ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-801 de 2008PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Rigor del control constitucional (Aclaración de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan (Aclaración de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Relación de conexidad no se establece con afirmar que la jurisprudencia ha sostenido que los planes de desarrollo pueden contener normas de carácter tributario (Aclaración de voto)La argumentación de la presente providencia le atribuye a cualquier disposición contenida en el Plan de Desarrollo características específicas para ser conforme al principio de unidad de materia, por lo que se echa de menos en la parte considerativa de la sentencia la determinación de que los principales objetivos, programas, metas y estrategias señalados en las anteriores disposiciones, tienen que de manera directa con las normas estudiadas, para establecer la conexidad de las disposiciones acusadas con la Parte General del Plan, y no sólo afirmar que en ocasiones pasadas la jurisprudencia ha sostenido que los planes de desarrollo pueden contener normas de carácter tributario.Referencia: expediente D-7174Magistrado Ponente:HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar la aclaración de voto que fue manifestada en la Sala Plena del día 20 de agosto de 2008, respecto de la sentencia C-801 de 2008.2.- En dicha providencia, la Corte resolvió inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por vicios de forma formulado contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, por caducidad de la acción de inconstitucionalidad. Declaró igualmente la exequibilidad de la expresión “el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley”, contenida en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, y de la expresión “el inciso 3º del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”, contenida en el mismo artículo, por no encontrar que se vulneraba el principio de unidad de materia. Si bien estoy de acuerdo con la parte resolutiva de esta sentencia considero necesario realizar algunas consideraciones respecto de la parte motiva de esta providencia. 3.- El objeto de mi aclaración, consiste en que el análisis que propuso el proyecto para demostrar que las expresiones del artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 (Plan de Desarrollo), no vulneraban el principio de unidad de materia, debió incluir el estudio de las disposiciones acusadas a la luz de los principios establecidos en la ley del plan. La sentencia sólo aplica los principios generales relativos al carácter multitématico del contenido de los planes de desarrollo; y de ello concluye que es posible que éstos contengan, como es caso, normas de carácter tributario.No obstante, la argumentación de la presente providencia le atribuye a cualquier disposición contenida en el Plan de Desarrollo características específicas para ser conforme al principio de unidad de materia, no desarrolla dicho criterio. Esto es, que la conexidad entre las normas instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo sea directa e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relación indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los programas y proyectos en el Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución, han de ser consideradas extrañas al cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia. 4.- En este orden, la anterior argumentación debió llevar aparejada la demostración de tal relación directa e inmediata. A mi juicio, se echa de menos en la parte considerativa de la presente sentencia la determinación de que los principales objetivos, programas, metas y estrategias señalados en las anteriores disposiciones, lo cuales son (i) mantener el crecimiento económico alcanzado recientemente y (ii) complementarlo con una noción más amplia de desarrollo, tienen que de manera directa con las normas estudiadas. Y con ello, establecer entonces la conexidad de las disposiciones acusadas con la Parte General del Plan, y no sólo afirmar que en ocasiones pasadas la jurisprudencia ha sostenido que los planes de desarrollo pueden contener normas de carácter tributario. La anterior observación, supone la aplicación estricta del principio de unidad de materia en la ley del plan nacional de desarrollo. Lo que, a su vez constituye el verdadero estado del arte de la jurisprudencia en el tema del respeto por el artículo 158 de Constitución, en el caso de la Ley del Plan. En estos términos aclaro mi voto en la presente sentencia. Fecha ut supra,HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado ---pies de página--- Los apartes citados se encuentran en la Gaceta del Congreso 270 del 13 de junio de 2007, p.
23. Sentencia C-1177 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta sentencia salvó su voto el magistrado Humberto Sierra Porto. Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Ver, por ejemplo, las sentencias C-795 de 2004, M.P. Rodrigo Urpimny Yepes; C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-407 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-055 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-478 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-551 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-1025 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En la sentencia se declaró la inexequibilidad del artículo 126 de la Ley 812 de 2003, norma que establecía una exención al gravamen a los movimientos financieros, para algunas operaciones de reaseguro. La Corte consideró que dicho beneficio tributario no estaba directa e inmediatamente vinculado al propósito de ampliar la infraestructura nacional de transporte, pues de la medida específica no se obtenía de manera inmediata ni directa una ampliación de la mencionada infraestructura. La sentencia contó con distintos salvamentos parciales de voto – varios de ellos conjuntos - de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández; Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett; Rodrigo Escobar Gil y Manuel José Cepeda Espinosa; y Jaime Araújo Rentería. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. La sentencia contó con salvamentos de voto parciales - y separados - de los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes. También contó con aclaraciones de voto separadas de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Córdoba Triviño y Jaime Araújo Rentería. Sobre las funciones de este principio de unidad de materia, ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1995, Fundamento 5 y C-501 de 2001, Fundamento d. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, con salvamentos de voto de los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araújo Rentería. Los dos artículos prescriben: “Artículo
155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.“Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.“Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones.“Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D.C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba. Tendrá una Junta Directiva que ejercerá las funciones que le señalen los estatutos. La Administración de la empresa estará a cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estará conformada por tres miembros, el Ministro de la Protección Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado y un Representante del Presidente de la República.“Artículo
156. Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo:“i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003;“ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos.“La Unidad tendrá sede en Bogotá, D. C., y su patrimonio estará constituido por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título reciba. La Unidad tendrá un Director de Libre Nombramiento y Remoción del Presidente de la República.“De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos parafiscales y a la UGPP, para lo cual podrá disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información que estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del Sistema.“La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora de Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial le corresponda.“El ejercicio de las funciones de determinación y cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendrá en cuenta lo siguiente:“1. Todas las entidades que administran contribuciones parafiscales de la Protección Social estarán obligadas a adelantar las acciones de cobro persuasivo que tienen en sus competencias. Así mismo, cuando el empleador o afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo ha hecho incorrectamente, dichas entidades están en la obligación de adelantar procedimientos persuasivos para que se cumpla con las obligaciones en debida forma.“2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las entidades que tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deberán realizar esta actuación.“3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan adelantar cobro coactivo deberán acreditar ante la UGPP haber agotado todas las instancias y acciones persuasivas pertinentes para el cobro, que señale el reglamento, sin haberla obtenido. En tal caso la UGPP adelantará el proceso de cobro correspondiente.“4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el numeral 1, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidación correspondiente o no hayan corregido la liquidación incorrecta, se procederá así:“a) Las entidades administradoras de carácter público procederán a efectuar una liquidación oficial en la cual se determine el valor de las contribuciones cuya liquidación y pago se han omitido o se han efectuado incorrectamente;“b) Las entidades administradoras que no tengan carácter público, deberán informarlo a la UGPP para que esta proceda a expedir el acto de liquidación oficial correspondiente. Para realizar la liquidación a que se refiere este numeral las administradoras públicas y la UGPP tendrán las facultades a que se refiere el artículo 664 y demás normas concordantes del Estatuto Tributario.“5. En todo caso, cualquier entidad de sistema de seguridad social integral podrá celebrar convenios con la UGPP para adelantar las gestiones de determinación y cobro de las contribuciones de la Protección Social. Las entidades que acuden a la UGPP para estos fines deberán asumir el costo de la gestión.“Previamente a la expedición de la liquidación oficial deberá enviarse un requerimiento de declaración o corrección, el cual deberá ser respondido dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación por correo. Si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se procederá a proferir la respectiva liquidación oficial dentro de los seis (6) meses siguientes. Contra la liquidación oficial procederá el recurso de reconsideración, el cual podrá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial y la resolución que lo decida, que deberá proferirse en el máximo de un (1) posterior a la interposición de recursos, agotará vía gubernativa.“En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y
VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006.“En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios.” M.P. Clara Inés Vargas Hernández, con salvamentos de voto de los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime Araújo Rentería, y un salvamento parcial del magistrado Jaime Córdoba Triviño. La norma dispone textualmente: “Artículo
146. El Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas de obligatoria aplicación para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados, para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo y el Régimen Subsidiado.“PARÁGRAFO: Las tarifas mínimas serán fijadas en salarios mínimos diarios vigentes, y deberán ser expedidas a más tardar a los 6 meses de expedida la presente ley”. M.P. Rodrigo Escobar Gil, con