Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-782 DE 2007RESERVA DE LEY-Concepto (Salvamento de voto)La técnica especial denominada reserva de ley, se refiere al establecimiento incontestable en el texto constitucional de que la normación de determinadas materias se realice mediante normas de rango legal. O, lo que es lo mismo, la técnica de reserva de ley prohibe que la regulación de un asunto se haga primariamente mediante reglamentos. RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Alcance RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Regulación de la educación como derecho RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Regulación de la educación como deber del Estado FACULTAD REGLAMENTARIA-Inspección y vigilancia de la educación RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Inspección y vigilancia de la educación (Salvamento de voto)No de todas las materias se puede pregonar que nuestra Constitución exija que se deban desarrollar en sus aspectos principales por parte del legislador. Ha sido claro para este Tribunal Constitucional, que por ejemplo, en materia de derechos fundamentales, es el legislador el llamado a regular su régimen jurídico. También, sobre otros asuntos, la Carta de 1991 asigna su desarrollo al Congreso. Pero sobre otros por el contrario, es perfectamente posible que la Administración establezca métodos y criterios mediante reglamentos, con el único límite de los preceptos constitucionales y sin perjuicio de las regulaciones que establezca el legislador. En lo relativo a la norma declarada inexequible, su contenido está referido a la educación. Pero, no regula aspectos de la educación como derecho, sino lo relativo a la relación entre el Estado y las Universidades con ocasión de las facultades de inspección y vigilancia del primero sobre las segundas, es decir, en la dimensión de la educación como deber del Estado. En efecto, una cosa es el derecho fundamental a la educación y otra el deber del Estado en materia educativa. La regulación constitucional de este deber, cuya fuente principal la ubica acertadamente la Sala en el inciso 5º del artículo 67 superior, no determina en manera alguna una reserva de ley. El deber estatal en materia de educación, en cuanto a la inspección y vigilancia debe ejercerse de acuerdo a la ley, en su dimensión de derecho fundamental. Esto es, inspección y vigilancia del cumplimiento de lo que ley diga sobre el derecho a la educación. Pero no necesariamente que la ley diga previamente cómo se debe ejercer la inspección y vigilancia en comento.Referencia: expediente D-6702Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 de la Ley 749 de 2002.Demandante: Guillermo Isaza HerreraMagistrado Ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento de voto manifestado en la Sala Plena respecto de la sentencia C-782 de 2007. 2.- En dicha providencia se resolvió excluir del ordenamiento jurídico el enunciado normativo que facultaba al Gobierno para reglamentar el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior. 3.- En opinión de la mayoría “la ley debe regular de manera general, básica y mínima las materias relativas a la educación la regulación y, así mismo (…) el ejercicio tanto de la inspección y vigilancia como de la potestad reglamentaria en materia de educación se encuentra limitado por claros requisitos y parámetros constitucionales y legales (…)”. En esa medida, concluyó que, al no encontrar en el precepto demandado ni en la Ley 749 de 2002 criterios normativos suficientes relacionados con las materias que el artículo 8 confiaba a la reglamentación del Gobierno, no se trataba del ejercicio de la potestad reglamentaria por el Presidente de la República sino de una “deslegalización” de lo relacionado con el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, de manera tal que se configuraba “una transferencia irregular e indebida de competencias, que no puede ser justificada de ninguna manera alegando las facultades de inspección y vigilancia ni la potestad reglamentaria”. Razones que en definitiva condujeron a la declaratoria de inexequibilidad del enunciado normativo acusado.4.- La Sala estructuró la anterior conclusión a partir de las siguientes premisas: En virtud de la cláusula general de competencia legislativa corresponde la Congreso de la República, como regla general, desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza de ley.Las previsiones contenidas en el texto constitucional que atribuyen competencias al Estado, deben entenderse en el sentido que éstas son asignadas en principio al Poder Legislativo. Por lo tanto las atribuciones en materia de regulación, inspección y vigilancia en cabeza del Estado deben entenderse en el sentido “que es la propia Constitución y el legislador quienes fijan los criterios y parámetros a seguir por los otros órganos del poder público, y a partir de los cuales debe llevarse a cabo la función de inspección y vigilancia”.Se debe diferenciar la cláusula general de competencia legislativa de la reserva de ley. En el primer caso la ley no debe desarrollar íntegramente la materia “pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos”, mientras que la reserva de ley supone “una mayor exigencia de regulación por el Legislador”. En todo caso no pueden otorgarse facultades extraordinarias para la regulación de materias sujetas a reserva de ley, y respecto de estas materias el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra claramente limitado.El ejercicio de las funciones gubernamentales de inspección y vigilancia está sujeto a los criterios demarcados en la ley. Se trata de funciones de control las cuales se diferencian de la intervención en donde se modifica el estatus jurídico previo. El ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia de unos contenidos o criterios generales fijados con anterioridad por el Legislador, que sirvan de guía a la reglamentación. A su vez el texto la ley y la Constitución sirven de limite para el ejercicio de la potestad reglamentaria.El artículo 67 constitucional establece una reserva de ley en materia de regulación de la educación, la cual se ve reforzada por su carácter de servicio público con función social, en esa medida le corresponde al Congreso de la República la regulación general de la materia. Por lo tanto el ejercicio de la potestad reglamentaria, al igual que las funciones de inspección y vigilancia “se encuentra dirigido, orientado y determinado por unos contenidos y una materialidad previamente definida por la ley”.5.- Debido a que la anterior línea argumentativa es similar a la que condujo a la declaratoria de inexequibilidad de otros enunciados normativos contenidos en el mismo artículo 8 de la Ley 749 de 2002 por medio de la sentencia C-852 de 2005, creo necesario reiterar los argumentos expuestos en el salvamento de voto de la anterior decisión.6.- En primer lugar, en el presente caso no existe reserva de ley. La técnica especial denominada reserva de ley, se refiere a la previsión incontestable en el texto constitucional de que la regulación de determinadas materias se realice mediante normas de rango legal. O, lo que es lo mismo, la técnica de reserva de ley prohibe que la regulación de un asunto se haga primariamente mediante reglamentos. Si bien es cierto que existe en cabeza del Congreso una cláusula general de competencia, la cual supone que todas las materias pueden y deben ser desarrolladas mediante leyes, no lo es menos que el principio de legalidad que subyace a esta cláusula se encuentra matizado en nuestro orden constitucional, por lo tanto no de todas las materias se puede pregonar que nuestra Constitución exija que se deban desarrollar en sus aspectos principales por parte del legislador. Ha sido claro para este Tribunal Constitucional, que por ejemplo, en materia de derechos fundamentales, es el legislador el llamado a regular su régimen jurídico. También, sobre otros asuntos, la Carta de 1991 asigna su desarrollo al Congreso. Pero sobre otros por el contrario, es perfectamente posible que la Administración establezca métodos y criterios mediante reglamentos, con el único límite de los preceptos constitucionales y sin perjuicio de las regulaciones que establezca el legislador.7.- El contenido del enunciado normativo declarado inexequible hace referencia a la educación. Ahora bien, la educación en el ordenamiento constitucional colombiano, de conformidad con el artículo 67 de la Constitución, tiene diversas facetas, entre las cuales se encuentra la educación como derecho fundamental, como una obligación prestacional del Estado colombiano, y el servicio público de educación. Si bien sobre algunas de ellas existe reserva de ley -entendida como la prohibición de deslegalizar su regulación- específicamente sobre las facultades de inspección y vigilancia estatal sobre el servicio público de educación, la Carta de 1991 no establece tal reserva y los enunciados normativos declarados inexequibles regulaban precisamente esta materia.En efecto, la postura mayoritaria carece de respaldo en el texto constitucional pues la reserva de ley respecto de las facultades gubernamentales de control, inspección y vigilancia no se derivan del citado artículo 67, como tampoco del numeral 21 del artículo 189 constitucional, pues la alusión que hace este precepto a que la vigilancia de la enseñanza se ejerce por parte del Gobierno conforme a la ley, debe ser entendida en relación con aquellos aspectos de la educación que precisamente tienen reserva de ley en virtud de otros mandados constitucionales, como por ejemplo, lo relacionado con el derecho fundamental a la educación. El inciso 5º del artículo 67 superior es el origen de la función estatal de inspección y vigilancia en materia educativa, pero este precepto no señala en manera alguna una reserva de ley. Entender como hace la mayoría que de la expresión “corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación”, se deriva que estas atribuciones reposan en cabeza del Legislador y que sobre ellas existe reserva legal significa desconocer la distinta naturaleza de las referidas competencias, pues por su esencia la inspección y vigilancia son funciones en cabeza del poder ejecutivo, debido a que implican actividades del orden material cuya ejecución es extraña, al menos desde la perspectiva tradicional de la división de poderes en el constitucionalismo colombiano, al poder legislativo. El mismo sentido del término regular contenido en esta disposición constitucional es equívoco y no puede ser entendido sólo en el sentido de expedir normas de carácter general, impersonal y abstracto, es decir de expedir leyes, sino que puede tener la acepción de ejercer la potestad reglamentaria o incluso ejercer las funciones propias de los órganos reguladores, tal como ha sido defendido en otras materias, como los servicios públicos domiciliarios, por esta Corporación.Considero entonces que cuando el referido inciso hace referencia al Estado atribuye tales competencias irrestrictamente al Ejecutivo, y que corresponde a éste desarrollarlas de conformidad con aspectos de rango constitucional tales como calidad, formación moral, física e intelectual, adecuado cubrimiento, y los criterios señalados en el artículo 67 constitucional. Pero, no prescribe la necesidad de que para hacerlo lo regule primero la ley. 8.- También consideró la Sala que la referencia del numeral 21 del artículo 189 constitucional, en el sentido que la vigilancia de la enseñanza se ejerza por parte del Gobierno conforme a la ley, reforzaba entonces la configuración de una reserva de ley en dicha materia. Sobre esto, considero que la mencionada conformidad a la ley se refiere a aquellos aspectos de la educación que precisamente, en nuestra Constitución tienen reserva de ley. Tal como lo expresé más arriba, no todos los aspectos que conforman la regulación de la educación superior hacen relación a ésta como derecho fundamental. El deber estatal en materia de educación, en cuanto a la inspección y vigilancia debe ejercerse de acuerdo a la ley, en su dimensión de derecho fundamental. Esto es, inspección y vigilancia del cumplimiento de lo que ley diga sobre el derecho a la educación. Pero no necesariamente que la ley diga previamente cómo se debe ejercer la inspección y vigilancia en comento.9.- Igual sucede con el argumento referido a la estipulación constitucional de la educación como servicio público, y la reserva legal para regular éstos. La educación como servicio público es uno de los aspectos de la educación para ser regulados exclusivamente por la ley, al menos en sus parámetros generales. Así lo establece el artículo 365 de la Constitución. Pero de nuevo, la regulación de su prestación es la que debe necesariamente fijar la ley, además de los aspectos que desarrollan dicha prestación en los artículos 366 a 370 superiores. Su control, inspección y vigilancia en cabeza del Ejecutivo sugieren sujeción a la ley, respecto de lo que ésta diga que debe ser su prestación. Derivar de ello la necesidad de una ley previa que se pronuncie sobre cómo se debe hacer dicha vigilancia, implica hacer caso omiso de los parámetros que para esto establece la misma Constitución. La referencia a la Superintendencia de Servicios Públicos en artículo el 370 de la Carta, demuestra que el Gobierno se sujeta a la ley para dirigir el sentido de su facultad de inspección y vigilancia, y no para el sólo hecho de ejercerla.10.- Considero adicionalmente que la sentencia de la cual me aparto introduce confusiones innecesarias entre figuras tales como la cláusula general de competencias y la reserva de ley, de manera tal que no queda claro cual es el deber de configuración del Legislador de determinadas materias en virtud de una u otra figura. Parece creer la mayoría que la prohibición de deslegalizar ciertos asuntos también deriva de la cláusula general de competencia legislativa, entendimiento claramente erróneo a la luz del texto constitucional porque la prohibición de deslegalización procede exclusivamente de la reserva de ley. Disiento también de la apreciación según la cual la reserva de ley excluye la delegación en ciertas materias porque nuestra Constitución no señala una reserva formal de ley sino exclusivamente una reserva material, esto es, las materias sobre las cuales pueden se predica pueden ser reguladas mediante la técnica de una ley de facultades extraordinarias y decretos leyes.10.- Por todas las anteriores razones me aparto de la decisión mayoritaria. Fecha ut supra,HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado SALVAMENTO Y