Aclaración de voto

Aclaración de voto de los Magistrados JAIME CORDOBA TRIVIÑO y RODRIGO UPRIMNY YEPES a la sentencia C-816 de 2004CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Subsanabilidad por fuera de los dos periodos legislativos ordinarios (Aclaración de voto)Según nuestro parecer, un vicio de procedimiento ocurrido en la segunda vuelta del trámite de un Acto Legislativo podría no acarrear su inconstitucionalidad, si el vicio es subsanable; y en estos eventos, consideramos que la corrección puede realizarse por fuera de los dos períodos legislativos consecutivos. La razón esencial para sustentar nuestra tesis es la siguiente: la Constitución, al regular el procedimiento de formación de los actos legislativos, distingue nítidamente los dos períodos, pues el artículo 375 superior establece reglas específicas para cada uno de ellos. Pero eso no es todo; la Carta ordena expresamente que luego de la aprobación en la primera vuelta, el proyecto debe ser publicado por el Gobierno. Es pues claro que se trata de dos fases nítidamente diferenciadas, por lo cual es razonable suponer que los vicios ocurridos en la segunda fase no tienen por qué trasladarse a la primera fase ni afectarla fatalmente. Por consiguiente, conforme al principio de conservación del derecho, que también se aplica a las reformas constitucionales, es razonable entender que el Congreso puede subsanar un vicio ocurrido en la segunda vuelta, siempre y cuando dicho vicio sea subsanable. O, por decirlo de otra manera, es posible argumentar que una declaratoria de inexequibilidad de la segunda vuelta podría dejar en firme la primera vuelta. Si a pesar de lo anterior, votamos la inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2003 es porque compartimos los otros dos argumentos de la sentencia sobre la imposibilidad de subsanar dicha reforma constitucional, a saber, (i) la tesis de que por su naturaleza, estábamos frente a un vicio insubsanable pues había habido una distorsión de la voluntad democrática (Fundamento 130) y que (ii) incluso si dicho vicio se consideraba subsanable, no era posible corregirlo en el término de treinta días previsto por las normas vigentes –artículo 202 del Reglamento del Congreso y artículo 45 del Decreto 2067 de 1991- ya que en ese plazo no puede realizarse toda la segunda vuelta, que hubiera sido necesario repetir (Fundamento 132). Y mientras ese límite legal de treinta días se encuentre vigente, la Corte debe respetarlo, como lo ha hecho en todos los casos en que ha ordenado la corrección de vicios subsanables. A los anteriores argumentos que ya contiene la sentencia puede agregarse uno suplementario y es el siguiente: incluso si se aceptara que debía aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente a ese término de 30 días, a fin de conceder un plazo más amplio al Congreso para corregir el vicio, no procedería en este caso la conservación de la primera vuelta por cuanto, por las razones que presentamos en varias sesiones de la Sala Plena Corte, el proyecto contenía en todo caso vicios de competencia, y carece de sentido conservar parte del trámite de un acto legislativo, que de todas maneras requiere ser modificado para que no desborde los límites competenciales del poder de reforma. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Improcedencia de pronunciamiento sobre los vicios de competencia (Aclaración de voto)1- Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, los suscritos magistrados Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes, nos permitimos aclarar parcialmente el voto en la sentencia de la referencia. Compartimos la decisión de declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2003. Igualmente estamos de acuerdo con la casi totalidad de la motivación de la sentencia, de la cual somos además ponentes. Aclaramos nuestro voto básicamente por dos aspectos: (i) por cuanto discrepamos del fundamento 131 de la sentencia, que señala que es imposible subsanar vicios de procedimiento de los actos legislativos por fuera de los dos períodos ordinarios consecutivos; y (ii) para reiterar nuestra posición sobre la improcedencia de que la Corte se pronunciara en este caso sobre los vicios de competencia en que pudo incurrir el Congreso al aprobar este acto legislativo. Brevemente explicamos ambos aspectos.La subsanabilidad de los actos legislativos por fuera de los dos períodos legislativos ordinarios. 2- El fundamento 131 de la sentencia afirma que una de las razones por las cuales no era posible subsanar el vicio de procedimiento que afectó el presente acto legislativo era la siguiente: que la eventual corrección del vicio se realizaría por fuera de los dos períodos consecutivos ordinarios que el artículo 375 de la Carta exige para la aprobación de los actos legislativos. No estamos de acuerdo con este argumento. Según nuestro parecer, un vicio de procedimiento ocurrido en la segunda vuelta del trámite de un Acto Legislativo podría no acarrear su inconstitucionalidad, si el vicio es subsanable; y en estos eventos, consideramos que la corrección puede realizarse por fuera de los dos períodos legislativos consecutivos. 3- La razón esencial para sustentar nuestra tesis es la siguiente: la Constitución, al regular el procedimiento de formación de los actos legislativos, distingue nítidamente los dos períodos, pues el artículo 375 superior establece reglas específicas para cada uno de ellos. Así, en la primera vuelta, la aprobación del proyecto se realiza por mayoría simple, mientras que en la segunda vuelta es necesaria la mayoría absoluta. Pero eso no es todo; la Carta ordena expresamente que luego de la aprobación en la primera vuelta, el proyecto debe ser publicado por el Gobierno. Es pues claro que se trata de dos fases nítidamente diferenciadas, por lo cual es razonable suponer que los vicios ocurridos en la segunda fase no tienen por qué trasladarse a la primera fase ni afectarla fatalmente. Por consiguiente, conforme al principio de conservación del derecho, que también se aplica a las reformas constitucionales, es razonable entender que el Congreso puede subsanar un vicio ocurrido en la segunda vuelta, siempre y cuando dicho vicio sea subsanable. O, por decirlo de otra manera, es posible argumentar que una declaratoria de inexequibilidad de la segunda vuelta podría dejar en firme la primera vuelta. 4- En tal contexto, consideramos que no es razonable argumentar que un vicio de procedimiento ocurrido en la segunda vuelta no puede ser subsanado por fuera de los dos períodos consecutivos, pues esa tesis implicaría que los actos legislativos no pueden nunca ser subsanados. En efecto, las demandas contra un acto legislativo sólo pueden hacerse después de que éste ha sido aprobado en el segundo período, por lo cual, la eventual decisión de la Corte sobre esa demanda tiene lugar obligatoriamente por fuera de ese segundo período constitucional. Un cálculo elemental lo muestra. Así, la sola revisión de constitucionalidad de una demanda de inconstitucionalidad puede tomar 130 días hábiles, conforme al procedimiento previsto por el decreto 2067 de 1991: diez días para la admisión, treinta días para el concepto del Procurador General, otros treinta para la presentación del proyecto por el magistrado sustanciador, y sesenta más de que dispone la Corte para adoptar la decisión. Y eso sin contar el término de pruebas, que es en general necesario en los casos de demandas contra actos legislativos, pues los cargos suelen cuestionar aspectos del trámite, que requieren una verificación fáctica. La decisión de estas demandas toma entonces más de cuatro meses. Ahora bien, el período legislativo ordinario más largo comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre, que son menos de cinco meses, y en un mes es imposible aprobar una vuelta de una reforma constitucional, por los períodos de reflexión exigidos por la Carta entre cada debate, pues el artículo 160 superior exige que entre el primero y el segundo debate medie un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. 5- Por consiguiente, de admitirse la tesis sostenida en el fundamento 131 de la presente sentencia, nunca podría subsanarse un vicio ocurrido en la aprobación de un acto legislativo, ya que la orden de corrección de la Corte se realizaría siempre por fuera de los dos períodos consecutivos ordinarios. Sin embargo, la Carta en ninguna parte prohíbe la corrección de los vicios cometidos en la aprobación de los actos legislativos, pues el parágrafo del artículo 241 superior habla genéricamente de la existencia de vicios de procedimiento subsanables en la formación de cualquier acto sujeto a control de la Corte. Pero eso no es todo; expresamente el artículo 202 del Reglamento del Congreso, que ha sido citado por innumerables sentencias de esta Corte, sin que esta Corporación haya nunca cuestionado su constitucionalidad, habla de la posibilidad de subsanar vicios de procedimiento en la formación de un acto legislativo, caso en el cual la Corte “ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cámaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado”. La referencia de esta norma a la devolución de los actos legislativos al Congreso carecería de sentido si la corrección del vicio no pudiera hacerse por fuera de los dos períodos consecutivos, puesto que inevitablemente la decisión de la Corte se produce una vez agotado este segundo período. Finalmente, no tiene lógica que la Constitución admita la corrección de vicios de procedimiento frente a actos que requieren un menor esfuerzo de las cámaras, como una ley, pero que prohíba dicha corrección en relación con los actos legislativos, que son normas que han requerido un trabajo más arduo de las cámaras. Esta regulación sería contraria a los principios de conservación del derecho, de instrumentalidad de las formas y de economía legislativa, pues equivaldría a decir que es posible corregir los vicios de procedimiento de aquellos actos que más fácilmente pueden ser reaprobados por el Congreso, mientras que dicha subsanación no sería posible en las normas cuya aprobación requiere mayor esfuerzo. Es tanto como decir que la Carta propugna la conservación y corrección de las normas que son más fáciles de rehacer mientras que impide la conservación y corrección de aquellas disposiciones que son particularmente difíciles de aprobar, lo cual es irrazonable. 6- Por todo lo anterior, concluimos que es posible subsanar ciertos vicios de procedimiento de los actos legislativos ocurridos en la segunda vuelta y que dicha corrección, por la fuerza de los hechos, tiene que realizarse por fuera de los dos períodos consecutivos ordinarios que señala el artículo 375 de la Carta. Ahora bien, contra esa tesis pueden ofrecerse tres objeciones, que son las que en el fondo subyacen al fundamento 131 de la sentencia, a saber: (i) que expresamente el artículo 375 señala que el trámite del proyecto debe tener lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos; (ii) que esa exigencia cumple un propósito constitucional importante, que es que exista continuidad y concentración en la producción de un acto tan importante, como puede ser la reforma constitucional; (iii) y que existen precedentes en materias semejantes, como los proyectos de ley estatutaria o la ley del plan, en donde la Corte concluyó que la subsanación era imposible, por cuanto la aprobación de la ley se haría por fuera del término exigido por la Carta, a saber, una legislatura para la ley estatutaria (CP art. 151) o el término de seis meses para presentar la ley del plan (CP art. 341).7- Esas objeciones son importantes, pero no son convincentes. Así, es cierto que el artículo 375 exige que el acto legislativo sea aprobado en dos períodos legislativos ordinarios y consecutivos; sin embargo una cosa es la aprobación de la reforma y otra muy distinta la subsanación de los vicios de procedimiento en que pudo incurrir el Congreso al aprobarla, que es un hecho posterior. Es pues posible interpretar el tenor literal del artículo 375 asumiendo que éste se refiere a la aprobación del acto legislativo, pero no a la subsanación de los eventuales vicios, que es una eventualidad posterior. Esta interpretación es no sólo compatible con dicho tenor literal sino que es la más razonable, puesto que la hermenéutica alternativa, a saber que la subsanación debe hacerse dentro de los dos períodos consecutivos, en la práctica impide la corrección de cualquier vicio en un acto legislativo, lo cual es irrazonable. Ahora bien, esta Corte ha señalado que un entendimiento literal de una disposición no es admisible cuando conduce al absurdo, y con ese criterio concluyó que la revisión constitucional de una ley estatutaria no tenía que hacerse en la misma legislatura en que fue aprobada, a pesar de que el artículo 153 señala que la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias debe efectuarse dentro de una sola legislatura y que "dicho trámite comprende la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto". Una lectura literal de esa norma parecía llevar a la conclusión de que en una sola legislatura debería llevarse a cabo no sólo el trámite en el Congreso sino también el proceso extralegislativo, a saber, la revisión por la Corte y la sanción presidencial. Pero la sentencia C-011 de 2004, MP Alejandro Martínez Caballero, concluyó que el juez constitucional no podía “atenerse al tenor literal de la norma por cuanto ella llevaría a conclusiones absurdas”, ya que si el trámite que debe ser surtido en una sola legislatura “incluyese la revisión por la Corte o las objeciones y sanción presidenciales sería prácticamente imposible aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias. O, éstas tendrían que ser tramitadas en el Congreso con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión democrática, e incluso con improvisación”. Todo lo cual, señaló esa sentencia, sería contrario “a la finalidad perseguida por el Constituyente con la creación de las leyes estatutarias puesto que con ellas se ha buscado dar un trámite especialmente serio a estas leyes por la trascendencia de las materias que regulan.” Concluyó entonces la Corte: “No puede entonces admitirse que el "trámite" señalado por el artículo 153 incluya la revisión por la Corte, a pesar del tenor literal de esa disposición que consagra que "dicho trámite comprenderá la revisión previa por parte de la Corte Constitucional de la exequibilidad del proyecto". Cuando el efecto de la interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalística. En tales circunstancias, concluye la Corte Constitucional que la única interpretación razonable es que el "trámite" al que se refiere el artículo 153 es el correspondiente al tránsito del proyecto en el Congreso, a saber su aprobación, modificación o derogación en las Cámaras, pero no incluye los pasos extralegislativos. Por consiguiente, si un proyecto de ley estatutaria surte los pasos dentro del Congreso dentro de una legislatura, habrá respetado el mandato del artículo 153 de la Constitución, incluso si su revisión por la Corte y la sanción por el Presidente se efectúan una vez terminada la legislatura.” Estos mismos criterios son aplicables al presente caso y permiten concluir que la exigencia del artículo 375 superior es que el acto legislativo sea aprobado en dos períodos ordinarios consecutivos, pero sin que eso implique que la subsanación de un eventual vicio de procedimiento no pueda hacerse por fuera de dichos períodos, en caso de que la reforma haya sido demandada por un ciudadano. 8- De otro lado, la anterior conclusión no rompe la concentración del debate y aprobación del acto legislativo, al menos por las siguientes dos razones: (i) en todo caso la aprobación de la reforma constitucional tiene que hacerse en los dos períodos ordinarios consecutivos, pues solamente los eventuales actos de subsanación ordenados por la Corte podrían desbordar ese término; y (ii) la posible corrección de un vicio no queda abierta indefinidamente por cuanto las demandas contra los actos legislativos tienen un término de caducidad de un año y son decididas en un espacio de algunos meses por esta Corte. Una eventual corrección de un vicio no superaría un año y medio de aprobación de la segunda vuelta, con lo cual se conserva una suficiente unidad de la voluntad democrática constituyente. 9- Finalmente, la anterior conclusión es compatible con la jurisprudencia reciente de la Corte en la materia. Así, es cierto que anteriormente la Corte había concluido que era imposible subsanar proyectos de leyes estatutarias por cuanto la corrección del vicio se haría por fuera de la legislatura respectiva. Sin embargo, esa jurisprudencia fue variada por el Auto No. 170 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, que fue unánime y en donde la Corte ordenó retornar un proyecto de ley estatutaria, para que fuera subsanado un vicio de procedimiento, a pesar de que ya había terminado la correspondiente legislatura. Dijo entonces la Corte:“Es pertinente precisar que el requisito señalado en el artículo 153 superior según el cual la aprobación de las leyes estatutarias deberá efectuarse dentro de una misma legislatura, -a que la Corporación hizo alusión en anteriores decisiones en las que concluyó en el carácter insubsanable de los vicios analizados en esos procesos-, solamente es predicable del trámite dado por el Congreso pero no de la revisión previa encomendada a la Corte Constitucional por el mismo texto.(....)Así dado que el trámite que se deberá surtir es una consecuencia del ejercicio del control efectuado por la Corte en relación con el proyecto de ley estatutaria sub examine, no puede entenderse que se ha desconocido en el presente caso el requisito de que el trámite se surta en una sola legislatura, pues este se predica de la actuación del legislador -que efectivamente tramitó y votó el proyecto de ley en dicho plazo como se desprende del expediente legislativo analizado por la Corte -, pero no de las consecuencias que se deriven del ejercicio del control de constitucionalidad, las cuales se rigen por los mandatos superiores y legales que permiten el saneamiento de los vicios de procedimiento (parágrafo del artículo 241 C.P., artículo 202 de la Ley 5 de 1992 y artículo 45 del Decreto 2067 de 1991).”10- Por todo lo anterior, no podemos compartir el argumento señalado en el fundamento 131 de la sentencia, pues consideramos que es válido que un acto legislativo sea subsanado por fuera de los dos períodos consecutivos ordinarios en que fue aprobado. Si a pesar de lo anterior, votamos la inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2003 es porque compartimos los otros dos argumentos de la sentencia sobre la imposibilidad de subsanar dicha reforma constitucional, a saber, (i) la tesis de que por su naturaleza, estábamos frente a un vicio insubsanable pues había habido una distorsión de la voluntad democrática (Fundamento 130) y que (ii) incluso si dicho vicio se consideraba subsanable, no era posible corregirlo en el término de treinta días previsto por las normas vigentes –artículo 202 del Reglamento del Congreso y artículo 45 del Decreto 2067 de 1991- ya que en ese plazo no puede realizarse toda la segunda vuelta, que hubiera sido necesario repetir (Fundamento 132). Y mientras ese límite legal de treinta días se encuentre vigente, la Corte debe respetarlo, como lo ha hecho en todos los casos en que ha ordenado la corrección de vicios subsanables. 11- A los anteriores argumentos que ya contiene la sentencia puede agregarse uno suplementario y es el siguiente: incluso si se aceptara que debía aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente a ese término de 30 días, a fin de conceder un plazo más amplio al Congreso para corregir el vicio, no procedería en este caso la conservación de la primera vuelta por cuanto, por las razones que presentamos en varias sesiones de la Sala Plena Corte, el proyecto contenía en todo caso vicios de competencia, y carece de sentido conservar parte del trámite de un acto legislativo, que de todas maneras requiere ser modificado para que no desborde los límites competenciales del poder de reforma. 12- Por todo lo anterior compartimos la orientación central de la sentencia de que el vicio era insubsanable y el Acto Legislativo No 02 de 2003 debía ser declarado inexequible, a pesar de que discrepamos del fundamento 131 de la parte motiva. La improcedencia del pronunciamiento acerca de los vicios de competencia.13- De otro lado, los suscritos magistrados compartimos plenamente con la tesis de la sentencia según la cual, habiendo la Corte declarado inexequible por vicios de procedimiento en su formación el Acto Legislativo No 02 de 2003, no era necesario pronunciarse sobre los eventuales vicios de competencia en que pudo haber incurrido el Congreso al aprobar esta reforma constitucional. Por ello, aunque ambos consideramos que la Corte tiene en general el deber de pronunciarse sobre ese tipo de vicios de competencia, en caso de que sean planteados por los ciudadanos, como en efecto ocurrió en estas demandas, dicho pronunciamiento no es necesario cuando en todo caso el acto legislativo es retirado del ordenamiento por razones de trámite, tal y como lo explican los fundamentos 9° a 11 de la presente sentencia. Por esa razón, aunque ambos planteamos que el Congreso había incurrido en vicios de competencia al expedir el presente acto legislativo, tal y como lo señalamos en los debates de la Sala Plena, con algunas diferencias en nuestras posiciones, sin embargo consideramos que la decisión en torno a los problemas de competencia era improcedente, por cuanto el Acto Legislativo fue declarado inexequible debido al vicio de trámite ocurrido en el sexto debate en la segunda vuelta. Fecha ut supra, JAIME CORDOBA TRIVIÑOMagistradoRODRIGO UPRIMNY YEPESMagistrado (E) Aclaración y