Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-776 DE 2006INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por cuanto cargos de inconstitucionalidad cumplían requisitos de certeza, especificidad y suficiencia (Salvamento de voto)Los cargos formulados cumplían con las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia, pues recaían sobre una proposición jurídica real, el argumento de que la lógica empresarial se opone a la campesina lo que excluiría del subsidio a los campesinos, se relaciona con las normas que se acusan, de donde la norma demandada puede producir la consecuencia advertida, y por último, se le proponía a la Corte analizar si incluir una suerte de lógica empresarial a los subsidios para acceso a la tierra de los campesinos es contrario al deber constitucional de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, así como el despojo de las tierras a los desplazados sin distinguir la causa del abandono.SUBSIDIO INTEGRAL EN SECTOR AGRARIO-Condiciones para otorgamiento impiden acceder a los campesinos (Salvamento de voto)SUBSIDIO INTEGRAL EN SECTOR AGRARIO-Condiciones para otorgamiento impiden al Estado cumplir el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Funciones (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Razones para aplicar criterio rígido en constatación de su cumplimiento (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación de criterio flexible desnaturaliza la función y contenido de la ley del plan de desarrollo (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Se exige sólo respecto de las disposiciones de carácter presupuestal y de las que señalan mecanismos para la ejecución del plan (Salvamento de voto)La unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para al ejecución del plan, las cuales siempre han de encontrar un referente en la parte general del mismo.LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No puede servir para expedir nuevas disposiciones que no sean instrumentos para la ejecución de programas de inversión (Salvamento de voto)La ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, es decir, para la función de planeación. Por esta razón aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio deben ser declaradas inconstitucionales por violación al principio de unidad de materia, pues queda claro que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecución del plan deben i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, ii) tener un claro fin planificador, iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general.Referencia: expediente D-6228Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 (parcial), 26 (parcial), 27 (parcial) y 28 (parcial) de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, Hacia un Estado Comunitario”. Demandante: Eberto Enrique Díaz Montes, Roberto Castro Barrios y Manuel Castillo VásquezMagistrado Ponente Nilson Pinilla Pinilla 1.- Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría de los miembros de la Sala Plena de esta Corporación, presento a continuación los argumentos jurídicos por los cuales me aparto de la decisión acogida por la Corte, consistente en declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre la demanda de la referencia.Dos son las razones que me llevan a separarme, respetuosamente, de esta decisión. En primer lugar, considero que los cargos formulados en la demanda cumplían con las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia, razón por la cual esta Corporación debió pronunciarse de fondo. En segundo lugar, considero que la norma ha debido declararse inexequible por violación del principio de la unidad de materia (artículo 158 de la Constitución), tal como sostenía la ponencia inicial derrotada en Sala Plena. Paso a continuación a explicar, separadamente, estas dos razones. Los cargos formulados en la demanda cumplían con las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia2.- Con el propósito de exponer con claridad la razón de mi disidencia, a continuación se realizará un examen de las consideraciones generales desarrolladas en la presente providencia, para luego llevar a cabo un examen de las razones constitucionales que no fueron tenidas en cuenta por la plenaria, las cuales, a mi juicio, habrían conducido a la adopción de una decisión sustancialmente diferente frente a la acción pública de inconstitucionalidad promovida por los ciudadanos.3.- El primer cargo formulado por los demandantes consistía en que los artículos 24 y 26 de la ley 812 de 2003, al condicionar la entrega del subsidio al desarrollo de proyectos productivos en sistemas de producción de carácter empresarial, excluían a los campesinos del mismo pues éstos desarrollan una lógica económica campesina y no empresarial, lo que vulneraría el artículo 64 de la Constitución que impone al Estado el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios. El segundo cargo se dirigía contra el artículo 28 de la ley 812 de 2003, el cual, según los demandantes, permitía al INCODER despojar a los desplazados de las tierras que se han visto obligados a abandonar, pues la norma mencionada le ordena recuperar la tierra abandonada de la reforma agraria sin distinguir si la causa que dio origen al abandono del terreno fue ajena a la voluntad del que la explotaba económicamente o no, lo que también desconocería el artículo 64 de la Carta Política. 4.- La Corte decidió declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre la demanda pues consideró que los cargos mencionados carecían de certeza, especificidad y suficiencia.En cuanto al primer cargo, entendió la Corte que este consistía en que “los campesinos colombianos estarían en incapacidad de cumplir con los criterios planteados por la normas acusadas”, a partir de lo cual afirmó este argumento estaba “mayoritariamente fundado en la interpretación particular que los actores hacen de las expresiones cuestionadas” por lo cual carecía de la certeza, especificidad y suficiencia que los cargos de inconstitucionalidad deben tener según la jurisprudencia de esta Corporación.En relación con el segundo cargo, señaló la Corte que el despojo a los desplazados de la tierra que abandonaron “no tiene porque ser el efecto de la norma, siendo evidente que tal consideración es meramente interpretativa, y no resulta de manera espontánea de la lectura de la norma, dentro del contexto en que ésta fue expedida”, razón por la cual el cargo cumplía con las exigencias de certeza y especificidad. 5.- Disiento, respetuosamente, de la decisión tomada por la mayoría de la Sala Plena de esta Corporación en el sentido de inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo, pues, a mi juicio, los cargos formulados en la demanda cumplían con las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia. Con respecto al primer cargo, los demandantes aducían que los artículos 24 y 26 de la ley 812 de 2003, al condicionar la entrega del subsidio al desarrollo de proyectos productivos en sistemas de producción de carácter empresarial, excluían a los campesinos del mismo pues éstos desarrollan una lógica económica campesina y no empresarial, lo que vulneraría el artículo 64 de la Constitución que impone al Estado el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios. En mi opinión, este cargo cumplía con el requisito de certeza pues recaía sobre un proposición jurídica real. En efecto, los artículos demandados expresamente incluyen términos propios de un lógica empresarial como lo son la competitividad y la sostenibilidad, de manera que la interpretación de los demandantes se deduce del texto. Esta conclusión se refuerza si se comparan las normas demandadas con la redacción original de los artículos 20 y 22 de la ley 160 de 1994 pues lo que hizo la ley 812 de 2003 fue incluir estos términos empresariales como requisitos del subsidio. Así mismo, considero, respetuosamente, que el cargo era específico porque el argumento de que la lógica empresarial se opone a la campesina, lo que, en opinión de los demandantes, excluiría del subsidio a los campesinos, se relaciona con las normas que se acusan pues estas, como se dijo, incluyen términos propios de un lógica empresarial. Por último, el cargo era suficiente pues proponía a la Corte analizar si incluir una suerte de lógica empresarial a los subsidios para acceso a la tierra de los campesinos es contrario al deber constitucional de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios. 6.- El segundo cargo se dirigía contra el artículo 28 de la ley 812 de 2003, el cual, según los demandantes, permitía al INCODER despojar a los desplazados de las tierras que se han visto obligados a abandonar, pues la norma mencionada le ordena recuperar la tierra abandonada de la reforma agraria sin distinguir si la causa que dio origen al abandono del terreno fue ajena a la voluntad del que la explotaba económicamente o no, lo que también desconocería el artículo 64 de la Carta Política. A mi juicio, el cargo cumplía con el requisito de certeza pues recaía sobre un proposición jurídica real ya que la norma demandada no hace ningún tipo de distinción a la hora de ordenar al INCODER de recuperar la tierra abandonada de la reforma agraria. También considero, respetuosamente, que el cargo era específico porque, en efecto, la norma demandada puede producir la consecuencia advertida por los demandantes teniendo en cuenta la magnitud del fenómeno del desplazamiento forzado en las zonas rurales de Colombia, varias veces analizado por esta Corporación, así la norma no tuviera como propósito tal resultado. Por estas razones considero, respetuosamente, que la Corte ha debido pronunciarse de fondo en este caso. Las normas demandadas violan el principio constitucional de la unidad de materia 7.- Con el propósito de exponer con claridad la razón de mi disidencia, a continuación se hará un recuento de la jurisprudencia de esta Corporación en el tema de unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo y se retomarán las consideraciones de la sentencia del proceso de la referencia en torno a la interpretación de la norma demandada, para luego llevar a cabo un examen de las razones constitucionales que no fueron tenidas en cuenta por la plenaria, las cuales, a mi juicio, habrían conducido a la adopción de una decisión sustancialmente diferente frente a la acción pública de inconstitucionalidad promovida por los ciudadanos.Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo8.- Al tenor del artículo 158 de la Constitución Política, el principio de la unidad de materia exige que todo proyecto de ley se refiera al mismo tema, por lo que son inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con éste. Este principio constitucional cumple diversas funciones, las cuales han sido resaltadas en varias oportunidades por esta Corporación: (i) que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducción de temas que carecen de relación con el asunto globalmente debatido; y (ii) que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que facilite su consulta y conocimiento por la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a su título. Según la jurisprudencia constitucional, el control al respeto de la unidad de materia “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano, por lo cual únicamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.9.- Antes de entrar a revisar las consideraciones hechas en anteriores oportunidades por esta Corte sobre el principio de la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, vale la pena recordar el contenido que la propia Constitución le ha asignado. Según el artículo 339 de la Constitución, el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por una “parte general” y por un “plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional”. En la parte general, dice la Constitución, “se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”. Por su parte, “el plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”. Además, la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que “las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de carácter exclusivamente presupuestal, sino que ellas también pueden consistir en medidas, disposiciones o normas jurídicas, cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar”, por ejemplo, ha dicho la Corte, “dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios” . A esta conclusión se ha llegado con base en lo dispuesto en dos normas constitucionales. La primera es el numeral 3° del artículo 150 superior, según la cual corresponde al Congreso “aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. La segunda de ellas es el artículo 341 de la Carta, que indica que “el Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes”, cuyos “mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”.10.- Ahora bien, en relación con el principio de la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, esta Corporación ha determinado que reviste connotaciones particulares que difieren de las demás leyes, las cuales deben ser tenidas en cuenta a la hora de analizar un cargo de inconstitucionalidad por violación al artículo 158 de la Constitución. En primer término, la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución de plan, las cuales siempre han de encontrar un referente en la parte general del mismo. Esto en virtud del denominado “principio de coherencia”, recogido en el artículo 3 de la ley 152 de 1994, Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo.En segundo lugar, se ha afirmado que “la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos”, es decir, para la función de planeación. Por esta razón aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio deben ser declaradas inconstitucionales por violación al principio de la unidad de materia. Por ello, ha dicho esta Corporación, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede se usada para “llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores”. En otras palabras el legislador debe respetar el contenido constitucional propio que le fue asignado a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo por el artículo 339 de la Carta ya mencionado. Las normas del Plan Nacional de Desarrollo o son normas de orientación de la política económica, social y ambiental o son normas de contenido instrumental, es decir, las que señalan las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales orientaciones. Si la norma acusada no puede ser encuadrada en ninguna de estas dos categorías debe ser retirada del ordenamiento jurídico. En tercer término, la jurisprudencia constitucional también ha señalado que, cuando se trata de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, el control del respeto al principio de la unidad de materia debe ser rígido, a diferencia de lo que sucede con otras leyes ordinarias. Lo anterior se debe a que la ley en cuestión incluye gran variedad de contenidos, es multitemática, pues permite la incorporación de diversos objetivos y propósitos de desarrollo, por ello, un criterio flexible haría que ninguna previsión legislativa fuera extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza, lo cual vaciaría el principio de la unidad de materia en esta ley. Por ejemplo, “bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial” . 11.- La Corte, con el fin de imprimirle rigidez al control de constitucionalidad en estos casos, ha dicho que “los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa [no eventual o mediata] con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia…Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación” . Precisando lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “la conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia” . 12.- En definitiva, queda claro que esta Corporación ha señalado insistente e invariablemente que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecución de plan deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general.13.- En términos generales, coincido con los planteamientos teóricos antes reseñados, sin embargo, considero necesario añadir una razón adicional que impone la aplicación de un criterio rígido en el examen del respeto al principio de la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, la cual es la más importante a mi juicio, y que no ha sido considerada en la jurisprudencia constitucional antes reseñada. 14.- En el proceso de aprobación la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo las posibilidades de participación del órgano democrático por excelencia, el legislativo, se encuentran considerablemente reducidas, como se verá enseguida. En primer lugar, es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la presentación del proyecto de la ley de planeación. En este punto cabe anotar que uno de los propósitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional consiste en que en este texto legislativo se plasma el proyecto político, económico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, sólo le corresponde a esta autoridad someter a aprobación del Congreso de la República el proyecto en el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realización. En segundo término, es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido término para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3° del artículo 150 superior, consistente en “Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. De acuerdo a lo establecido en el artículo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un término de tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones públicas, contado a partir del momento de presentación del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. En tercer lugar, la disposición constitucional antes mencionada establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobación, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley.En cuarto lugar, resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la aprobación del proyecto de ley, existe una considerable limitación en cuanto a las posibilidades de modificación de su contenido. De acuerdo al inciso final del artículo 341 superior, el Congreso sólo podrá realizar modificaciones respecto del plan de inversiones públicas, a condición de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa; a lo cual es preciso añadir que “cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”. 15.- Es necesario dejar claro que tales restricciones no buscan sustraer al Congreso de la República de la oportunidad de participar en tan importante asunto, sino que pretenden garantizar la necesaria prontitud en la expedición de dicha ley que ostenta una notoria importancia para la realización de los fines del Estado Social de Derecho y desarrollo de la economía. Precisamente, las anotadas limitaciones a las posibilidades de participación activa del Congreso de la República suponen como contrapeso un deber constitucional que corresponde a esta Corporación, consistente en asegurar que las normas instrumentales establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (i) estén referidas a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tengan un claro fin planificador, (iii) respeten el contenido constitucional propio de la ley, y (iv) tengan una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos planteados. En otras palabras, las anotadas restricciones constitucionales a un principio tan importante como el democrático hacen que sea imperioso aplicar un criterio rígido en cuanto al principio de unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo. 16.- La aplicación de un criterio flexible puede llevar a que toda clase de normas sean incluidas en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, normas que, por las restricciones constitucionales ya anotadas, eludirían un amplio debate democrático en el órgano en el cual están representadas, no sólo las mayorías, sino también las minorías políticas. Esta situación, en mi opinión, desnaturalizaría la función y el contenido constitucional propio de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, cual es la planificación, y vaciaría la competencia legislativa del Congreso de la República (artículo 150 de la Carta), órgano democrático por excelencia. 17.- En ese sentido, el acento en la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo debe estar en el concepto de planeación, en otras palabras, en dicha ley han de consignarse de manera efectiva prescripciones planificadoras y no otro tipo de medidas que corresponden a una etapa posterior, cual sería la de la ejecución concreta de estas políticas o programas, la cual debe hacerse a través de otras leyes y o decretos, según el caso. En apoyo de esta conclusión se deben mencionar dos normas constitucionales. En primer lugar, el artículo 339 de la Carta que señala que “el plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”. En segundo lugar, el artículo 341 de la Constitución que indica que los mandatos del Plan Nacional de Inversiones “constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”. La interpretación sistemática de estas dos disposiciones deja como conclusión que el artículo 341 sólo se refiere a los presupuestos y recursos financieros del Plan Nacional de Inversiones, y no a todas las normas del Plan Nacional de Desarrollo, lo que determina que las demás previsiones del mismo si requieren de desarrollo legal o reglamentario posterior. 18.- Por último, considero, respetuosamente, que a través de la ley del Plan Nacional de Desarrollo no se pueden expedir aquellas normas que, según la Constitución, tienen reserva de ley, como los códigos, o un trámite especial, como aquellas que deben estar contenidas en las leyes orgánicas o estatutarias, por respeto, igualmente, al principio democrático.Las normas demandadas violan el principio constitucional de la unidad de materia 19.- Los artículos 24 y 26 de la Ley 812 de 2003 tratan, respectivamente, del subsidio integral para el desarrollo de proyectos productivos y de las condiciones del mismo, y modifican expresamente los artículos 20 y 22 de la Ley 160 de 1994. De otro lado, los artículos 27 y 28 de la misma ley crean nuevas disposiciones sobre el tema agrario, que tratan respectivamente del contrato de asignación o tenencia provisional de tierras adquiridas o expropiadas por el INCODER y de otras formas de acceso a la tierra. Según la intervención del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), las normas demandadas “hacen parte de un proceso de reforma rural”. 20.- A mi juicio, las disposiciones demandadas no tienen una relación de conexidad directa o inmediata con los objetivos planteados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, sino que esta relación es eventual y mediata. En efecto, dentro de los principales programas de inversión (artículo 8 de la ley 812 de 2003), en la parte correspondiente al “manejo social del campo”, se señala que el Estado “se compromete a impulsar una reforma agraria equitativa, que reduzca la concentración de la propiedad de la tierra y facilite el acceso de los campesinos a la propiedad rural y la producción competitiva de alimentos e insumos agropecuarios”, sin embargo, dada la amplitud de la formulación de este programa de inversión, la efectividad de los mecanismos creados por las normas demandadas es tan sólo hipotética, y aunque se aceptara su utilidad para el logro del programa mencionado se requeriría el cumplimiento o la presencia de muchas otras condiciones o circunstancias, y no sólo de la creación de algunas formas de acceso a la tierra, como lo hacen las normas demandadas. 21.- Además, en mi opinión, los textos legales demandados no son normas que busquen planear las acciones públicas durante el cuatrienio de Gobierno, sino que corresponden a una etapa posterior: la de la ejecución de estas políticas o programas, la cual debe hacerse a través de otras leyes y o decretos, según el caso. En otras palabras, si el Gobierno Nacional consideraba necesario reformar algunos artículos de la Ley 160 de 1994 buscando ejecutar el programa de reforma agraria planteado en el Plan Nacional de Desarrollo debió presentar un proyecto de ley al respecto, el cual hubiera permitido al Congreso de la República participar ampliamente en la discusión del mismo, sin las limitaciones constitucionales que supone el trámite de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo. En estos términos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la decisión adoptada por la los miembros de la Sala Plena de esta Corporación en el asunto de la referencia.Fecha ut supra,HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado ---pies de página--- Ver, entre muchas otras, las sentencias C-185 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet), C-395 de 2006 (M. P. Rodrigo Escobar Gil) y C-509 de 2006 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández). Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-025 de 1993. Fundamento No 43, C-407 de 1994 Fundamento No 2, C-055 de 1996. Fundamento Jurídico No 8, C-478 de 1998, Fundamento 5, C-551 de 2001 y C-1025 de 2001. Ver en particular la sentencia C-305 de 2004, Fundamentos 14 y ss. Sobre las funciones de este principio de unidad de materia, ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1995, Fundamento 5 y C-501 de 2001, Fundamento d. Sentencia C-795 de 2004, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes; Salvamento de Voto de Marco Gerardo Monroy Cabra; Aclaración de Voto de Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández , Jaime Córdoba Triviño y Jaime Araújo Rentería; Salvamento Parcial de Voto de Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes. En el mismo sentido, C-573 de 2004. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, fue suprimido después de la expedición de la Ley 160 de 1994, mediante el Decreto 1292 de 2003. Así mismo, mediante el Decreto 1300 de 2003 se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se determinó su estructura. Sentencia C-795 de 2004 citada. Sentencias C-573-04 y C-795-04. Sentencias C-025 de 1993, C-305-04 y C-573-04. Sentencia C-305-04. Sentencia C-305-04. Sentencia C-305-04. Sentencias C-573-04 y C-795-04. Sentencia C-305-04. Sentencia C-795-04. Sentencias C-573-04 y C-795-04. Sentencias C-573-04 y C-795-04. Sentencias C-573-04 y C-795-04. Sentencias C-573-04 y C-795-04. Sentencias C-305-04, C-573-04 y C-795-04. Sentencias C-305-04, C-573-04 y C-795-04.