Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MARIA VICTORIA CALLE CORREA Y JORGE IVAN PALACIO PALACIOA LA SENTENCIA C-793 de 2009SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Improcedencia (Salvamento de voto)INFRACCIONES DE NORMAS AMBIENTALES DE ASEO- Restricciones previstas constituyen una prohibición que afecta de manera desproporcionada derechos fundamentales de los recicladores informales de basura (Salvamento de voto)La fórmula empleada en el condicionamiento no supera el impacto desproporcionado que tienen las disposiciones cuestionadas frente a este grupo tradicionalmente marginado, porque dada su ambigüedad no garantiza adecuadamente los derechos de los recicladores informales ni responde cabalmente a la obligación de todas las autoridades de adelantar acciones afirmativas que contribuyan a superar los factores que perpetúan la marginación y discriminación que existe frente a este grupo poblacional, pues a pesar del aparente carácter general de las disposiciones demandadas, su aplicación podía realmente ser asimilada a una prohibición de la actividad del reciclaje informal, dada la inexistencia de una política que estimule el manejo de residuos sólidos con separación de los mismos en la fuente, y las normas examinadas si bien pueden desestimular el manejo irresponsable de los residuos sólidos, castigan directamente al grupo de los recicladores, y perpetúan los factores de marginación y discriminación que rodean esta actividad. Referencia: expediente D-7668Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 6, 14 y 15 del artículo 6 de la Ley 1259 de 2008, “por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros y se dictan otras disposiciones”Demandantes: Nohra Padilla Herrera, Néstor Raúl Correa Henao, Silvio Ruíz Grisales y otrosMagistrado Ponente:Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Con el acostumbrado respeto, a continuación exponemos las razones que nos llevaron a salvar el voto en la presente sentencia. La posición mayoritaria optó por dictar un fallo modulado frente a la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones cuestionadas, por considerar que a pesar de tener un impacto desproporcionado frente a los recicladores informales de basura, resultaban idóneas para crear conciencia ciudadana, disuadían la manipulación errónea de los residuos y escombros que atente contra la convivencia ciudadana, la preservación del medio ambiente y la salubridad pública, y por lo mismo condicionó de manera general su constitucionalidad a que “el comparendo ambiental no impida la labor de reciclaje informal”. En nuestra opinión, la fórmula empleada en el condicionamiento no supera el impacto desproporcionado que tienen las disposiciones cuestionadas frente a este grupo tradicionalmente marginado, porque dada su ambigüedad no garantiza adecuadamente los derechos de los recicladores informales ni responde cabalmente a la obligación de todas las autoridades de adelantar acciones afirmativas que contribuyan a superar los factores que perpetúan la marginación y discriminación que existe frente a este grupo poblacional.A pesar del aparente carácter general de las disposiciones demandadas, su aplicación podía realmente ser asimilada a una prohibición de la actividad del reciclaje informal, dado que hasta el día de hoy, no existe una política que estimule el manejo de residuos sólidos con separación de los mismos en la fuente, situación que haría posible que los recicladores pudieran recoger los residuos sin tener que abrir las bolsas o sin contar con contenedores cerrados para su transporte. Las normas examinadas en el presente proceso si bien pueden desestimular el manejo irresponsable de los residuos sólidos, castigan directamente al grupo de los recicladores, y perpetúan los factores de marginación y discriminación que rodean esta actividad. Buena parte de los recicladores en Colombia, tanto los que trabajan en los basureros, como los llamados recicladores de calle, viven en condiciones de extrema pobreza, marcados por altos niveles de discriminación y exclusión. No es difícil comprender que los recicladores informales sobreviven en un ambiente físico y social hostil, y que medidas meramente sancionatorias como las consagradas en los numerales 6, 14 y 15 del artículo 6 de la Ley 1259 de 2008, perpetúan estos patrones de marginación, pues responden claramente a una serie de estereotipos que terminan por ubicar a los recicladores en lo más bajo de la sociedad y por generar una visión de que son molestos, huelen mal, suelen robar, entorpecen el tránsito, ensucian la ciudad. Es por ello, que un condicionamiento tan general como el fijado en la sentencia de la cual nos apartamos, no modifica en nada ese patrón de discriminación y marginamiento, y lejos de contribuir a la revaloración de los recicladores informales, perpetúa su invisibilización y exclusión al quedar en manos de cada autoridad de policía que aplique las disposiciones cuestionadas, valorar si imponer la sanción contribuye o no a la actividad del reciclaje informal. Si bien es cierto que la regulación de los servicios públicos compete al legislador, y que el Estado puede tomar determinaciones que limiten la participación, la libre empresa y la libre competencia en la búsqueda de la eficiencia en su prestación, de la calidad del servicio o de la ampliación de su cobertura, lo cierto es que toda restricción al ejercicio de un derecho debe estar precedida por condiciones de razonabilidad y proporcionalidad, y cuando la medida adoptada tiene un impacto tan manifiestamente desproporcionado contra un grupo tradicionalmente marginado, las autoridades están obligadas a demostrar que dicha restricción (i) obedece a una finalidad imperiosa, (ii) que necesaria ante la inexistencia de mecanismos alternativos menos onerosos en término de sacrificio de derechos, y (iii) que es proporcionada en sentido estricto. Las disposiciones legales demandadas afectan de manera desproporcionada derechos fundamentales de un sector social que vive en condiciones de marginalidad y discriminación, que derivan su sustento de la actividad de reciclaje informal, sin darles otra alternativa y por lo tanto, han debido ser retiradas del ordenamiento jurídico.A nuestro juicio, las infracciones previstas en los numerales 6, 14 y 15 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008 sancionadas con el comparendo ambiental, tienen como destinatarios específicos y casi exclusivos, los recicladores informales de basura, actividad de la cual deriva su sustento un grupo social que vive en condiciones de marginalidad y discriminación, por tanto, sujeto de especial protección del Estado, por mandato del inciso segundo del artículo 13 de la Constitución. Tanto es así, que si se excluyera la prohibición de extraer el contenido de los recipientes de basura o la infracción que alude al mal manejo de los sitios de reciclaje, difícilmente se podría establecer cuáles serían los destinatarios a los cuales se refieren las hipótesis acusadas. De igual modo, en la medida en que el servicio público de aseo tiene una regulación específica, la referencia a medios inadecuados de transporte de basura y escombros, necesariamente alude a los recicladores informales que habitualmente realizan esta labor, para la cual no cuentan con los medios técnicos óptimos para la prestación del servicio de recolección y transporte de residuos sólidos y escombros.Las prohibiciones impugnadas comportan una restricción desproporcionada de la actividad de los recicladores informales, porque afecta el derecho a la igualdad real y efectiva (art. 13 C.P.), el mínimo vital y el derecho al trabajo (art. 25) y desconoce el deber del Estado de garantizar las condiciones para que las personas puedan procurarse el sustento y las condiciones de una vida con dignidad o de plantear alternativas, mediante acciones afirmativas que les permitan a quienes se ven privados de esa actividad, desarrollar otras labores de la cual deriven su sustento. Acorde con los principios fundantes del Estado Social de Derecho, al momento de diseñar y adoptar políticas que pueden afectar a sectores marginados y discriminados, el Estado debe evaluar muy cuidadosamente su impacto y dar alternativas acordes con la protección especial que garantice que la igualdad sea real y efectiva. La declaración de exequibilidad condicionada no excluye que las prohibiciones establecidas en las disposiciones acusadas sigan siendo aplicadas a las personas que desarrollan labores de reciclaje informal, en contravía de los preceptos constitucionales. Por consiguiente, los numerales 6, 14 y 15 de la Ley 1259 de 2008, han debido ser declarados inexequibles. Fecha ut supra,MARIA VICTORIA CALLE CORREAMagistradaJORGE IVAN PALACIO PALACIOMagistrado ---pies de página--- Al respecto, los actores traen a colación las Sentencias T-422 de 1992, C-530 de 1993, C-280 de 1996 y C-093 de 2001. Sobre el particular, el interviniente cita las Sentencias C-236 de 1997, C-587 de 1995 y C-652 de 2001 “Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos.” Sobre el particular, cita los artículos 1, 9, 31, 67, 68 y 81 del Decreto 1713 de 2002. Al respecto, dan cuenta de la metodología de análisis narrativo de Política Pública denominada “Emery Roe”. Sobre el particular, ver la Sentencia T-291 de 2009 Tanta es la trascendencia que refiere la interviniente que, por ejemplo, la Ley 511 de 1999 estableció el primero de marzo de cada año como “el Día Nacional del Reciclador” y creó a su vez “la Condecoración del Reciclador” como estímulos frente al desarrollo de actividades en el proceso de recuperación de residuos reciclables para su posterior tratamiento o aprovechamiento. Así también, se resalta el Decreto 1713 de 2002, mediante el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos", como una de las normativas que protegen al reciclador y reconocen su especial labor. Decreto 1713 de 2002, modificado por el Decreto 1505 de 2003 El Decreto 605 de 1996 fue derogado por el artículo 131 del Decreto 1713 de 2002, salvo el Capítulo I del Titulo IV, sobre prohibiciones y sanciones. Los Municipios y Distritos y los prestadores del servicio de aseo promoverán la participación de los recicladores que vienen efectuando actividades asociadas con el aprovechamiento en armonía con la prestación del servicio de aseo. Una vez se formulen y entren en ejecución los programas de aprovechamiento evaluados como viables y sostenibles en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, se entenderá que el aprovechamiento deberá ser ejecutado en el marco de dichos Programas y con sujeción al reglamento que se determine para el efecto, en coordinación y armonía con los demás programas del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos. Sentencia C-1064 de 2001, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño (S.V., Magistrados Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas Hernández). Sentencia C-776 de 2003 Ibid. Sentencia C-776 de 2003 Sentencia C-925 de 2000 Cfr. Sentencia C-776 de 2003 Cfr. Sentencia T-291 de 2009 Sentencia T-291 de 2009 Ibid. Ibid. Ibid. Ver entre otras, las sentencias C-275 de 1999, MP: Alfredo Beltrán Sierra; C-371 de 2000, MP. Carlos Gaviria Díaz; T-500 de 2002, MP: Eduardo Montealegre Lynett; C-401 y C-964 de 2003, MP: Álvaro Tafur Galvis, C-667 de 2006, MP: Jaime Araujo Rentería; C-075 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil En relación con lo anterior, es importante reiterar que la presunción de discriminación y el juicio estricto de igualdad, se predica no sólo de diferenciaciones basadas explícitamente en un criterio sospechoso o potencialmente prohibido, sino que también se deriva de normas o actuaciones que pueden generar un impacto adverso y desproporcionado frente a un grupo marginado y discriminado. La precisión es importante, pues este impacto es el resultado de la aplicación de normas en principio neutras, que podrían llevar al juez a pensar que la intensidad que corresponde al juicio de igualdad debe ser leve. Por eso debe resaltar la Corte, que cuando se presenta un cargo de igualdad que se funda en los efectos adversos y desproporcionados que se generan para un grupo marginado o discriminado, por la aplicación de un norma aparentemente neutra, es a la autoridad acusada, a quien le corresponde entrar a demostrar, o bien que no existe el alegado impacto adverso y desproporcionado, o que a pesar de que se presenta, de todas formas la medida cumple con una finalidad imperiosa que no puede ser alcanzada por medios menos onerosos en términos de la afectación de determinado grupo poblacional. Sentencia T-291 de 2009 Cfr. Sentencia T-724 de 2003 Sentencia C-952 de 2008 Cfr. Sentencia C-776 de 2003 Sentencia C-776 de 2003 Ibid. Ibid. Ver, entre muchas otras, la Sentencia SU-360 de 1999 Cfr. Sentencia C-355 de 2003 En esa sentencia la Corte analizó la situación de un grupo de recicladores del basurero de Navarro, en la ciudad de Cali, que interpusieron acciones de tutela para solicitar la protección de su derecho a la vida digna en conexidad con el derecho al trabajo, debido a la decisión de la administración municipal de clausurar definitivamente el relleno sanitario de Navarro, sin que se les hubiesen dado alternativas efectivas para el desarrollo de su actividad o para conseguir fuentes alternativas de ingreso. La Fundación Civisol suministró a la Corte, diferentes videos que ilustran las condiciones de vida de varios de los recicladores de Navarro. La Corte observó que varios estudios dan cuenta de que la informalidad en las actividades económicas genera exclusión social, y se remitió al realizado por Carpio Jorge, Klein Emilio e Irene Novacovsky, Informalidad y Exclusión Social. La economía informal: Mario Tejeriro. Abril 30 de 2004. Consultado en http: www.cep.org.ar Sentencia T-291 de 2009 Ibid. Martín Medina. Reciclaje de Desechos Sólidos en América Latina. Consultado en: http: aplicaciones.colef.mx:8080 fronteranorte articulos FN21 1-f21 Ibid.