SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-781 DE 2007 DE LA MAGISTRADA (e) CATALINA BOTERO MARINOINHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Pérdida de vigencia de las normas por supresión de la Comisión Nacional de Regalías (Salvamento de voto)Las normas demandas de las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 no están vigentes, pues el gobierno suprimió y liquidó la Comisión Nacional de Regalías, única entidad legalmente competente para aplicar las facultades de que tratan dichas normas.DECRETO DE SUPRESION DE COMISION NACIONAL DE REGALIAS ES INEXEQUIBLE-Ante eventual vigencia de normas demandadas que adscriben al Gobierno la asignación y distribución de regalías se vulnera la autonomía territorial (Salvamento de voto)La autonomía territorial no puede ser una cláusula simplemente retórica. La autonomía debe ser resguardada por la Corte, como una verdadera garantía institucional destinada básicamente a que las entidades territoriales puedan tener, efectivamente, autoridades, competencias y recursos propios. Adicionalmente, es cierto que la autonomía no significa confederación, pero sí significa que cualquier injerencia del poder ejecutivo nacional en los asuntos municipales debe contar con buenas y suficientes razones constitucionales.COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Justificación para que fuera plural con amplia representación local y regional (Salvamento de voto)Por ser las regalías un recurso de naturaleza mixta, que tiene componentes endógenos y exógenos, era razonable desde una perspectiva constitucional que el órgano encargado de vigilar su ejecución y de adoptar decisiones tan drásticas como las que se consagran en las disposiciones demandadas, fuera un órgano plural con amplia representación regional y local. Las decisiones sobre su asignación no puede corresponder sólo a la Nación, sino que en su adopción deben participar las entidades territoriales. El incumplimiento de las funciones por parte de la Comisión ha debido dar lugar a la reforma legal de la Comisión, para crear un órgano que, al mismo tiempo, pudiera servir a los fines de la ley, pero respetando la naturaleza mixta de las regalías. PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA-Alcance (Salvamento de voto)El principio de jerarquía normativa, no es un principio menor, insustancial, simplemente adjetivo, que puede vulnerarse cuando los intereses del Gobierno resulten opuestos a sus mandatos. Este principio es una de las consecuencias más importantes de vivir en un régimen democrático en el cual es el Congreso -y no el Gobierno-, a través de procesos amplios y plurales de deliberación democrática, quien debe adoptar las decisiones más importantes para la vida institucional. En este sentido es competencia del legislador y no del Gobierno establecer directamente las funciones generales de las entidades u organismos de carácter nacional. Por ello, las funciones principales relacionadas con los objetivos que persigue una entidad han de ser asignadas por la ley. PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA-Vulneración por la asignación de las funciones de la Comisión Nacional de Regalías al Departamento Nacional de Planeación (Salvamento de voto)El decreto reglamentario 149 de 2004 que suprimió la Comisión Nacional de Regalías y ordenó su liquidación y el artículo 20 del mismo reglamento previó que todas las referencias hechas a la Comisión por el régimen de regalías se entendieran referidas, de conformidad con el Decreto 195 de 2004, al Departamento Nacional de Planeación, lo que no hace otra cosa que modificar de manera sustancial la Ley de Regalías. En efecto, asigna las funciones que la ley asignaba a la Comisión de Regalías a una entidad de la rama ejecutiva libremente seleccionada por el Gobierno. Esta entidad resultó ser el Departamento Nacional de Planeación. Todo esto, a través del ejercicio de la facultad reglamentaria. En este caso, a mi juicio, resultaba clara la vulneración del principio de jerarquía normativa y el artículo 150.7 según el cual corresponde al Congreso determinar las funciones generales de los organismos y entidades del orden nacional.FRAUDE A LA CONSTITUCION POR USURPACION DE FUNCIONES LEGISLATIVAS-Configuración por reforma de Ley mediante decretos administrativos (Salvamento de voto)Al reformar una ley, dichos decretos tienen, materialmente, contenido de ley. Entiendo perfectamente las dificultades que plantea esta tesis. Sin embargo, encuentro que existen buenas razones constitucionales que sirven para justificar que en casos absolutamente excepcionales en los cuales el fraude a la Constitución se produce por la usurpación material de funciones legislativas y se plasma en un conjunto de normas de diversa jerarquía que dificulta el correspondiente control judicial, la Corte pueda asumir el control integral de las normas pertinentesCOMISION NACIONAL DE REGALIAS-Traslado de funciones en materia de regalías al Departamento Nacional de Planeación no sólo vulnera el principio de jerarquía normativa y las competencias del Congreso, sino la garantía de la autonomía territorial (Salvamento de voto)El manejo integral del componente de los recursos de regalías que no deben ser destinados de manera directa, quedó absolutamente en manos del ejecutivo; éste decide a qué entidad territorial se asignan recursos, decide si puede ser elegible en el futuro, decide si se retienen los recursos asignados y decide si se los quita y se los entrega a otra entidad para que los administre. Estas amplias facultades de intervención en la distribución de recursos que no son de la Nación y en la administración de los mismos, en cabeza del ejecutivo, sin participación permanente de las entidades territoriales, vulnera la autonomía territorial y amenaza seriamente el proceso de descentralización que en muchos municipios depende de los recursos provenientes de las regalías. REGALIAS-Naturaleza, composición y objeto (Salvamento de voto)Las regalías son recursos mixtos. No le pertenecen a las entidades territoriales pero tampoco le pertenecen a la Nación. Son recursos del Estado, que tienen componentes endógenos y exógenos y como tal deben estar sometidos a un régimen particular en el cual todas las entidades concernidas puedan participar.REGALIAS-Proceso de distribución con participación de las entidades territoriales (Salvamento de voto)Por tratarse de recursos del Estado que no le pertenecen exclusivamente a la Nación o a las entidades territoriales, la conclusión no puede ser otra que la de sostener que en el proceso de distribución deben participar – en las condiciones que el legislador lo establezca – los distintos intereses, y por tanto las entidades territoriales tienen el mismo derecho a intervenir en su distribución y administración que el poder ejecutivo.Referencia: expediente D-6674Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8 y 10 (parciales) de la Ley 141 de 1994 “por la cual se crea el Fondo nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones ” y los artículos 1 y 5 (parciales) de la Ley 756 de 2002 “por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones”Magistrado Ponente:Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, me permito apartarme de la decisión adoptada en la sentencia de la referencia. A mi juicio, las normas demandas de las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 no están vigentes, pues el gobierno suprimió y liquidó la Comisión Nacional de Regalías, única entidad legalmente competente para aplicar las facultades de que tratan dichas normas. Pero, incluso si se sostuviera que siguen vigentes, tal y como se encuentra regulado el tema en la actualidad, dichas normas vulneran de manera directa la garantía institucional de autonomía territorial consagrado en el artículo 1º y 287 de la Constitución. Explico en las páginas que siguen las razones que sustentan mi posición.
2. En el presente caso se demandaban los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 y los artículos 1 y 5 (parciales) de la Ley 756 de 2002. Dichas disposiciones, otorgaban a la Comisión Nacional de Regalías, facultades excepcionales de intervención en la administración y ejecución de los recursos provenientes de las regalías. En efecto, en su virtud, la Comisión podía solicitar la retención de giros a las entidades territoriales y el cambio de ejecutor de una obra si consideraba que la entidad territorial no actuaba con la debida rectitud. Adicionalmente, la Comisión tenía la facultad de ordenar que una determinada entidad territorial no fuera elegible para la asignación de recursos de regalías hasta que no adoptara los correctivos que la Comisión encontrara necesarios. Como resulta claro, las facultades consagradas en las normas demandadas tenían la finalidad de controlar el mal uso de los recursos de las regalías. En efecto, muchos municipios en Colombia dependen de las regalías para poder implementar proyectos sostenibles y eficaces de desarrollo social y económico y, por esta vía, satisfacer los derechos de sus habitantes.
3. Ahora bien, como las regalías son un recurso de naturaleza mixta, que tiene componentes endógenos y exógenos, era razonable desde una perspectiva constitucional que el órgano encargado de vigilar su ejecución y de adoptar decisiones tan drásticas como las que se consagran en las disposiciones demandadas, fuera un órgano plural con amplia representación regional y local. En efecto, dado que las regalías no son un recurso puramente exógeno, las decisiones sobre su asignación no puede corresponder sólo a la Nación, sino que en su adopción deben participar las entidades territoriales.
4. Es bien conocido que la Comisión Nacional de Regalías no pudo cumplir de manera satisfactoria con las funciones a ella asignadas. Esta incapacidad ha debido dar lugar a la reforma legal de la Comisión, para crear un órgano que, al mismo tiempo, pudiera servir a los fines de la ley, pero respetando la naturaleza mixta de las regalías. Sin embargo, en el 2004, lo que sucedió fue que el Gobierno nacional, a través de varios decretos reglamentarios, disolvió la Comisión Nacional de Regalías y le adjudicó las importantes facultades mencionadas al Departamento Nacional de Planeación. En otras palabras, a través de disposiciones reglamentarias, el Gobierno modificó (de facto) una ley y se apropio de una facultad que el legislador había asignado a una comisión autónoma y plural, en la cual existía una importante representación regional.En efecto, el decreto reglamentario 149 de 2004 suprimió la Comisión Nacional de Regalías y ordenó su liquidación y el artículo 20 del mismo reglamento previó que todas las referencias hechas a la Comisión por el régimen de regalías se entendieran referidas a la entidad que asumiera sus funciones según determinara el gobierno nacional. Tal entidad, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 195 del mismo año, es el Departamento Nacional de Planeación. Posteriormente, el Decreto reglamentario 4355 de 2005 creó la Dirección de regalías como dependencia de la Dirección General del Departamento Nacional de Planeación. Esta Dirección fue encargada de la vigilancia y control del correcto y eficiente recaudo, distribución, asignación, uso y administración de los recursos provenientes de regalías y compensaciones y de los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Posteriormente, el 15 de febrero de 2007 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 416 “por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 141 de 1994, la Ley 756 de 2002 y se dictan otras disposiciones”, el cual en relación con el control y vigilancia de las regalías contiene: (i) las causales para que opere la suspensión preventiva de giros, (ii) la reglamentación de la facultad de la suspensión preventiva de giros, (iii) las obligaciones de los gobernadores y alcaldes una vez se ordene por la Dirección de regalías la suspensión preventiva de giros (Arts. 26, 27 y 28). El mismo reglamento indica las conductas consideradas como irregularidades en la administración y ejecución de recursos del Fondo Nacional de Regalías, el procedimiento y las medidas correctivas que deben adoptarse en esos casos.En suma, el Decreto reglamentario 4355 de 2005 creó la Dirección de regalías como dependencia de la Dirección general del Departamento Nacional de Planeación y le asignó las competencias que la ley asignaba a la Comisión Nacional de Regalías, entre ellas, el ejercicio de las facultades de control y vigilancia sobre los recursos provenientes de las regalías y la facultad de retener o reasignar los recursos cuando de manera autónoma, sin control ni intervención de un órgano independiente y sin siquiera escuchar a la entidad comprometida, considere que está haciendo uso ineficiente o inadecuado de tales dineros.5. El recuento anterior permite afirmar, sin vacilaciones, que en ejercicio de la potestad reglamentaria, el ejecutivo se apropio de la facultad que la ley había asignado a la Comisión Nacional de Regalías, de administrar, destinar, reasignar y vigilar la ejecución de los recursos provenientes de las regalías. En estas circunstancias, era tarea de la Corte resolver si el ejecutivo podía, a través de un decreto reglamentario, suprimir una entidad autónoma creada por la ley y asignarle, por la misma vía del decreto reglamentario, a otra entidad de la rama ejecutiva de nivel nacional, las funciones de la entidad suprimida. En el evento en el cual la respuesta fuera positiva, me parece que la gran cuestión constitucional que subyace al presente caso se refiere a la protección de la garantía institucional de la autonomía territorial. En ese caso, la Corte hubiera tenido que definir si vulneraba la Constitución y, en particular, la autonomía de las entidades territoriales, la norma que asigna al Gobierno Nacional la facultad libre y discrecional de aplicar las disposiciones demandadas, es decir, la facultad de definir y aplicar las causales para la retención o reasignación de los recursos de regalías destinados a las entidades territoriales.
6. Encuentro entonces que lo primero que la Corte tenía que decidir era si podía el Gobierno, a través de decretos reglamentarios, trasladar a una dependencia de la administración nacional, las funciones legales asignadas a una entidad autónoma de creación legal. Este juicio debía tener en cuenta las profundas implicaciones que dicho traslado tenía para el texto original de la ley. Este tema debía ser resuelto atendiendo a la jurisprudencia constitucional respecto de los artículos 150.7 y 189.15 de la Carta. En este sentido, es cierto que el texto del artículo 189-15 podría presentar una aparente colisión con lo dispuesto en el artículo 150-7. Sin embargo, como lo ha señalado reiteradamente la Corte, el ejercicio de la atribución presidencial debe armonizarse con la facultad del Congreso de determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica. En este sentido, como lo indicó la sentencia C-350 de 2004, la creación de organismos llamados a ejercer funciones legales como parte de la administración nacional, le corresponde de manera privativa a la ley. El Congreso no puede transferir al Presidente de manera abstracta, general y permanente estas competencias. Para ello debe acudirse al mecanismo de facultades extraordinarias en los precisos términos y límites del artículo 150-10 de la Carta. Ahora bien, según ya lo ha señalado esta Corte, la facultad de suprimir, disolver y liquidar entidades u organismos administrativos del orden nacional sí puede ser adjudicada de manera permanente al Gobierno por parte del Congreso. En este sentido, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto Ley 254 de 2000 adjudican esta facultad al Presidente y le señalan los parámetros dentro de los cuales puede ejercer esta facultad. En virtud de lo anterior, dado que la Comisión Nacional de Regalías era una unidad administrativa especial sin personería jurídica (Art. 7 de la Ley 141 de 1994), podía ser suprimida y liquidada en virtud de lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto Ley 254 de 2000. Sin embargo ¿tenía el ejecutivo la facultad de reasignar las funciones legales de la comisión a otra entidad administrativa?7. El artículo 20 del Decreto reglamentario 149 de 2004 “por el cual se suprime la Comisión Nacional de Regalías y se ordena su liquidación”, señala: “REFERENCIAS NORMATIVAS. A partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes a la Comisión Nacional de Regalías se entenderán referidas a la entidad que el Gobierno Nacional determine que asuma las funciones de la Comisión Nacional de Regalías”.Esta norma no hace otra cosa que modificar de manera sustancial la Ley de Regalías. En efecto, asigna las funciones que la ley asignaba a la Comisión de Regalías a una entidad de la rama ejecutiva libremente seleccionada por el Gobierno. Esta entidad resultó ser el Departamento Nacional de Planeación. Todo esto, a través del ejercicio de la facultad reglamentaria. Causa, cuando menos, perplejidad que la Corte acepte que a través del ejercicio de la facultar reglamentaria se puede modificar una ley de manera tan sustancial. En este caso, a mi juicio, resultaba clara la vulneración del principio de jerarquía normativa y el artículo 150.7 según el cual corresponde al Congreso determinar las funciones generales de los organismos y entidades del orden nacional.8 En las circunstancias descritas, me parece que solo existían dos alternativas. La primera, era la de declarar que al desaparecer la Comisión Nacional de Regalías y no existir una entidad que por mandato de la ley asuma las funciones legales de tal entidad, el régimen legal había perdido su vigencia. Esta, a mi juicio, era la decisión que la Corte ha debido adoptar.Si la ley crea una entidad especial y le asigna una serie de funciones, no puede luego el ejecutivo a través de decreto reglamentario, reasignar esas funciones a otra entidad administrativa. El principio de jerarquía normativa, vale la pena recordarlo, no es un principio menor, insustancial, simplemente adjetivo, que puede vulnerarse cuando los intereses del Gobierno resulten opuestos a sus mandatos. Este principio es una de las consecuencias más importantes de vivir en un régimen democrático en el cual es el Congreso -y no el Gobierno-, a través de procesos amplios y plurales de deliberación democrática, quien debe adoptar las decisiones más importantes para la vida institucional. En este sentido es competencia del legislador y no del Gobierno establecer directamente las funciones generales de las entidades u organismos de carácter nacional. Por ello, las funciones principales relacionadas con los objetivos que persigue una entidad han de ser asignadas por la ley. Dado que no existe una ley que reasigne las funciones de la extinta Comisión Nacional de Regalías, no podía menos que sostenerse que las normas que consagran las facultades legales de dicha comisión, han perdido su vigencia. Esta posición hubiera llevado a la Corte a declararse inhibida para fallar de fondo, como consecuencia de la pérdida de vigencia de las disposiciones demandadas.
9. Sin embargo existía una segunda alternativa. Podría sostenerse que los efectos de suspender la vigencia del régimen de regalías tienen graves efectos violatorios de la propia Constitución. Si este argumento se hubiere demostrado, la Corte hubiera podido aprehender el conocimiento de los Decretos administrativos que, materialmente, reforman el contenido de las disposiciones demandadas. Al reformar una ley, dichos decretos tienen, materialmente, contenido de ley. Entiendo perfectamente las dificultades que plantea esta tesis. Sin embargo, encuentro que existen buenas razones constitucionales que sirven para justificar que en casos absolutamente excepcionales en los cuales el fraude a la Constitución se produce por la usurpación material de funciones legislativas y se plasma en un conjunto de normas de diversa jerarquía que dificulta el correspondiente control judicial, la Corte pueda asumir el control integral de las normas pertinentes.
10. Ahora bien, si este hubiere sido el caso, la Corte hubiera debido afrontar el segundo problema jurídico constitucional que surge del estudio sistemático de las disposiciones demandadas. Este problema se refiere a las implicaciones constitucionales de transferir las competencias en materia del control de las regalías, de una entidad autónoma integrada con amplia participación de las entidades territoriales, al Departamento Nacional de Planeación. A mi juicio, este traslado de facultades no sólo vulnera el principio de jerarquía normativa y las competencias del Congreso, sino la garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales.
11. Como lo sostuvo desde los inicios de esta Corte el Magistrado Ciro Angarita, la autonomía territorial no puede ser una cláusula simplemente retórica. La autonomía debe ser resguardada por la Corte, como una verdadera garantía institucional destinada básicamente a que las entidades territoriales puedan tener, efectivamente, autoridades, competencias y recursos propios. Adicionalmente, es cierto que la autonomía no significa confederación, pero sí significa que cualquier injerencia del poder ejecutivo nacional en los asuntos municipales debe contar con buenas y suficientes razones constitucionales.Según la sentencia C-897 de 1999 las rentas propias de las entidades territoriales (rentas endógenas) sólo pueden ser administradas por estas. No obstante, el legislador puede intervenir en la definición del régimen de las rentas de la Nación (rentas exógenas). De ninguna manera, sin embargo, el ejecutivo tiene facultades para intervenir el régimen legal de las rentas trasferidas a las entidades territoriales. A su turno, las regalías son recursos mixtos. No le pertenecen a las entidades territoriales pero tampoco le pertenecen a la Nación. Son recursos del Estado, que tienen componentes endógenos y exógenos y como tal deben estar sometidos a un régimen particular en el cual todas las entidades concernidas puedan participar. En este sentido ha dicho la Corte: “7. La premisa fundamental en que se basa la jurisprudencia constitucional en materia de titularidad de las regalías, se encuentra consignada en el artículo 332 de la Constitución Política, según el cual el subsuelo y los recursos naturales no renovables pertenecen al Estado. Conforme a lo anterior, la Corte ha señalado que las regalías, es decir, las contraprestaciones que deben pagar las personas a quienes el Estado concede el derecho a explotar los mencionados recursos naturales (C.P., artículo 360), equivalentes a un porcentaje del producto bruto explotado,[2] no son propiedad de las entidades territoriales en donde los recursos se encuentren localizados, sino del Estado,[3] entendido éste no como un sinónimo del ente "Nación" sino como "un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales". En estas circunstancias, los departamentos y municipios en los cuales se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables y los puertos marítimos y fluviales por los cuales dichos recursos sean transportados sólo tienen derecho a participar en las regalías que se causen con ocasión de la explotación o el transporte (C.P., artículo 360). Según la Corporación, este derecho "se traduce en un porcentaje sobre la regalía que el Estado les cede a [las entidades territoriales] por intermedio de la ley", que tiene por objeto mitigar los costos económicos, sociales y ambientales en que incurren los entes territoriales en razón de la explotación o del transporte de los recursos naturales no renovables.Lo que sin embargo resulta extraño a la Constitución, es que se adjudique al ejecutivo la facultad de distribuir, desembolsar, retener, redireccionar o suspender la entrega de recursos de las regalías a las entidades territoriales, según las causales que el propio ejecutivo defina libremente vía decreto reglamentario.12. De acuerdo con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 141 de 1994 la Comisión Nacional de Regalías era una unidad administrativa especial, sin personería jurídica adscrita al Ministerio de Minas y Energía. En virtud del artículo 9 de la misma Ley, la Comisión estaba conformada por tres Ministros, el jefe del Departamento Nacional de Planeación, los Gobernadores de Departamento, de cada Consejo Regional de Planificación Económica y Social, Corpes, tres (3) de ellos provenientes de departamentos no productores, y dos (2) de ellos de departamentos productores, elegidos por los Gobernadores que integran cada Corpes. Eran suplentes los alcaldes, tres (3) de ellos provenientes de departamentos no productores, y dos (2) de ellos de departamentos productores, elegidos por los municipios de la región, quienes provendrán de las regiones que conforman los respectivos Corpes de los cuales hacen parte los gobernadores; un alcalde de los municipios portuarios como miembro principal y uno como suplente, elegidos por la Federación Nacional de Municipios; el Alcalde del Distrito Capital de Santafé de Bogotá como principal y un (1) Alcalde como suplente, elegido este último por la Federación Nacional de Municipios.Señalaba la misma norma que los Alcaldes suplentes podrán asistir a todas las reuniones de la comisión con voz y solo tendrían voto en ausencia del correspondiente Gobernador o Alcalde principal. Finalmente, el parágrafo establecía que los miembros elegidos, principales o suplentes, para integrar la Comisión Nacional de Regalías, no podían ser originario del mismo departamento.La Comisión tenía asignadas importantes facultades sobre asignación de regalías, suspensión de giros, reasignación de recursos o de obras y sanciones a las entidades territoriales que a su juicio estaban administrando de manera irresponsable o negligente los recursos.
13. Como queda claro, la Comisión era un órgano plural con amplia participación de las entidades territoriales. Esto garantizaba, cuando menos, el respeto por la naturaleza mixta de las regalías y por el derecho de las entidades territoriales a ser representadas al momento de definir asuntos que se refieren a la distribución y administración de estos recursos. Sin embargo, ante la inoperancia de la Comisión, el ejecutivo, vía decretos reglamentarios, le asignó las facultades de esta corporación a una dependencia de Planeación Nacional. En consecuencia, hoy en día, el ejecutivo, de manera unilateral, sin directrices legales y sin participación de las entidades territoriales, define, por ejemplo, qué proyectos son elegibles para ser financiados con recursos del Fondo Nacional de Regalias.
14. En este sentido, las disposiciones demandadas interpretadas de manera sistemática, asignan a una dependencia del Departamento Nacional de Planeación las siguientes funciones: (1) solicitar a la entidad recaudadora respectiva (regiones administrativas y de planificación -o regiones como entidad territorial- departamentos y municipios productores y municipios portuarios) la retención del giro de los recursos requeridos para la ejecución de los proyectos; (2) ordenar al Fondo Nacional de Regalías la retención total o parcial del giro de los recursos requeridos para la ejecución de tales proyectos si las entidades los están administrando de manera inadecuada; (3) Ordenar que la ejecución de los proyectos financiados con asignaciones del Fondo se adelante por otras entidades públicas, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas asignaciones, directa o por intermedio de contratos con terceros, esté ejecutando los proyectos en forma irresponsable o negligente sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación de las asignaciones; (4) ordenar que a la entidad pública a quien se le encargue la ejecución del proyecto le entreguen los recursos financieros previstos para tal efecto; (5) Solicitar que la ejecución de los proyectos financiados con participación de regalías y compensaciones se adelante por otras entidades públicas, regiones administrativas y de planificación, de las regiones como entidad territorial, de los departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones, directamente o por intermedio de contratos con terceros, esté administrando o ejecutando proyectos en forma inadecuada o sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos; (6) en el caso mencionado en el numeral (5) anterior, podrá abstenerse de aprobar nuevos proyectos de inversión a las entidades territoriales responsables, hasta tanto no se tomen los correctivos del caso y solicitar que a la entidad a quien se le encargue la ejecución del proyecto se le entreguen los recursos financieros previstos para tal efecto; (7) Practicar, directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de las regalías y compensaciones y suspender el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la situación".En suma, el manejo integral del componente de los recursos de regalías que no deben ser destinados de manera directa, quedó absolutamente en manos del ejecutivo; éste decide a qué entidad territorial se asignan recursos, decide si puede ser elegible en el futuro, decide si se retienen los recursos asignados y decide si se los quita y se los entrega a otra entidad para que los administre. Estas amplias facultades de intervención en la distribución de recursos que no son de la Nación y en la administración de los mismos, en cabeza del ejecutivo, sin participación permanente de las entidades territoriales, vulnera la autonomía territorial y amenaza seriamente el proceso de descentralización que en muchos municipios depende de los recursos provenientes de las regalías. Adicionalmente se convierte en una fuerte herramienta de presión del poder central sobre los poderes locales que, en muchos casos, sólo cuentan con los recursos de las regalías para poder hacer las obras y proyectos que la entidad requiere para impulsar su desarrollo local.
15. Entregar al ejecutivo todo el poder de gestión sobre los recursos provenientes de las regalías que no tienen destinación directa, hubiera sido constitucionalmente problemático si hubiera tenido origen en una ley. Pero se vuelve constitucionalmente intolerable si es el propio ejecutivo quien se apropia, a través de una cadena de decretos reglamentarios, de dichas facultades.16. Como se trata de recursos del Estado que no le pertenecen exclusivamente a la Nación o a las entidades territoriales, la conclusión no puede ser otra que la de sostener que en el proceso de distribución deben participar – en las condiciones que el legislador lo establezca – los distintos intereses. La auto asignación de facultades discrecionales en esta materia abre un peligroso camino que puede fácilmente conducir al recorte de la autonomía local por vía de la afectación de recursos para aquellas entidades territoriales que planteen posiciones divergentes respecto del Gobierno, o que estén gobernadas por sectores opositores al gobierno central, cuyo éxito local pueda representar una amenaza para el gobierno o para sus mayorías. Un régimen institucional democrático debe estar diseñado de manera tal que evite la consumación de estos riesgos y no que la promueva. En suma, a mi juicio dado que las regalías son recursos del Estado de naturaleza mixta (con componentes endógenos y exógenos), no puede menos que sostenerse que, luego de la intervención legislativa, las entidades territoriales tienen el mismo derecho a intervenir en su distribución y administración que el poder ejecutivo. El régimen legal debe responder a esta premisa. El régimen actual sin embargo, no respeta el derecho de las entidades territoriales a participar en la distribución de este recurso, pues lo somete casi enteramente a la discrecionalidad del ejecutivo. En consecuencia, vulnera la autonomía territorial de estas entidades pues establece una intervención indebida y desproporcionada en la asignación y administración de recursos sobre los cuales el Gobierno no tiene plena capacidad de disposición. Fecha ut supra,Catalina Botero MarinoMagistrada (e) ---pies de página--- La expresión irresponsable o fue declarada inexequible en la sentencia C-427 de 2002. Folio
179. Folio
182. Ibidem. Folio
185. Folio
186. Folio
188. Ver sentencia C-1052 de 2001. Ibidem. Al examinar esta acusación sostuvo la Corte Constitucional:“Por otra parte, los artículos 8o. y 10, en lo acusado, definen las funciones de la comisión y se establecen los mecanismos para hacer efectiva la correcta utilización de las participaciones en las regalías y compensaciones, a que tienen derecho las entidades territoriales como beneficiarias de la distribución que se debe hacer por el Fondo Nacional de Regalías y no de las que se reciben directamente como productoras, asegurando, además, herramientas que permitan que los recursos nacionales a redistribuir por los mecanismos del Fondo, sean utilizados de manera eficiente en los eventos en que la entidad territorial beneficiaria de las asignaciones y participaciones provenientes del fondo, no ejecute los proyectos llamados a financiarse con dichas asignaciones; en este caso, la ejecución correspondiente se adelanta con otras entidades públicas a quienes se les entregará el monto financiero para emprender dicha tarea.Pero además, las funciones de la Comisión Nacional de Regalías que son acusadas en esta oportunidad previstas en los numerales 2o., 3o., 4o., 5o., 6o. y 13 del artículo 8o. de la ley 141 de 1994, como la de aprobar, previo concepto del comité técnico, los proyectos presentados por las entidades administrativas que reciban asignaciones del Fondo Nacional de Regalías y la función de asegurar una equitativa asignación de recursos de acuerdo con lo establecido en el Parágrafo segundo del artículo 1o. de la misma ley, ordenar la retención de los giros de los recursos requeridos para la ejecución de los proyectos, la retención directa de los mismos en el Fondo Nacional de regalías, establecer sistemas de control de la ejecución de los proyectos financiados con aquellos recursos, designar para los casos de proyectos regionales de inversión al ejecutor del proyecto en concordancia con los entes territoriales y designar interventor de petróleos para verificar el cumplimiento de la ley 141 de 1994, no son objeto de reparo constitucional alguno en esta oportunidad por la Corte Constitucional, ya que se trata del establecimiento de los términos legales en virtud de los cuales se destinarán los recursos provenientes de las regalías que corresponden al Fondo Nacional de Regalías, pues, todos éstos son mecanismos que sin duda agilizan y hacen eficiente la labor de la Comisión Nacional de Regalías, facilitándole la inspección y vigilancia que debe ejercer sobre las entidades beneficiarias de las participaciones y asignaciones de recursos del Fondo Nacional de Regalías.De otra parte, es claro que la mencionada entidad ejerce funciones regladas por la ley para cumplir los fines de la intervención del Estado en la economía y de la dirección general en la misma, establecidas en la ley con los citados fines constitucionales de racionalización de la economía en los términos del artículo 334 de la Carta Política. Obsérvese, por demás, que el mencionado fondo es de origen constitucional y se ocupa de distribuir unos recursos de propiedad del Estado entre las entidades territoriales en los términos que señale la ley y para los fines establecidos en la misma Constitución. Además, es claro que la ley exige que para la mencionada función de intervención correctiva de la Comisión se trate de situaciones de manejo irresponsable y negligente y por fuera del términos y condiciones establecidas en el acto de aprobación de las asignaciones, todo lo cual corresponde disponer al legislador tal y como lo hace en las disposiciones acusadas. En efecto, el contenido del Parágrafo del artículo 9o. también acusado, es desarrollo de las potestades legislativas a que se refieren los artículos 360 y 361 de la Carta, en la medida en que es facultad del legislador determinar las condiciones de explotación de los recursos naturales renovables y los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos, y señalar cuáles son los departamentos productores, para los fines de las funciones y del objeto de la Comisión Nacional de Regalías; es apenas razonable que la ley esté habilitada para establecer los mencionados criterios con los fines específicos de la integración y el objetivo de la comisión ya que es posible que se presenten pequeñas explotaciones y poca producción que hagan inconveniente y poco eficiente tener como productores unos departamentos y municipios cuyos ingresos por concepto de regalías y compensaciones sean muy bajos; por ello no resulta extraño a la definición de las funciones y de la integración de aquella comisión el límite del 7% de del total de las regalías y compensaciones que se generan en el país”. Se sostuvo en esa oportunidad:“Cuando el legislador decidió introducir los conceptos “municipios portuarios” y “municipios o distritos portuarios” en la Ley 141 de 1994, lo hizo con fundamento en la atribución expresa que le otorgó precisamente el artículo 360 de la Carta Política, norma superior que el actor de la demanda alega vulnerada por las disposiciones acusadas; lo anterior, por cuanto de una parte dio cumplimiento al mandato del inciso primero de dicho artículo, que establece que “la ley determinará los derechos de las entidades territoriales” sobre los recursos naturales no renovables, entre las cuales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 286 de la Carta Política, se encuentran, además de los departamentos y los distritos, los municipios y los territorios indígenas; ello indica, de manera inequívoca, que no se produce ninguna violación al artículo 360 superior, al especificar el carácter de algunos de ellos, categorizándolos como “municipios o distritos portuarios”Pero además, tal categorización también encuentra fundamento en el inciso tercero del citado artículo 360 de la C.P., que establece que “...los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados del los mismos, tendrán derecho a participar de las regalías y compensaciones”, luego cuando el legislador precisa los derechos de los “municipios o distritos portuarios”, lo que hace es acotar los derechos que ellos, en la mayor parte de los casos, dueños o partícipes de la propiedad de los puertos marítimos y fluviales ubicados en su jurisdicción, tienen sobre los mismos” (negrillas en el original). Entre otras las razones aducidas fueron las siguientes:“Habiéndose establecido que sobre las regalías los entes territoriales no tienen un derecho de propiedad sino apenas un derecho de participación económica, cuyos alcances son definidos por el legislador, y que sobre dichos recursos la ley tiene un amplio margen de maniobra por provenir de las denominadas fuentes exógenas de financiación, no ve la Corte como la facultad que se acusa puede vulnerar los preceptos superiores que el actor invoca en su demanda, puesto que dicha atribución está orientada a hacer efectiva la función de control y vigilancia asignada por la Ley 141 de 1994 a la Comisión Nacional de Regalías, permitiendo de esta forma que las regalías cumplan con los objetivos que les ha trazado la Constitución y la ley.Además el segmento normativo acusado no viola la Carta Política, pues como ya se señaló la facultad para solicitar el cambio de ejecutor no implica despojar a las entidades territoriales de los recursos provenientes de las regalías o compensaciones, sino impedir que los mismos sean ejecutados de manera irresponsable o negligente a fin de que se logre su aplicación a los fines previstos en el artículo 361 Superior, que son la promoción de la minería, la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales como la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios básicos esenciales.Para la Corte también es claro que la facultad consagrada en el numeral bajo examen no desconoce la autonomía de los entes territoriales, puesto que se trata de una legítima medida de intervención y de control del legislador sobre recursos que no son propiedad de dichos entes a fin de que se cumplan los objetivos de interés general ya reseñados. Al respecto, conviene recordar que sobre las regalías el legislador goza de amplias facultades para determinar su destinación que en el caso bajo examen se proyectan en el establecimiento de los términos legales “en virtud de los cuales se destinarán los recursos provenientes de las regalías que corresponden al Fondo Nacional de Regalías, pues, todos éstos son mecanismos que sin duda agilizan y hacen eficiente la labor de la Comisión Nacional de Regalías, facilitándole la inspección y vigilancia que debe ejercer sobre las entidades beneficiarias de las participaciones y asignaciones de recursos del Fondo Nacional de Regalías” [sentencia C-567 de 1995].Con la medida que se revisa tampoco se desconocen las facultades constitucionales de los alcaldes para dirigir la acción municipal y ordenar los gastos municipales, por cuanto, se repite, sobre las regalías los entes territoriales no tienen un derecho de propiedad sino un derecho de participación que es regulado por el legislador. Además, no se trata de recursos provenientes del situado fiscal o de participación en los ingresos corrientes de la Nación, y menos aún rentas tributarias sobre las cuales dichos entes puedan alegar la protección constitucional a que se refiere el artículo 362 de la Carta Política”. Textualmente la disposición constitucional en cuestión (art. 189.15) consigna:ARTICULO
189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…)15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. Así en la sentencia C-702 de 1999 se sostuvo:“Conforme a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 7º de la Carta, corresponde al Congreso la determinación de "la estructura de la administración nacional", es decir, que él se ocupa de fijar lo que podría denominarse "la parte estática" del aparato administrativo estatal, razón ésta por la cual, en ejercicio de dicha función, puede "crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional", fijando desde luego los objetivos de cada una de estas entidades y, por disposición constitucional, la estructura orgánica de las mismas, en cada caso.No obstante, por expresa disposición del constituyente, al Presidente de la República, como "suprema autoridad administrativa", le fue asignada la función de "suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley".En cuanto hace a la fusión de dichas entidades, podría en principio pensarse que la Constitución estableció una competencia simultánea e idéntica para el Congreso Nacional y el Presidente de la República, quienes conforme a esa interpretación podrían ejercer la misma atribución, en lo que constituiría una notoria duplicidad de funciones por las dos ramas mencionadas del Poder Público. Sin embargo, ello no es así. En efecto, si se analizan los dos textos constitucionales a que ya se ha aludido, sin dificultad alguna se encuentra que dentro de la función del legislador, a éste le corresponde "hacer las leyes", sin otro límite que el que le señala la propia Carta Política. Es decir, el Congreso Nacional, previos los debates respectivos, adopta como ley las decisiones que respecto de la determinación de la estructura de la administración nacional juzgue convenientes para el Estado y, en ese ámbito no se encuentra sometido a ninguna ley preexistente, pues su único límite lo traza la Constitución. En tanto, cuando la fusión de una entidad con otra u otras se decreta por el Presidente de la República, éste ha de ejercer esa atribución constitucional "de conformidad con la ley", según las voces del artículo 189, numeral 15 de la Carta.Así las cosas, la aparente contradicción entre el artículo 150 numeral 7º y el artículo 189 numeral 15 de la Constitución, es, por lo visto, inexistente. Se trata, simplemente, de dos momentos distintos: el primero, a cargo del legislador, y el segundo a cargo del Presidente de la República, quien, con estricta sujeción a la ley puede ejercer esa atribución como suprema autoridad administrativa. El concepto de ley de autorizaciones fue desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia a partir de la reforma constitucional de 1968 para referirse a cierta modalidad de leyes que permitía al Congreso de la República establecer condiciones y límites precisos y detallados al Ejecutivo para el ejercicio de determinadas facultades administrativas, se trataban en realidad de leyes ordinarias pues no tenían requisitos formales o sustanciales particulares. En esta decisión se asevera:“En cuanto a la naturaleza de las leyes que se expiden en ejercicio de las competencias atribuidas al Congreso por el artículo 150-7, la jurisprudencia de manera constante ha señalado que son leyes ordinarias.Así las cosas cabe concluir en este punto y desde la perspectiva en análisis que las leyes expedidas en desarrollo del artículo 150-7 son leyes ordinarias con las que el Congreso ejerce las competencias que de manera exclusiva le atribuye la Constitución, las cuales solamente pueden llegar a ser ejercidas excepcionalmente por el Presidente de la República mediante el mecanismo de facultades extraordinarias. (art. 150-10)”. Sin embargo esta última postura no es unánime porque en reiterados salvamentos de voto el magistrado Álvaro Tafur ha defendido la peculiar naturaleza de las leyes a las que hace referencia el artículo 150.7, la cual a su vez condicionaría el carácter de los decretos expedidos por el Presidente de la república en virtud del artículo 189.15 constitucional. Al respecto ha afirmado:“No obstante , para quienes pensamos que esas leyes a que se refiere el artículo 189-15 si bien no responden a una jerarquía formalmente explicita sí tienen una materialidad que reconoce la Constitución; es claro que ellas cumplen una función constitucional específica y relevante en el ámbito de la organización y estructura del Estado pues son expresión de la potestad organizatoria que plasma entre otros aspectos el sistema constitucionalmente ordenado de pesos y contrapesos en las relación entre el órgano legislativo y la rama ejecutiva del poder público.3.5. Ahora bien, es cierto que ese esquema se proyecta quizá con mayor fuerza e incidencia en los supuestos en los cuales se busque desplazar, mediante facultades extraordinarias la primigenia competencia que en materia de la potestad organizativa corresponde al legislador y que se plasma explícitamente en el artículo 150 de la Constitución, de manera particular en relación con los temas de estructura, entre ellos, el de fusión de organismos y entidades. Pero no puede omitirse que frente al tratamiento constitucional que resulta de la interpretación y aplicación de las atribuciones previstas tanto en el artículo 150-7 como en el artículo 189 numerales 15 y 16 que dicha calificación consecuentemente esté llamada a producir efectos en los actos de ejecución y realización que en cuanto responden a axiologías constitucionales específicas no pueden confundirse ni identificarse con la potestad de reglamentación general asignada al Presidente de la Republica, mediante el artículo 189 numeral 11.3.6. En efecto, mientras que la potestad reglamentaria, en principio, se predica respecto de todas las leyes que sobre las más variadas materias corresponde expedir al legislador y solo tiene como límite la necesidad de precisión y desarrollo de los mandatos legales, es lo cierto que las atribuciones del artículo 189, en su numeral 15, de la Constitución, atendido su texto y su contexto se materializan en actos no tanto reglamentarios sino concretos de cumplimiento del mandato legal dentro de las condiciones por éste establecidas.No es inocuo destacar que textualmente la disposición constitucional se refiera a “fusionar”o “suprimir” y no a la reglamentación de las leyes que regulan la fusión o que directamente la ordenan. Y que deba considerarse en el especial contexto derivado del marco de la autorización y de las “condiciones” que expida el legislador. Sólo cuando éstas se den y dentro de los precisos términos establecidos puede ponerse en acción.Así las cosas es lo cierto, entonces, que si bien puede afirmarse que no hay una categoría formal de leyes es claro que esas leyes a que se refiere el numeral 15 ostentan una materialidad y una función especificas en punto a la determinación de la organización y estructura del Estado y de la Administración Nacional en particular. Y los decretos si bien tampoco tienen una categorización especial formal sí implican la puesta en marcha de una atribución particular cuyo cumplimiento responde a parámetros que no son los mismos que han de tenerse en cuenta al formular los decretos reglamentarios. Finalmente, aunque el juez competente tanto para los actos que emanan del numeral 11 como del numeral 15 sea el mismo (Consejo de Estado) las particularidades de una y otra función a cargo del Presidente (reglamentar la ley) y fusionar entidades y organismos deben estar llamadas a condicionar los contornos específicos del control de legalidad y no pueden materialmente tener un tratamiento idéntico” (subrayas originales) Aclaración de Voto a la sentencia C-044 de 2006. La citada disposición constitucional consigna:ARTICULO
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta. Sentencia C-299 de 1994. Sentencia C-209 de 1997. Sentencia C-1162 de 2000. Ver la Sentencia C-1437
00. Ver la sentencia C-702
99. Sentencia C-1190
00. Sentencia C-012
03. Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-702 99, C-1437 00 y C-727
00. Sentencia C-1437 de 2000. En el mismo sentido las sentencias C-140 98, C-727 00 y C-401
01. Sentencia C-044 de 2006. Esta disposición consigna:ARTICULO
52. DE LA SUPRESION, DISOLUCION Y LIQUIDACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS NACIONALES. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando:
1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.
2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial.
3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.
4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado.
5. Exista duplicidad de objetivos y o de funciones esenciales con otra u otras entidades.
6. Siempre que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia (aparte tachado declarado inexequible en la sentencia C-727 de 2000).PARAGRAFO 1o. El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos. PARAGRAFO 2o. Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza. En virtud de la Ley 573 de 2000 el Congreso revistió al Presidente de la república de facultades extraordinarias para expedir el régimen de disolución y liquidación de las entidades públicas del orden nacional, en ejercicio de esta atribución expidió el Decreto 254 de 2000 “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional.”. Este precepto recita:Artículo 4°. Funciones del Departamento Nacional de Planeación. Son funciones del Departamento Nacional de Planeación, además de las que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes:(…)34. Controlar y vigilar directamente o mediante la contratación de interventores, la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado y tomar los correctivos necesarios en los casos que se determine una mala utilización de dichos recursos. Disposición que señala:Artículo 7°. Funciones del Despacho del Director General. Son funciones del Director General del Departamento Nacional de Planeación, además de las señaladas en la Ley 489 de 1998, las siguientes:(…)15. Dirigir y coordinar las políticas de inversión referentes al Fondo Nacional de Regalías y al control y vigilancia de la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado y tomar los correctivos necesarios en los casos que se determine una mala utilización de dichos recursos. El Título III del decreto en cuestión se denomina “De los mecanismo de control y vigilancia” y detalla los instrumentos y atribuciones del Departamento Nacional de Planeación para el control y vigilancia de los mencionados recursos. Al respecto ha señalado:“"Determinar" según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa "fijar los términos de una cosa"; "Distinguir, discernir"; "señalar, fijar una cosa para algún efecto". En consecuencia, le compete al Congreso establecer o definir la distribución, forma y orden como están conformadas las entidades públicas del orden nacional a que alude el precepto superior antes señalado. Es decir, que debe especificar cuáles son las secciones, divisiones, dependencias, etc., que conforman o integran dichos entes. "Modificar", por su parte tiene, entre otras, las siguientes acepciones: "Limitar, determinar o restringir las cosas a cierto estado en que se singularicen y distingan unas de otras"; "transformar o cambiar una cosa mudando alguno de sus accidentes"; etc. Quiere ello decir, que corresponde al Presidente de la República variar, transformar o renovar la organización interna de cada una de las entidades creadas por la ley. Así las cosas, "el órgano legislativo sigue manteniendo la función de crear la parte 'estática y permanente' de la administración pública, mientras que el Gobierno debe ocuparse de la parte 'dinámica' y cambiante de la misma, de acuerdo con los criterios generales que establezca la ley y las necesidades políticas y económicas del momento” (Sentencia C-140 de 1998). Como ha sostenido esta Corporación, la función del Congreso de determinar la estructura de la administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, “sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control” –negrillas añadidas-, sentencia C-299 de 1994. Así se sostuvo en las sentencia C-567 de 1995 y C-938 de 2003. Ver sentencias C-567 de 1995 y C-938 de 2003. Sent. C-075 de 1993. Según el artículo sexto del Decreto 2141 de 1999 la Comisión Nacional de Regalías estaba integrada por:
1. El Director del Departamento Nacional de Planeación, o en su defecto el Subdirector, quien la presidirá.2. El Ministro de Minas y Energía, o en su defecto el Viceministro.
3. El Ministro de Transporte, o en su defecto el Viceministro.
4. El Ministro de Desarrollo Económico, o en su defecto el Viceministro.
5. El Ministro del Medio Ambiente, o en su defecto el Viceministro.
6. Sendos gobernadores de departamento de cada Consejo Regional de Planificación Económica y Social, Corpes, tres (3) de ellos provenientes de departamentos no productores, y dos (2) de ellos de departamentos productores, elegidos por los Gobernadores que integran cada Corpes. Actuarán como suplentes sendos Alcaldes, tres (3) de ellos provenientes de departamentos no productores, y dos (2) de ellos de departamentos productores, elegidos por los municipios de la región, quienes provendrán de las regiones que conforman los respectivos Corpes de los cuales hacen parte los Gobernadores.
7. Un Alcalde de los municipios portuarios como miembro principal y uno (1) como suplente, elegidos por la Federación Nacional de Municipios.
8. El Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá como principal y un (1) Alcalde como suplente, elegido este último por la Federación Nacional de Municipios. Sentencia C-1437 de 2000. Sentencia C-299 de 1994. El verbo administrar tiene diversas acepciones en el DRAE, entre éstas la de “2. Dirigir una institución. 3. , disponer, organizar en especial la hacienda y los bienes. 4. desempeñar o ejercer un cargo oficio o dignidad.
5. Suministrar, proporcionar o distribuir alguna cosa (…)
8. Graduar o dosificar el uso de alguna cosa, para obtener mayor rendimiento de ella o para que produzca mejor efecto”. El artículo 241 de la Constitución establece que la Corte Constitucional es competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra las leyes, y contra los decretos con fuerza de ley y los decretos legislativos dictados por el Gobierno Nacional. No obstante lo anterior, en varias oportunidades la Corte ha juzgado la constitucionalidad de disposiciones que si bien formalmente son decretos tienen naturaleza legal, lo que activa la competencia de la Corte para conocer de dichas normas. En todos los casos, la Corte, para establecer su competencia, ha determinado la naturaleza de las disposiciones. El siguiente recuento jurisprudencial, que no es exhaustivo, muestra lo anterior. Así por ejemplo, en la sentencia C-508 de 1996 la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 111 de 1996, norma que se limitaba a compilar normas orgánicas en materia presupuestal. La Corte reiteró que los decretos compiladores desde el punto de vista formal no tienen fuerza de ley, son ejecutivos pues tienen una “mera fuerza indicativa”. No obstante, precisó que las normas compiladas eran normas de naturaleza legal. la Corte concluyó que, en razón de la naturaleza legal de las disposiciones compiladas en el decreto, ésta era competente para conocer de la constitucionalidad de la disposición acusada. En la sentencia C-357 de 1998 la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953. En dicha oportunidad, la Corte, para determinar su competencia para ejercer el control de constitucionalidad de la norma acusada, analizó la naturaleza de la norma demandada y concluyó que a pesar de que la disposición estaba contenida en un Decreto, la norma reproducía de manera idéntica una disposición contenida en una ley anterior. Así, estableció que la Corte era competente para conocer de dicha disposición ya que ésta era materialmente idéntica a otra contenida en una ley y por lo tanto su rango era de orden legal y no administrativo. En la sentencia C-972 de 2004 la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 del Decreto 2207 de 2003. La Corte para determinar si era competente o no para conocer de la demanda analizó la naturaleza de la disposición demandada. La Corte concluyó que el Decreto demandado regulaba una materia que debía ser objeto de una ley estatutaria y por lo tanto las disposiciones de dicho decreto modificaban normas de la Ley 130 de 1994 “por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”. De acuerdo a lo anterior, la Corte determinó que era competente para conocer de la constitucionalidad del Decreto demandando. No obstante, dado que el control constitucional de una ley estatutaria es de oficio, previo, integral, definitivo y éste no puede ser activado por los ciudadanos mediante la acción pública de inconstitucionalidad, la Corte se inhibió de conocer la demanda y ordenó al Gobierno la remisión de la norma para control constitucional. En la sentencia C-155 de 2005 la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 del Reglamento N° 1 del Consejo Nacional Electoral de 2003. La Corte, para establecer si era competente o no para conocer de la demanda analizó la naturaleza de la disposición para concluir que ésta regulaba funciones electorales, materia que corresponde regular a las leyes estatutarias. Así, concluyó que era competente para conocer de la constitucionalidad de la disposición ya que “si bien, formalmente, el Reglamento puede aparecer- y ser titulado-como un acto administrativo más del Consejo Nacional Electoral, en realidad él constituye una ley estatutaria en sentido material, por las razones expuestas” y procedió a realizar el juicio de constitucionalidad. Véanse las sentencias C-075 93 (MP. Alejandro Martínez Caballero); T-141 94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-567 95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-691 96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-221 97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-447 98 (MP. Carlos Gaviria Díaz). Véanse las sentencias C-075 93 (MP. Alejandro Martínez Caballero); T-141 94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-567 95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-593 95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-036 96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-691 96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-028 97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-219 97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-221 97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-128 98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-402 98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-447 98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299 99 (MP. Fabio Morón Díaz). Sentencia C-221 97 (MP. Alejandro Martínez Caballero). Véanse las sentencias C-075 93 (MP. Alejandro Martínez Caballero); T-141 94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-179 94 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-567 95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-593 95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-036 96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-691 96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-028 97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-219 97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-221 97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-128 98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-402 98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-447 98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299 99 (MP. Fabio Morón Díaz). Sentencia T-141 94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa). Sentencia C-567 95 (MP. Fabio Morón Díaz).