SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOMAURICIO GONZALEZ CUERVOA LA SENTENCIA C-793 14VICTIMAS DE DESASTRES NATURALES-Protección legislativa referida a la refinanciación de créditos adquiridos (Salvamento de voto) DEBER DE SOLIDARIDAD-No basta ser invocado para trasladar una carga o extender un gravamen atribuido por el legislador al Estado (Salvamento de voto)No existe duda acerca de que resulta constitucionalmente válido que las víctimas de los desastres naturales, con independencia de su condición de deudoras de entidades públicas o privadas, reciban una protección legislativa equivalente en lo referido a refinanciación de créditos adquiridos para adelantar actividades en la zona o área de influencia del desastre. La asunción por el Estado de la atención de los deudores damnificados, con cargo a recursos públicos, a través de las entidades financieras oficiales o privadas, es desarrollo cabal de los deberes sociales del Estado -previstos, entre otros, en los artículos 2º y 13 de la Carta- respecto de personas que por obra de los desastres naturales y de los resultados económicos adversos que de ellos se derivan, quedan en situación de debilidad manifiesta. Pese a ello, no existe –prima facie- una razón constitucional suficiente para la imposición judicial de cargas específicas a las entidades particulares, en ausencia de una ley que así lo disponga. No basta invocar el deber de solidaridad establecido en el artículo 95 de la Constitución para trasladar una carga o extender un gravamen atribuido por el legislador al Estado. En efecto, la asignación de deberes a los particulares tiene como resultado la restricción de la libertad general de acción reconocida en los artículos 6º, 16 y 28 de la Carta. Esa restricción puede afectar de manera específica varias libertades o derechos, entre los que se encuentran, por ejemplo, el derecho a la propiedad (art. 58), la libre iniciativa privada (art. 333) y la libertad de empresa (art. 333).DEBERES CONSTITUCIONALES-Responsabilidad del legislador de delimitar de forma precisa su alcance y prever las consecuencias de su incumplimiento (Salvamento de voto)PROPIEDAD Y ACTIVIDAD FINANCIERA-Función social y carácter de interés público no eximen de debate democrático la imposición de deberes específicos a los particulares (Salvamento de voto)DEBER DE SOLIDARIDAD-Imposición de cargas (Salvamento de voto) DEBER DE SOLIDARIDAD-Posibilidad que en casos concretos el juez de tutela identifique obligaciones a cargo de los particulares (Salvamento de voto)La imposición de cargas, cuando ella no está precedida de una decisión legislativa expresa, es una cuestión constitucional muy seria que demanda prudencia y rigor de la Corte Constitucional. En efecto, aunque este Tribunal ha reconocido que es posible identificar en sede judicial algunas obligaciones con fundamento en dicho deber, de sus decisiones se desprende que ello es excepcional, y requiere, entre otras cosas: (i) que exista un principio de regulación legislativa que asigne el deber al particular y que lo delimite en algún grado, y (ii) que el no reconocimiento de la obligación implique una afectación cierta de los derechos fundamentales de las personas. En esa dirección, ha concluido que dicho deber resulta exigible cuando “una evidente transgresión del principio de solidaridad - y, por lo tanto, de las obligaciones que de él se derivan - origina la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de otras personas”. En esa medida, la exigibilidad del deber de solidaridad demanda que sea evidente su transgresión y que ello dé lugar a una violación iusfundamental. En estos casos la certeza sobre la infracción del deber de solidaridad y de sus efectos sobre los derechos fundamentales constituye una condición necesaria para imponer una obligación concreta al particular. Este planteamiento permite armonizar (i) el principio democrático y de legalidad que le es connatural (art. 3 y 150), (ii) la libertad de los particulares (art. 6, 16 y 28) y (iii) el significado de la solidaridad en el Estado Social de Derecho (95.3). En efecto, considerar que las normas constitucionales que reconocen deberes a cargo de los particulares tienen por objeto habilitar al legislador para imponer obligaciones específicas, implica reconocer que los límites a la libertad de los ciudadanos solo puede tener origen en la decisión de órganos representativos, que incluso en algunos casos requieren sujetarse a la reserva estatutaria (art. 152.a). Pese a ello, con el propósito de que la eficacia de los deberes no dependa únicamente de la actuación del legislador, la jurisprudencia prevé la posibilidad de que en casos concretos el juez de tutela identifique obligaciones a cargo de los particulares.POLITICA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES Y SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-No se encontraban satisfechas las condiciones para extender a los particulares obligación originalmente prevista a cargo del Estado sin la intervención del legislador (Salvamento de voto)FINANCIAMIENTO A FAVOR DE PERSONAS AFECTADAS POR DESASTRE NATURAL-Aplicación de programas se ha limitado de forma específica a las entidades públicas (Salvamento de voto)DESASTRE NATURAL-Impacto en intereses y derechos (Salvamento de voto) DESASTRE NATURAL-La sola ocurrencia no habilita al juez para establecer obligación de las entidades privadas de financiamiento (Salvamento de voto)No puede desconocerse que la ocurrencia de un desastre natural puede alterar de forma significativa las condiciones de vida de las personas que por tales hechos se ven afectadas. Sin embargo, de esa circunstancia no se desprende que el impacto en los intereses y derechos de todos sea similar y precise una activación del deber de solidaridad para evitar la afectación de los derechos fundamentales. En efecto, los resultados del desastre natural pueden ser diversos y por ello el impacto en la vida personal, familiar y económica de los grupos humanos no es idéntica. En consecuencia su sola ocurrencia no puede habilitar al juez constitucional para establecer -por vía general y de forma abstracta- una obligación de las entidades privadas de financiamiento, equivalente a aquella que el legislador ha definido para las públicas. De acuerdo con esto la ausencia de certidumbre respecto de la vulneración de los derechos fundamentales, afecta la legitimidad del juez constitucional para imponer un deber que repercute en operaciones definitorias de la actividad financiera.POLITICA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES Y SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Es imprescindible la intervención del Legislador en la atribución del deber de solidaridad a los particulares (Salvamento de voto)Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 (parcial), 87 (parcial) y 88 (parcial) de la ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”.1. No existe duda acerca de que resulta constitucionalmente válido que las víctimas de los desastres naturales, con independencia de su condición de deudoras de entidades públicas o privadas, reciban una protección legislativa equivalente en lo referido a refinanciación de créditos adquiridos para adelantar actividades en la zona o área de influencia del desastre. La asunción por el Estado de la atención de los deudores damnificados, con cargo a recursos públicos, a través de las entidades financieras oficiales o privadas, es desarrollo cabal de los deberes sociales del Estado -previstos, entre otros, en los artículos 2º y 13 de la Carta- respecto de personas que por obra de los desastres naturales y de los resultados económicos adversos que de ellos se derivan, quedan en situación de debilidad manifiesta.2. Pese a ello, no existe –prima facie- una razón constitucional suficiente para la imposición judicial de cargas específicas a las entidades particulares, en ausencia de una ley que así lo disponga. No basta invocar el deber de solidaridad establecido en el artículo 95 de la Constitución para trasladar una carga o extender un gravamen atribuido por el legislador al Estado. En efecto, la asignación de deberes a los particulares tiene como resultado la restricción de la libertad general de acción reconocida en los artículos 6º, 16 y 28 de la Carta. Esa restricción puede afectar de manera específica varias libertades o derechos, entre los que se encuentran, por ejemplo, el derecho a la propiedad (art. 58), la libre iniciativa privada (art. 333) y la libertad de empresa (art. 333). En atención a ese efecto, la exigibilidad de los deberes se encuentra subordinada, por regla general, a las determinaciones adoptadas por el legislador. En efecto, según este Tribunal “[l]as restricciones a la libertad general sólo pueden estar motivadas por fundadas razones que determine el Legislador” de manera tal que “los deberes consagrados en la Constitución comprenden una habilitación al Legislador para desarrollar y concretar la sanción por el incumplimiento de los parámetros básicos de conducta social fijados por el Constituyente.” En esa misma dirección ha indicado que “corresponde en principio al legislador establecer tanto el contenido y alcance de los deberes constitucionales de los particulares, como las sanciones que pueden imponerse por su incumplimiento (…)”. Se trata de patrones de referencia para la formación de la voluntad legislativa o el fundamento para la definición legislativa de obligaciones. En adición a ello y precisamente por su grado de indeterminación, la jurisprudencia ha señalado que al momento de regularlos, el legislador no puede limitarse a reproducir el texto de la norma constitucional sino que tiene la responsabilidad de delimitar de forma precisa su alcance y prever las consecuencias de su incumplimiento. De acuerdo con lo expuesto y como regla general debe afirmarse que la función social de la propiedad y el carácter de interés público de la actividad financiera, no eximen de debate democrático la imposición de deberes específicos a los particulares.
3. La imposición de tal tipo de cargas, cuando ella no está precedida de una decisión legislativa expresa, es una cuestión constitucional muy seria que demanda prudencia y rigor de la Corte Constitucional. En efecto, aunque este Tribunal ha reconocido que es posible identificar en sede judicial algunas obligaciones con fundamento en dicho deber, de sus decisiones se desprende que ello es excepcional, y requiere, entre otras cosas: (i) que exista un principio de regulación legislativa que asigne el deber al particular y que lo delimite en algún grado, y (ii) que el no reconocimiento de la obligación implique una afectación cierta de los derechos fundamentales de las personas. En esa dirección, ha concluido que dicho deber resulta exigible cuando “una evidente transgresión del principio de solidaridad - y, por lo tanto, de las obligaciones que de él se derivan - origina la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de otras personas”. En esa medida, la exigibilidad del deber de solidaridad demanda que sea evidente su transgresión y que ello dé lugar a una violación iusfundamental. En estos casos la certeza sobre la infracción del deber de solidaridad y de sus efectos sobre los derechos fundamentales constituye una condición necesaria para imponer una obligación concreta al particular. Este planteamiento permite armonizar (i) el principio democrático y de legalidad que le es connatural (art. 3 y 150), (ii) la libertad de los particulares (art. 6, 16 y 28) y (iii) el significado de la solidaridad en el Estado Social de Derecho (95.3). En efecto, considerar que las normas constitucionales que reconocen deberes a cargo de los particulares tienen por objeto habilitar al legislador para imponer obligaciones específicas, implica reconocer que los límites a la libertad de los ciudadanos solo puede tener origen en la decisión de órganos representativos, que incluso en algunos casos requieren sujetarse a la reserva estatutaria (art. 152.a). Pese a ello, con el propósito de que la eficacia de los deberes no dependa únicamente de la actuación del legislador, la jurisprudencia prevé la posibilidad de que en casos concretos el juez de tutela identifique obligaciones a cargo de los particulares.
4. En el caso examinado en esta oportunidad no se encontraban satisfechas las condiciones para que este Tribunal, sin la intervención del legislador, extendiera a los particulares una obligación originalmente prevista a cargo del Estado. En efecto, (i) los artículos 86, 87 y 88 no hacían referencia alguna a los particulares y, adicionalmente, (ii) no podía la Corte concluir que la inexistencia de la obligación condujera, en todos los casos, a una violación iusfundamental. 4.1. En los artículos acusados, la aplicación de los programas de financiamiento a favor de las personas afectadas por un desastre natural se ha limitado de forma específica a las entidades públicas. De la lectura de esas disposiciones conjuntamente con toda la ley, no se desprende propósito legislativo alguno de extender tal exigencia a las entidades privadas que desarrollen actividades de financiamiento. No es posible entonces identificar una voluntad legislativa encaminada a atribuir a las entidades privadas de financiamiento obligación alguna en relación con la renegociación de los créditos. De hecho, a pesar de que el artículo 3.3 prevé el principio de solidaridad social, no dispuso extenderlo a la gestión de la cartera administrada por los particulares, lo que pone de presente la decisión legislativa de no contemplar reglas al respecto, al menos en esta ley. Adicionalmente, cuando el legislador lo quiso, estableció obligaciones específicas a los particulares, tal y como ocurre en los artículos 3.8, 68 y 69. 4.2. No puede desconocerse que la ocurrencia de un desastre natural puede alterar de forma significativa las condiciones de vida de las personas que por tales hechos se ven afectadas. Sin embargo, de esa circunstancia no se desprende que el impacto en los intereses y derechos de todos sea similar y precise una activación del deber de solidaridad para evitar la afectación de los derechos fundamentales. En efecto, los resultados del desastre natural pueden ser diversos y por ello el impacto en la vida personal, familiar y económica de los grupos humanos no es idéntica. En consecuencia su sola ocurrencia no puede habilitar al juez constitucional para establecer -por vía general y de forma abstracta- una obligación de las entidades privadas de financiamiento, equivalente a aquella que el legislador ha definido para las públicas. De acuerdo con esto la ausencia de certidumbre respecto de la vulneración de los derechos fundamentales, afecta la legitimidad del juez constitucional para imponer un deber que repercute en operaciones definitorias de la actividad financiera.
5. Así las cosas, no cumpliéndose las estrictas condiciones que habilitan a las autoridades judiciales para la imposición de deberes, este Corte ha debido reiterar la regla sostenida desde sus primeras decisiones, conforme a la cual es imprescindible la intervención del Legislador en la atribución de estos deberes a los particulares - sentencias C-246 de 2002 y C-251 de 2002- como autoridad popular de representación y escenario de deliberación democrática, en protección de derechos y libertades que también gozan de protección constitucional. Cordialmente, MAURICIO GONZALEZ CUERVOMagistrado