SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA A LA SENTENCIA C-776 DE 2006INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque demanda sí cumplía con requisitos para un pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto)PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No es el instrumento idóneo para modificar todas las leyes (Salvamento de voto)PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes (Salvamento de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más estricto (Salvamento de voto)SUBSIDIO INTEGRAL EN SECTOR AGRARIO-Condiciones para otorgamiento (Salvamento de voto)PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No puede crear nuevas disposiciones que no sean instrumentos para la ejecución de programas de inversión (Salvamento de voto)Con base en el contenido indicado se puede establecer que las disposiciones demandadas no prevén programas de inversión, por lo cual, de acuerdo con lo anotado antes, no tienen prelación sobre ninguna ley, teniendo en cuenta que sólo si contuvieran dichos programas de inversión tendrían prelación, aunque únicamente sobre las leyes que contemplen inversiones y sobre las leyes anuales de presupuesto. Por tanto, las normas impugnadas no pueden modificar ninguna ley. En el mismo orden de ideas, las normas acusadas no pueden crear nuevas disposiciones que no sean claramente instrumentos o medios para la ejecución de los programas de inversión comprendidos en la Ley del Plan. Referencia: expediente D-6228Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLACon el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, me permito salvar mi voto en relación con la Sentencia C-776 de 2006, por considerar, por una parte, que la Sala debió adoptar decisión de fondo, al reunir los cargos los requisitos señalados en el Art. 2º del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia de esta corporación, y, |por otra parte, que debió declarar inexequibles las expresiones demandadas, esto último con base en las siguientes razones:
1. La demanda plantea un debate entre modelos de desarrollo en el sector agropecuario frente a la Constitución, derivado de las normas acusadas, en las cuales se pone el acento en el principio de competitividad empresarial, relacionado con la distribución de la propiedad de la tierra. Se trata de la confrontación entre el modelo norteamericano, que privilegia la competitividad y la agroindustria, independientemente de quién sea el propietario de la tierra, y lo que en su momento se concibió en el país como reforma agraria (Ley 135 de 1961), en la cual la meta es darle tierra al campesino para que permanezca en ella, no tenga que emigrar a la ciudad y evitar en la medida de lo posible mayores conflictos sociales, sin importar cuánto se produzca, mientras sea lo suficiente para la subsistencia.Se observa que los demandantes tienen razón en cuanto, como consecuencia del abandono de sus tierras, los campesinos han sido despojados de ellas, como se ha denunciado en forma permanente en las diversas regiones del país.2. De conformidad con lo contemplado en el Art. 339 de la Constitución Nacional, habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.Por su parte, el Art. 341, inciso 3º, ibidem dispone que El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores; con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la Ley del Plan. Con base en estas disposiciones se puede determinar que la Ley del Plan no puede modificar todas las leyes, ni crear normas que no sean claramente instrumentos o medios para la ejecución de los programas de inversión previstos en ella. En este sentido debe tenerse en cuenta que el Plan de Desarrollo es sólo un plan de Gobierno, llamado a regir durante los cuatro (4) años del gobierno respectivo. Así mismo, la prelación de que trata el Art. 341, inciso 3º, superior se refiere en forma expresa y exclusiva al Plan Nacional de Inversiones, por lo cual, con un criterio lógico, su “prelación sobre las demás leyes” es aplicable exclusivamente a las que prevean inversiones y a las leyes anuales de presupuesto, y no a cualquier ley. Además, dicho principio de prelación es flexible, y no rígido, ya que la misma disposición superior permite que en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la Ley del Plan.
3. Por otra parte, esta corporación ha señalado que aunque por regla general el principio de unidad de materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución es flexible, para preservar el principio democrático, en relación con la Ley del Plan es estricto, por causa de las particularidades y el contenido constitucional propio de dicha ley, y que, para no vulnerar ese principio de unidad, las disposiciones instrumentales de aquella ley deben guardar una relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto ha dicho:“4- De manera reiterada, la Corte ha precisado que la regla de unidad de materia se aplica en forma flexible, a fin de no afectar el principio democrático. Sin embargo, esta Corporación ha también señalado que en el caso de la ley del plan, eso no sucede, debido a las particularidades y al contenido constitucional propio de dicha ley. En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 339 de la Carta, en concordancia con la Ley orgánica del plan general de desarrollo (Ley 152 de 1994), la ley que contiene el Plan Nacional de Desarrollo tiene unas características y un contenido específicos. Dicha ley presenta una parte general, que señala los objetivos y propósitos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno; y un plan de inversiones publicas, que debe contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión publica nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Además, esa ley tiene prelación sobre las demás leyes y sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores (CP art. 341). Finalmente, si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley (CP art. 341). 5- Estas disposiciones muestran que la ley del plan tiene características especiales y un contenido constitucional propio. En cierta medida, dicha ley es multitemática, pues permite la incorporación de diversos objetivos y propósitos de desarrollo. Por ende, si el criterio flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podría incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la Constitución persigue al consagrar el principio de unidad de materia (CP art. 158). En efecto, según ha señalado esta Corte, este principio pretende no sólo que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducción de temas que carecen de relación con el asunto globalmente debatido, sino que además asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que facilite su consulta por la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a su título (CP arts 158 y 169). El principio de unidad de materia juega entonces un papel importante en la racionalización y transparencia del debate legislativo, así como en la coherencia interna de su producto: las leyes.6- Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido que el principio de unidad de materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial. Así, la reciente sentencia C-305 de 2004, MP Marco Gerardo Monroy Cabra, señaló en su fundamento 14 al respecto: “En tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia. Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.(….)No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución. La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia. Recapitulando, si bien respecto del proyecto de ley del plan existen límites a la facultad congresional de introducir adiciones bajo la forma de artículos nuevos, (sólo puede modificar el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), también es cierto que cualquier disposición nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y políticas definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del trámite, siempre y cuando esté en una relación de conexidad directa y no eventual o mediata. En tal virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en un artículo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la realización de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante el cuatrienio de vigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del trámite del proyecto, tal artículo nuevo tiene una relación de conexidad teleológica con ésta última y por lo tanto guarda un vínculo razonable con el tema central del debate”. 7- Conforme a lo anterior, las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues de no ser así, estarían desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa ley (…)”. 4. El demandante plantea que las expresiones demandadas son inconstitucionales porque exigen el desarrollo de proyectos productivos con carácter empresarial y competitivo para la adjudicación del subsidio integral destinado a la adquisición de tierras rurales y para la transferencia del dominio cuando el Incora, o la entidad que haga sus veces, entregue en tenencia provisional por un determinado término tierras adquiridas o expropiadas por el mismo.Señala que aquellas discriminan a los campesinos, en cuanto éstos no tienen las condiciones para desarrollar proyectos de la mencionada naturaleza y que, como consecuencia, otras personas que no son campesinos y que sí tienen esas condiciones obtendrían dichos beneficios en lugar de aquellos, con lo cual a los primeros se negaría el derecho de acceso a la tierra y la posiblidad de trabajar y generar ingresos para la atención de sus necesidades y las de sus familias.5. Las disposiciones demandadas forman parte del Título II, Plan de Inversiones Públicas, Capítulo IV, Mecanismos para la Ejecución del Plan, Sección 3, Sector de Agricultura y Desarrollo Rural, y su contenido es el siguiente: El Art. 24 de la Ley 812 de 2003 prevé que se otorgará un subsidio integral, por una sola vez, para el desarrollo de proyectos productivos en sistemas de producción de carácter empresarial, con principios de competitividad, equidad y sostenibilidad, que integre a pequeños y medianos productores beneficiarios de los Programas de Reforma Agraria, ubicados en los sectores geográficos definidos de acuerdo con los criterios previstos en la misma ley.Señala que el monto del subsidio incluye el valor de la tierra y las inversiones complementarias, tales como: capital fijo, adecuación predial, capacitación y asistencia técnica y comercialización, determinadas en el proyecto productivo, y se otorgará por una sola vez al sujeto de Reforma Agraria, con arreglo a las políticas que señale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a los criterios de elegibilidad que determine la Junta Directiva del Incora o la entidad que haga sus veces, y en las zonas definidas en el proceso de planeación de la Reforma Agraria. A su vez, el Art. 26 de la Ley 812 de 2003 contempla que el otorgamiento del subsidio integral se hará efectivo siempre que el proyecto productivo presente condiciones de viabilidad técnica, económica y social que garanticen su competitividad, equidad y sostenibilidad, condiciones que serán evaluadas y certificadas por el Incora o la entidad que haga sus veces, y de conformidad con la disponibilidad presupuestal.Ordena que para garantizar el destino y la eficiencia de la inversión pública, los beneficiarios del subsidio deberán suscribir un contrato de operación y funcionamiento en el cual se determinen sus compromisos y responsabilidades, durante un período no inferior al definido en el proyecto productivo y en ningún caso menor a cinco (5) años. El incumplimiento del contrato generará el retiro inmediato del subsidio y la pérdida de sus derechos patrimoniales generados dentro del proyecto productivo.Igualmente consigna que el monto del subsidio integral para comprar tierra podrá ser del ciento por ciento (100%) del valor del predio.Por su parte, el Art. 27 de la Ley 812 de 2003 establece que las tierras adquiridas o expropiadas por el Incora o la entidad que haga sus veces, podrán entregarse a los beneficiarios mediante contrato de asignación o tenencia provisional hasta por un término de cinco (5) años, previa definición del proyecto productivo a desarrollar, a cuya finalización el Instituto procederá a transferirles su dominio, siempre que acrediten haber establecido en ellas empresas agropecuarias competitivas y sostenibles.Agrega que durante la vigencia del contrato, los beneficiarios recibirán exclusivamente el subsidio referente a las inversiones complementarias, tales como capital fijo, adecuación predial, capacitación y asistencia técnica y comercialización, determinadas en el proyecto productivo, y se otorgará por una sola vez al sujeto de Reforma Agraria, con arreglo a las políticas que señale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a los criterios de elegibilidad que determine la Junta Directiva del Incora o la entidad que haga sus veces.Prescribe que si durante el término del contrato el beneficiario incumple las obligaciones a su cargo, el Incora o la entidad que haga sus veces determinará su exclusión de la empresa agropecuaria, seleccionando en el mismo acto un nuevo beneficiario.Del mismo modo, según el Art. 28 de la Ley 812 de 2003, el Incora o la entidad que haga sus veces promoverá otras formas de acceso a la tierra, con el fin de ampliar el acceso de los campesinos a su uso y explotación, y señala unos mecanismos para tal efecto, entre los cuales está el de recuperar tierra abandonada de la reforma agraria, para el negocio agropecuario, con opción de readjudicación a nuevos productores o desplazados.6. Con base en el contenido indicado se puede establecer que las disposiciones demandadas no prevén programas de inversión, por lo cual, de acuerdo con lo anotado antes, no tienen prelación sobre ninguna ley, teniendo en cuenta que sólo si contuvieran dichos programas de inversión tendrían prelación, aunque únicamente sobre las leyes que contemplen inversiones y sobre las leyes anuales de presupuesto. Por tanto, las normas impugnadas no pueden modificar ninguna ley. En el mismo orden de ideas, las normas acusadas no pueden crear nuevas disposiciones que no sean claramente instrumentos o medios para la ejecución de los programas de inversión comprendidos en la Ley del Plan. En este caso los Arts. 24 y 26 de la Ley 812 de 2003, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, Hacia un Estado Comunitario, que tratan respectivamente del subsidio integral y de las condiciones del mismo, modifican expresamente los Arts. 20 y 22 de la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. De otro lado, los Arts. 27 y 28 acusados de la primera ley crean nuevas disposiciones sobre el tema agrario, que tratan respectivamente del contrato de asignación o tenencia provisional de tierras adquiridas o expropiadas por el Incora o la entidad que haga sus veces y de otras formas de acceso a la tierra. En consecuencia, conforme a lo expresado, estas disposiciones son contrarias a los preceptos constitucionales que señalan el contenido específico o propio de la Ley del Plan, en particular los Arts. 339 y 341.Por otra parte, si se considerara que las disposiciones impugnadas son instrumentales del Plan Nacional de Inversiones, es decir, normas destinadas a la ejecución de éste, se observa que, a pesar de su inclusión en el capítulo titulado “Mecanismos para la Ejecución del Plan”, las mismas no tienen una conexidad directa e inmediata con la ejecución de los programas de inversión en el sector agropecuario, sino una relación mediata o remota, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, en cuanto “la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia”. Estas condiciones o circunstancias son precisamente las normas legales sobre inversiones o las anuales de presupuesto que apropien los recursos financieros correspondientes, las cuales sí tienen lógica y nítidamente dicho carácter instrumental.Fecha ut supra, JAIME ARAUJO RENTERIAMagistrado