exigen una reducción de senos). Resulta ejemplarizante la discusión en torno el reconocimiento de derechos fundamentales a personas jurídicas, en la cual el consenso logrado únicamente se explica por la necesidad de proteger elementos funcionalmente indispensables para la correcta operación jurídica de estas instituciones. || Lo anterior, debe precisarse, no implica que en sí mismo derechos constitucionales no tengan carácter fundamental. La existencia de consensos (en principio dogmática constitucional) en torno a la naturaleza fundamental de un derecho constitucional implica que prima facie dicho derecho se estima fundamental en sí mismo. Ello se explica por cuanto los consensos se apoyan en una concepción común de los valores fundantes de la sociedad y el sistema jurídico. Así, existe un consenso sobre el carácter fundamental del derecho a la vida, a la libertad y a la igualdad. Los consensos sobre la naturaleza fundamental de estos derechos claramente se explica por la imperiosa necesidad de proteger tales derechos a fin de que se pueda calificar de democracia constitucional y de Estado social de derecho el modelo colombiano. No sobra indicar que, en la actual concepción de dignidad humana, estos derechos son requisitos sine qua non para predicar el respeto por dicho valor.” Esta labor de delimitación y actualización es reconocida en la sentencia T-227 de 2003, en la que la Corte explicó que la definición de las obligaciones reclamables y que hace que una exigencia de la dignidad humana se traduzca en derecho subjetivo, es, producto de decisiones constitucionales, legislativas e, incluso jurisprudenciales. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto Cfr. C-791 de 2011 Ver las sentencias C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Las limitaciones generales son diferentes a las que surgen en el caso concreto a partir de ejercicios de ponderación cuando existe colisión entre derechos o entre derechos y otros principios constitucionales, y que en consecuencia solamente son aplicables al caso específico. En la Sentencia C-973 de 2010 la Corporación hizo un recuento de la jurisprudencia referida a la necesidad de tramitar por ley estatutaria ciertos elementos del derecho fundamental, y que en lo pertinente, se acoge en esta oportunidad M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz Alejandro Martínez Caballero. Artículos 1º (parcial), 4º, 5º, 6º, 7º, 8º (parcial), 10 (parcial) de la Ley 36 de 1993. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Demanda de inconstitucionalidad contra la ley 57 de 1993 (adiciona parcialmente el Código Penal). M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero En este caso salvó el voto el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, quien consideró que el tema de esta ley sí ha debido ser desarrollado por ley estatutaria. Como fundamento de esa postura, destacó que a diferencia de lo sostenido por la mayoría, las normas que deben tramitarse como ley estatutaria no son aquellas que afecten negativamente el núcleo esencial del derecho fundamental de que se trata, pues en realidad, y conforme a la Constitución, ese núcleo esencial no puede ser lesionado por ley alguna. Explicó que las leyes que requieren este trámite son aquellas que sin restringir el alcance del núcleo esencial, desarrollan contenidos que han sido reconocidos como parte integrante de aquél. M.P. Álvaro Tafur Galvis También en este caso se presentaron dos salvamentos de voto de los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería quienes consideraron que estas disposiciones sólo podían haberse adoptado previo el trámite de una ley de naturaleza estatutaria, y una