Salvamento de voto a la Sentencia C-795 04PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Respeto en el presente caso (Salvamento de voto)CAMBIO DE JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Improcedencia en el presente caso CAMBIO DE JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Requisitos (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata en norma relativa a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Nombramiento de directores de subsedes de Corporación Regional y forma de distribución de recursos (Salvamento de voto)En el caso presente, el artículo 109 se refería a las facultades, autonomía y forma de nombramiento de los directores de las subsedes de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía y a la forma en que serían distribuidos los recursos de esta Corporación. Tales asuntos mantenían una relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos y programas del plan de Desarrollo Económico, de manera concreta con aquellas disposiciones relativas al sub programa denominado “Sostenibilidad ambiental”, que formaba parte del programa de inversión denominado “Crecimiento Económico sostenible y generación de empleo” contenido en la Ley del Plan, el cual, desde el inicio del trámite legislativo aparecía en el proyecto gubernamental. Este subprograma incluía la formulación de una política de Estado para la Orinoquia, que preveía como metas específicas la “Planificación y administración eficiente del medio ambiente por parte de las autoridades ambientales”Referencia: expediente D-4919Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 109 y 119 de la Ley 812 de 2003 .Actora: Gloria Lucía Álvarez PinzónMagistrado ponente (E):Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPESCon el debido respeto, salvo parcialmente mi voto en el asunto de la referencia, por las razones que expongo a continuación. Mi discrepancia se limita a la decisión adoptada en torno al artículo 109 de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, “hacia un Estado comunitario”.A juicio del suscrito, el tenor literal de esta disposición, de gran similitud y casi identidad respecto del de los artículos 119 y 120 de la misma Ley, ha debido llevar a declarar la exequibilidad de la norma acusada, respetando el precedente que constituía la Sentencia C- 305 de 2004, en la cual los referidos artículos 119 y 120 fueron hallados ajustados a la Constitución.
1. En dicha oportunidad, el artículo 119 de la Ley 812 de 2003 había sido acusado por dos razones: (i) una primera según la cual no cumplía el principio de consecutividad, pues no había surtido los cuatro debates reglamentarios, al haber sido introducido en la plenaria de la Cámara de Representantes durante el segundo debate; y (ii) otra relativa al desconocimiento del principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Constitución Política.
2. En cuanto al primero de estos cargos, la Corte sostuvo que la posibilidad de introducir artículos nuevos a los proyectos de ley en curso durante el segundo debate parlamentario era reconocida por las normas constitucionales que se referían de manera general al proceso de aprobación de las leyes, así como por aquellas otras, también generales, contenidas en el Reglamento del Congreso. En efecto, recordó que el artículo 160 de la Constitución y el 178 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, permiten que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada cámara le introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene. Lo anterior hace que “si bien, en virtud del principio de consecutividad, los cuatro debates sean exigidos para la aprobación de cualquier proyecto de ley, el texto del mismo no tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todo su decurso en el Congreso; circunstancia que permite que, a la postre, los textos aprobados por una y otra cámara no necesariamente resulten idénticos y que sea necesario acudir a un mecanismo para superar las divergencias. Este mecanismo es el previsto en el artículo 161 de la Carta, según el cual, cuando surjan discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas deben integrar comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, deben preparar el texto que se somete a decisión final en sesión plenaria de cada cámara”Examinando este mismo cargo, la Sentencia en cita recordó también que el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, relativo a la posibilidad de introducir modificaciones al proyecto durante el segundo debate, se refería explícitamente a que la divergencia que da lugar a la conformación comisiones de conciliación puede provenir de la inclusión por una de las cámaras de “disposiciones nuevas”. Por lo anterior, concluyó la Corte, “resulta claro que las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos, aun no considerados en la otra Cámara, sin que ello implique que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas devengan inconstitucionales. Es decir, la regla de los cuatro debates es exigida para el proyecto en sí, mas no para todos y cada uno de sus artículos.” En virtud de lo anterior, el fallo afirmó que, entre otros, los artículos 119 y 120 de la Ley 812 de 2003 no podían ser considerados inconstitucionales por el solo hecho de no haber sido considerados ni aprobados en las comisiones terceras y cuartas constitucionales del Senado y la Cámara, en donde se había surtido el primer debate del proyecto que devino en Ley 812 de 2003.3. No obstante lo anterior, entrando en el estudio del segundo cargo formulado en contra de los artículos 119 y 120, entre otros, la Corte explicó que como el principio de identidad implicaba que el proyecto de ley que cursaba en el Congreso fuera el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, las adiciones introducidas bajo la forma de artículos nuevos debían tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, y cumplir con los requisitos exigidos por la jurisprudencia de esta Corporación en la Sentencia C- 1147 de 2003, a saber: (i) que los cambios bajo la forma de artículos nuevos introducidos en el segundo debate se refirieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que también éstos temas guardaran estrecha relación con el contenido del proyecto. También recordó que, según esta última Sentencia, en lo relativo a la circunstancia puntual que se presenta cuando una de las plenarias aprueba un artículo nuevo, pero el mismo no es tenido en cuenta por la otra, “para que la divergencia pudiera ser conciliada era menester que el tema a que se refiriera la disposición nueva hubiera sido abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente”. Ahora bien, profundizando en el estudio del cargo, la Sentencia C-305 de 2004 hizo ver que “(t)ratándose de la aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, existe una disposición especial, contenida en el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, arriba trascrito, cuyo segundo inciso se refiere expresamente a la inclusión de modificaciones al proyecto durante el segundo debate en las sesiones plenarias, estableciendo que ese caso “no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara.” La norma agrega que "(e)n caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la plenaria correspondiente.” La Corte encuentra que esta norma especial corrobora que la inclusión de artículos nuevos por parte de una sola de las plenarias del Congreso no origina la inconstitucionalidad del artículo así incluido, a condición de que el tema o materia general sobre el cual él versa, haya sido tratado por las comisiones y por la otra plenaria, y corresponda al general de la ley.”
4. En desarrollo del examen de constitucionalidad, entrando a verificar si la inclusión de artículos nuevos durante el segundo debate en el trámite del proyecto que devino en Ley 812 de 2003 desconocía los principios de identidad y consecutividad, la Corte en la Sentencia que se viene comentando sostuvo que tales principios tenían un perfil específico tratándose de la aprobación la Ley del Plan de Desarrollo. En este sentido sostuvo que en “lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución. La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia.”5. Con fundamento en la anteriores consideraciones generales, el fallo en comento abordó de manera concreta el examen de constitucionalidad de los artículos 119 y 120 de la Ley 812 de 2003, vertiendo al respecto los siguientes conceptos: “- El artículo 119 se refiere a las facultades, autonomía y forma de nombramiento de los directores de las subsedes de la Corporación Autónoma Regional del Sur de la Amazonía y a la forma en que serán distribuidos los recursos de esta Corporación. Fue introducido por la plenaria de la Cámara de Representantes durante el segundo debate parlamentario, correspondiendo al artículo 138 del proyecto por ella aprobado.“-Por su parte, el artículo 120 de la Ley, aprobado en el mismo momento por la misma plenaria y correspondiente al artículo 139 del proyecto que aprobó la Cámara, e incluido igualmente en el proyecto que aprobó el Senado como “artículo nuevo”, se refiere a la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de La Macarena, CORMACARENA y a las facultades, autonomía y forma de nombramiento de los directores de las Subsedes de esta Corporación. “Como se ve, ambas disposiciones contienen normas relativas al funcionamiento de dos corporaciones autónomas regionales, disposiciones que se relacionan con el sub programa denominado “Sostenibilidad ambiental”, que forma parte del programa de inversión denominado “Crecimiento Económico sostenible y generación de empleo” contenido en la Ley del Plan, que desde el inicio del trámite legislativo aparecía en el proyecto gubernamental. Este sub programa pretende, entre otros objetivos, formular una política de Estado para la Amazonia, que se traduzca en un plan de desarrollo sostenible para esa zona y “permita el reconocimiento y uso de la diversidad biológica, el reconocimiento de la pluriculturalidad, la sostenibilidad de los procesos ecológicos, económicos y sociales, con la participación de la comunidad regional.” Así mismo, el sub programa se orienta a la formulación de una política de Estado para la Orinoquia. Estos propósitos incluyen también la “Planificación y administración eficiente del medio ambiente por parte de las autoridades ambientales”. Por todo lo anterior, la Corte estima que las dos disposiciones, es decir los artículos 119 y 120 de la Ley 812 de 2003, guardan una estrecha relación de conexidad con un tema enunciado como propósito general de dicha ley desde el inicio del trámite legislativo, y en tal virtud observan fielmente el principio de unidad de materia. Se trata de asuntos puntuales recogidos en dos artículos concretos, que tienen una relación de conexidad material con el tema de la política de Estado para la Amazonía y la Orinoquía, incluido desde el principio en el proyecto gubernamental, y abordado por ambas cámaras en su plenaria. Por esta razón, estas dos disposiciones no desconocen el principio de identidad flexible ni el de unidad de materia. Repárese, además, que el artículo 120 fue aprobado tanto en Senado como en la Cámara de Representantes.” (Negrillas fuera del original)6. A juicio del suscrito, la casi identidad entre el tenor literal de los artículos 119, 120 y 109 debían haber llevado a la Corte a adoptar la misma decisión de exequibilidad respecto de esta última disposición en la presente oportunidad. El respeto al precedente imponía esta resolución, pues el carácter de cosa juzgada erga omnes de los fallos de constitucionalidad que profiere esta Corporación, la fuerza normativa de su jurisprudencia, fundada en su condición de intérprete auténtico de la Carta, y elementales razones que tienen que ver con el derecho a la igualdad y con los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima implican que las decisiones judiciales que adopta se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico superior. Máxime cuando el precedente judicial era recientísimo. Aunque ciertamente la Corte puede modificar su jurisprudencia precedente, esta posibilidad de apartarse de la propia doctrina exige una carga argumentativa rigurosa. El cambio en la jurisprudencia, aparte de ser expreso, debe estar razonablemente justificado en razones que demuestren exhaustivamente el yerro anterior. En el caso presente, el artículo 109 se refería a las facultades, autonomía y forma de nombramiento de los directores de las subsedes de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia y a la forma en que serían distribuidos los recursos de esta Corporación. Tales asuntos mantenían una relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos y programas del plan de Desarrollo Económico, de manera concreta con aquellas disposiciones relativas al sub programa denominado “Sostenibilidad ambiental”, que formaba parte del programa de inversión denominado “Crecimiento Económico sostenible y generación de empleo” contenido en la Ley del Plan, el cual, desde el inicio del trámite legislativo aparecía en el proyecto gubernamental. Este subprograma incluía la formulación de una política de Estado para la Orinoquia, que preveía como metas específicas la “Planificación y administración eficiente del medio ambiente por parte de las autoridades ambientales”. A juicio del suscrito, aun compartiendo que la unidad de materia es más rigurosa en la Ley del Plan de Desarrollo, como se dijo en la Sentencia C- 305 de 2004 de la cual fui ponente, las previsiones del artículo 109 tenía una estrecha relación de medio a fin con los aludidos propósitos, por lo cual no resultaba inexequible. En los términos anteriores dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme parcialmente de la decisión mayoritaria adoptada en la presente oportunidad. Fecha ut supra MARCO GERARDO MONROY CABRAMagistrado