Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-794 00VOTO EN ASAMBLEA DE CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Poder de decisión proporcional al aporte económico efectuado (Salvamento de voto)CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza (Salvamento de voto)CORPORACION AUTONOMA REGIONAL EN CONSTITUCION-Configuración (Salvamento de voto)CORPORACION AUTONOMA REGIONAL Y SOCIEDAD COMERCIAL-Régimen distinto (Salvamento de voto)DERECHO AL VOTO EN CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Proporcionalidad al monto del aporte (Salvamento de voto)Referencia: expediente D- 2687Con el habitual respeto expresamos a continuación las razones de nuestro desacuerdo con la decisión mayoritaria de la Corte conforme a la cual se declaró inexequible la parte del inciso segundo del artículo 25 de la Ley 99 de 1993 que prescribe que el derecho a voto de los miembros de la Asamblea Corporativa de una Corporación Autónoma Regional ha de ser “...proporcional a los aportes anuales de rentas o a los que por cualquier causa o concepto hayan efectuado a la Corporación, la entidad territorial a la que representan, dentro del año anterior a la fecha de la sesión correspondiente. Si tales aportes superan el 25% del total recibido por la Corporación, este derecho a voto se limitará al 25% de los derechos representados en la Asamblea”.La decisión mayoritaria se basa en la consideración de que la norma declarada inconstitucional generaba un trato discriminatorio en contra de los municipios de escasos recursos participes de las corporaciones autónomas regionales y por tanto podía propiciar la toma de decisiones que no consultarán el interés general significado para el caso, primordialmente, en la preservación del equilibrio ecológico de la zona de influencia de la respectiva corporación autónoma regional. Así mismo se hace énfasis en que las corporaciones autónomas regionales no pueden manejarse con criterios simplemente empresariales que descansen en la consideración del porcentaje de los aportes de las entidades territoriales participantes. En ese orden de ideas, se expresa en la sentencia:“El criterio eminentemente económico escogido por el legislador no goza de justificación constitucional, puesto que dicho sistema de voto proporcional a los aportes anuales de rentas o a los que por cualquier causa o concepto haya efectuado a la Corporación, podría generar la adopción de medidas por parte de su órgano directivo que necesariamente redunden en favor del interés general ( Artículos 1, 79 y 209 de la Carta) sino de ciertas zonas dentro de la respectiva región, o que no se ajusten al concepto de desarrollo sostenible (artículo 80 ibidem), y que, por el contrario solo beneficien a los entes territoriales que hayan aportado mayores recursos. Se discrimina así a los entes territoriales con menor capacidad económica, pues estos no podrán participar en iguales condiciones en la toma de decisiones que afectan a la región a la que pertenecen . Así las cosas se declarará inexequible dicha limitación que vulnera el principio de igualdad(Art. 13 C.P.)- también aplicable a las entidades territoriales, todas las cuales excepto en lo relativo a la autorización otorgada a la ley para establecer categorías de municipios (art. 320, que es específico) tienen la misma importancia y los mismos derechos constitucionales con independencia de su capacidad económica- y el artículo 287 de la Constitución Política, que reconoce derechos a las entidades territoriales, sin discriminación, específicamente en lo relacionado con el ejercicio de las competencias que les correspondan”.Frente a los argumentos que se transcriben, expresamos nuestro desacuerdo afirmando que, contrario a lo expresado por la Sentencia, el principio de igualdad no se viola porque en las asambleas de las corporaciones autónomas regionales se reconozca mayor peso decisorio a unos miembros en razón de los aportes de rentas resultantes de la puesta en marcha de factores objetivos como los que al efecto tiene en cuenta la Ley 99 de 1993. De otra parte, como tuvimos ocasión de expresar durante la discusión de la ponencia, ésta a nuestro juicio se basa en la suposición de que la conformación del derecho al voto de las entidades territoriales en la Asamblea corporativa de las corporaciones autónomas regionales, en los términos de la ley, fatalmente significará desmedro de los derechos de las entidades territoriales llamadas, por la propia ley a aportar en proporción menor y propiciará la prelación del interés propio de las entidades que legalmente deban aportar en mayor porcentaje al sostenimiento de la correspondiente Corporación Regional, con efectos negativos en el desarrollo sostenible significativo de un interés público.La jurisprudencia de esta Corte, teniendo presente el artículo de la Ley 99 de 1993 ha definido los lineamientos institucionales de las corporaciones autónomas regionales como entes asociativos de carácter especial en los cuales participan entidades territoriales. Las finalidades y funciones legales como se recuerda en la sentencia C-423 de 29 de septiembre de 1994.Allí se expresa:“Ahora bien, debe la Corte insistir en el hecho de que el ámbito de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de acuerdo con el espíritu del Constituyente de 1991, puede rebasar los límites territoriales de un departamento. En efecto, los artículos 306 y 307 superiores, al ocuparse del concepto de región como entidad administrativa y de planificación, o como entidad territorial, hacen alusión a la unión de dos o más departamentos con el fin de lograr un mayor desarrollo social y económico. Para el caso de las entidades públicas referidas, las consideraciones expuestas se justifican aún más si se tiene presente su finalidad constitucional y legal: el desarrollo económico y social a través de la protección del medio ambiente. Como se expuso anteriormente, la Carta Política le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del entorno ecológico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas (Art. 79 C.P.), de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional -e incluso el internacional-, va más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o departamental. Por lo demás, no sobra agregar que las corporaciones autónomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios, -concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del desarrollo-, y de descentralización territorial, más allá de los límites propios de la división político-administrativa.”No sobra recordar, de otra parte, que conforme a la propia Ley 99 de 1993 las Corporaciones Autónomas Regionales “son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”. En consonancia con esas características y objetivos trazados por la ley, el artículo 31, ibídem, entre las funciones a cargo de las corporaciones autónomas regionales incluye las siguientes:1) Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción;2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;3) Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables;(...)11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley;12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos;(...)19) Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes;Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y reglamentos requieran de Licencia Ambiental, esta deberá ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente.”Como se puede apreciar, las finalidades y funciones de las corporaciones son de interés público y vinculan a todas las entidades territoriales participantes (que son las únicas con vocación legal de participar), quienes a su turno, como entidades territoriales tiene a su cargo la búsqueda exclusiva de finalidades que de manera directa están llamadas a redundar en satisfacción de las necesidades de toda la colectividad y de manera inmediata de las comunidades bajo su jurisdicción. Como es sabido las Corporaciones Autónomas Regionales abarcan territorio de más de un departamento. La Constitución de 1991, optó por otorgar a las Corporaciones Autónomas Regionales una configuración más flexible de la prevista por la Constitución anterior desde 1968, donde se enlistaban dentro de los establecimientos públicos; ahora se les da una identidad propia (como entes corporativos, precisamente), siguiendo el enunciado del artículo 150-7. Esa identidad especial es la que desarrolla la Ley 99 de 1993 en diversas disposiciones, algunas de las cuales han sido objeto de decisiones de constitucionalidad por esta Corporación. Evidentemente que la Ley 99 no da a las corporaciones un tratamiento similar al previsto en la ley a las sociedades comerciales, como equivocadamente parece entenderlo la sentencia. En efecto, la norma declarada inexequible preveía que el ejercicio de los derechos de voto en la asamblea corporativa dependía de los aportes en las rentas o de los que se hicieren a cualquier título sin que esa influencia directa excediera del 25% del total de aportes representados para efectos de la deliberación y decisión en la asamblea corporativa. Es decir que la propia ley establecía una limitación llamada a operar como correctivo del eventual desequilibrio que pudiere presentarse cuando por razón de la ley o de la propia voluntad institucional una o varias de las entidades territoriales hicieren aportes cuya cuantía excediere el dicho 25 %.Por otra parte, en el análisis de la norma no podía olvidarse que el mayor aporte de unas entidades territoriales frente a otras, en el patrimonio de las corporaciones, en los términos de la Ley 99 de 1993, responde básicamente a factores objetivos que ésta determina por razón, entre otros, del porcentaje ambiental del impuesto predial, o los recursos que les transfieran las entidades territoriales con cargo a sus participaciones en las regalías nacionales; por ello, no es acertada la afirmación de la sentencia en cuanto que con el mecanismo previsto en la ley se premia a los mayores contaminadores frente a las entidades no contaminadoras y se rinde culto a factores meramente empresariales y de poder económico.Así las cosas, cabe reiterar que el régimen enunciado de las Corporaciones Autónomas Regionales no es igual al de las sociedades comerciales, como pretende verlo la sentencia y en ello se basa para abonar la inexequibilidad. En efecto, en las sociedades los aportes de los socios normalmente dependen de la voluntad de éstos y en proporción a tales aportes (representados ya sea en cuotas de interés o en acciones, según el caso) será la injerencia en el manejo de la sociedad y la vocación respecto de las utilidades que se generen. En las Corporaciones Autónomas Regionales, como ya se dijo, por principio, el volumen de los aportes no dependen de la exclusiva voluntad de los entidades participantes, sino de la aplicación de factores previamente establecidos en la ley, como ya se expresó, así mismo, los mayores aportes sólo dan lugar a una injerencia limitada, y en ningún caso generar vocación sobre los excedentes (que no utilidades) que se produzcan en los ejercicios presupuestales periódicos. En armonía con las consideraciones hasta aquí efectuadas, estimamos que la norma en cuestión no era violatoria del principio de igualdad pues evidentemente las situaciones objetivas que llevan a comprender que ciertas entidades territoriales aporten mayores rentas por razón de circunstancias como las precisadas en los artículos de la Ley 99 de 1993, no pugnan, antes bien, se corresponden armónicamente con la previsión de que el derecho de voto, dentro del límite ya enunciado del 25 %, fuera proporcional al monto del aporte. Lo anterior aunado al imperativo de perseguir siempre, cualquiera sea la proporción de aportes, el interés general y público que gravita sobre las corporaciones y las entidades territoriales participes pone de presente, de manera indubitable que la forma de participación que preveía la disposición declarada inconstitucional no se basaba en los principios de las sociedades sino en principios específicos que por razón de la naturaleza de las entidades participantes, y de los objetivos específicos (siempre dentro del interés público) asignados a las corporaciones deben perseguir los órganos directivos, cualquiera sea su integración.Por lo anterior tampoco resulta válido afirmar, como se hace en la sentencia, que la norma acusada violaba el artículo 209 de la Constitución, en especial, respecto del principio de igualdad, pues éste, dentro de la norma constitucional se predica en relación con los destinatarios de la función administrativa, y evidentemente la acción administrativa de las corporaciones se proyecta con ese contenido, abstracción hecha de la conformación de los órganos internos de la misma.Fecha ut supraEDUARDO CIFUENTES MUÑOZ VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado MagistradoALVARO TAFUR GALVISMagistrado ---pies de página--- Sobre las implicaciones de la "Constitución Ecológica", ver Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-126 del 1 de abril de 1998. M.P.: Alejandro Martínez Caballero.