Salvamento de voto a la Sentencia C-760 01DEBATE PARLAMENTARIO-Carencia (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-No sometimiento a cuarto debate por desconocimiento de proposiciones (Salvamento de voto)LEY-Vicio se predica del trámite legislativo CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-Vicio se predica del procedimiento de aprobación (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Proposiciones sustitutivas que suprimen (Salvamento de voto)DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia (Salvamento de voto)COMISION ACCIDENTAL-Existencia de texto aprobado después de debates (Salvamento de voto)PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO-Importancia PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO-Participación de fuerzas políticas y sociales PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO-Análisis constitucional no se centra en la materia (Salvamento de voto)La importancia constitucional del procedimiento parlamentario, y especialmente de las condiciones en las que se dan los diferentes debates –incluido el de la comisión de conciliación- no se limitan al resultado efectivo de los mismos, sino a la posibilidad de que participen las diversas fuerzas políticas y sociales representadas. En esa medida, el análisis constitucional no puede centrarse en el contenido material de cada disposición, pues lo que se está juzgando es el procedimiento, que es la forma jurídica constitucional a través de la cual se realiza la democracia representativa.CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-Inconstitucionalidad de proposiciones sustitutivas (Salvamento de voto)CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-No separación de proposiciones sustitutivas (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN PROCEDIMIENTO PENAL (Salvamento de voto)LEY-Separabilidad LEY-Inseparabilidad de fragmentos inconstitucionales (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-Alcance PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-Vicio de procedimiento de norma PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-Categorías para alcance de decisión por vicios de procedimiento de norma CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-Examen de relaciones de normas que se predican vicios de procedimiento LEY-Categorías para determinar extensión del vicio de inconstitucionalidad (Salvamento de voto)La seguridad jurídica, como cualquier principio jurídico constitucional, no es susceptible de aplicación mecánica, en la forma de una regla jurídica, mediante un encuadramiento normativo que produzca en todos los casos el mismo resultado. Por el contrario, el alcance constitucional del principio, y por lo tanto también la decisión del juez constitucional, están determinados por la ponderación de los valores y bienes jurídicos en tensión, los cuales dependen de las particularidades del caso. En esa medida, cuando la Corte Constitucional identifica vicios en el procedimiento de expedición de disposiciones indispensables para que una ley cumpla con su objetivo regulatorio, el alcance de la decisión debe tener una estrecha relación con la forma de la ley, con su objeto general y con los contenidos específicos de la regulación. A partir de las categorías de forma, objeto y contenido, la Corte debió haber examinado cuantitativa y cualitativamente, las relaciones de las normas sobre las cuales se predica strictu sensu el vicio de inconstitucionalidad, con: (1) el resto de la ley y; (2) las normas que adquirirían vigencia con su decisión. Ello implica que debe evaluar, a partir de un análisis de razonabilidad, las consecuencias jurídicas de su decisión. CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-Inconstitucionalidad del trámite de proposiciones sustitutivas (Salvamento de voto)CODIGO-Relación entre objeto y forma CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-Relación entre objeto y forma (Salvamento de voto)CODIGO-Objeto CODIGO-Materia divisible e independiente CODIGO-División del objeto de regulación CODIGO-Criterios para determinar extensión del vicio de inconstitucionalidad (Salvamento de voto)Esta jurisprudencia ha sido unánime en considerar que un código es una regulación unificada, armónica y sistemática de una materia. Resulta obvio que la unidad y el carácter sistemático de las normas comprendidas dentro de un código no implican de por sí su indivisibilidad. En esa medida, la inconstitucionalidad en el procedimiento de expedición de algunas de sus normas no se extiende a la totalidad de la ley, por el solo hecho de tratarse de un código. En efecto, la materia contenida en los códigos es, en mayor o menor medida, divisible e independiente. Por tal razón, la posibilidad de dividir el objeto de la regulación en materias independientes que conserven una coherencia interna constituye un parámetro útil para determinar la extensión del vicio de inconstitucionalidad.PROCEDIMIENTO-Significado (Salvamento de voto)Esta característica del procedimiento significa que a través de sus disposiciones no sólo se faculta a los intervinientes para actuar, sino que las partes sólo pueden hacer aquello que el procedimiento permite. Las normas de procedimiento determinan, restringen y agotan todas sus posibilidades de actuación. En esa medida, este tipo de regulación implica un gran nivel de detalle en la consagración de prerrogativas, facultades, deberes, actuaciones y recursos procesales, cuyo balance resulta indispensable para garantizar la igualdad procesal de las partes; racionalizar las facultades de la autoridad que lo dirige y realizar el objeto del procedimiento. PROCEDIMIENTO PENAL-Garantías procesales (Salvamento de voto)Las garantías procesales adquieren particular significación constitucional dentro del procedimiento penal, pues a través de éste se regula el ejercicio de la potestad punitiva del Estado. En el proceso penal se configuran y materializan también los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y de la libertad personal, entre otros.CODIGO-Inseparabilidad CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-Inseparabilidad (Salvamento de voto)PROCEDIMIENTO PENAL-Composición legislativa (Salvamento de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Análisis y decisión concordantes (Salvamento de voto)LEY-Vicio de procedimiento de norma inseparable (Salvamento de voto)Cuando el vicio de procedimiento se predica de normas inseparables del resto de la ley, la Corte debe ponderar las diversas alternativas de decisión, para determinar cuál de ellas resulta menos lesiva de los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución.PROCEDIMIENTO-Normas interdependientes NORMA PROCESAL-Decisión de inexequibilidad (Salvamento de voto)Todo procedimiento está compuesto por un conjunto armónico de normas interdependientes, prefiguradas de manera coherente hacia un objetivo común. Adicionalmente, las posibilidades de actuación de las partes están determinadas por las normas que rigen el respectivo procedimiento, lo cual hace que el balance y coherencia sean aun más frágiles que en otro tipo de regulaciones. Por lo tanto, al decidir acerca de la inexequibilidad de normas procesales, la Corte debería considerarlas dentro del conjunto del procedimiento y así analizar las consecuencias reales de su decisión. PROCEDIMIENTO PENAL-Balance entre bienes jurídicos en tensión (Salvamento de voto)En el procedimiento penal, la interdependencia, la necesidad de coherencia y de un adecuado balance entre los diversos bienes jurídicos en tensión, adquieren particular relevancia constitucional, pues a través del mismo se regula la potestad punitiva del Estado, que por obvias razones debe estar sometida al principio de legalidad.Referencia: expediente D-3170Demanda de inconstitucionalidad contra la ley 600 de 2000 “por medio de la cual se expide el nuevo Código de Procedimiento Penal”Demandante Carlos Germán Navas TaleroMagistrados sustanciadoresMARCO GERARDO MONROY CABRAMANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSAEl suscrito magistrado se aparta de la decisión mayoritaria de la Corte Constitucional. Respetuosa pero objetivamente, expongo los motivos de mi discrepancia. Considero que esta Corporación avaló la falta de cuarto debate en la Cámara de Representantes para mantener –a un costo demasiado elevado- una regulación que resulta desestructurada e incoherente y que, además de resultar contraria al principio de legalidad del procedimiento penal, carece de la más elemental exigencia constitucional de legitimidad: el debate parlamentario. Más de 97 artículos del proyecto que dio origen a la Ley 600 de 2000 fueron objeto de proposiciones sustitutivas que los representantes desconocían. Estas proposiciones fueron depositadas en la mesa directiva el mismo día en que se votó en bloque el Código de Procedimiento Penal, pero no fueron leídas, ni publicadas. Por lo tanto, los representantes no pudieron saber cuántas eran las proposiciones, ni qué disposiciones modificaban, ni cuál era su contenido. Al desconocer por completo el contenido y alcance de las proposiciones, mal podría afirmarse que fueron sometidas al cuarto debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. Después de haber sido aprobado el texto del Código de Procedimiento Penal con las proposiciones sustitutivas desconocidas por la plenaria de la Cámara, el proyecto pasó a la comisión de conciliación intercameral, con el fin de conciliar las diferencias entre el texto definitivo aprobado en la Cámara y el que había sido aprobado en el Senado. Al haber sido sometido a la comisión de conciliación, algunas de las proposiciones sustitutivas aprobadas sin debate en Cámara fueron excluidas del texto final de la ley, y reemplazadas o modificadas.
1. El tipo de análisis de constitucionalidad y la decisión de la Corte Al haber desaparecido algunas de las proposiciones en el texto definitivo de la ley, el análisis de la Corte se limitó a considerar aquellos artículos que hubieran incorporado total o parcialmente las proposiciones desconocidas por la Cámara, olvidando que el vicio de inconstitucionalidad no se predica del contenido material de las normas, sino del procedimiento a través del cual fueron aprobadas. Sin embargo, el trámite de conciliación no hace exequibles las disposiciones de la ley en que se hubiera acogido el texto del Senado, puesto que, se repite, el vicio se predica del trámite legislativo y no de los textos en sí mismos.Por otra parte, en muchos casos, las proposiciones sustitutivas no estaban agregando o modificando texto sino suprimiéndolo. ¿Cómo se puede declarar la inconstitucionalidad de una proposición sustitutiva que suprime total o parcialmente el texto de un artículo? El enfoque del análisis a partir del texto al que acudió la Corte tampoco resulta adecuado si se tiene en cuenta que las proposiciones sustitutivas, en muchos casos, eran supresivas del articulado. Por lo tanto, esta Corporación no ha debido tomar su decisión a partir del contenido material de cada proposición, sino desde la perspectiva del vicio que estaba estudiando: la inconstitucionalidad del procedimiento parlamentario.Acudir a los criterios utilizados por la Corte para decidir qué disposiciones son inexequibles es desconocer la importancia del debate parlamentario y por ende, del principio democrático. En los casos en que el texto de la Ley no acogió las propuestas sustitutivas, la Corte desconoció un presupuesto necesario para que las Comisiones de Conciliación ejerzan su papel dentro del procedimiento parlamentario: la existencia de textos aprobados después de los respectivos debates en las plenarias. En un sistema bicameral, la Comisión de Conciliación Intercameral toma sus decisiones con base en textos discutidos y aprobados por la plenaria de cada cámara. Se le presentan dos textos y es sobre la base de los mismos que debe discutir y tomar una decisión. Cuando uno de los textos presentados no ha sido debatido por la plenaria, la conciliación no se está dando sobre la base constitucionalmente debida, es decir, sobre el texto deliberado por cada plenaria. Por lo tanto, el procedimiento sigue viciado, independientemente del resultado concreto de la decisión de la comisión. La importancia constitucional del procedimiento parlamentario, y especialmente de las condiciones en las que se dan los diferentes debates –incluido el de la comisión de conciliación- no se limitan al resultado efectivo de los mismos, sino a la posibilidad de que participen las diversas fuerzas políticas y sociales representadas. En esa medida, el análisis constitucional no puede centrarse en el contenido material de cada disposición, pues lo que se está juzgando es el procedimiento, que es la forma jurídica constitucional a través de la cual se realiza la democracia representativa.Aun aceptando que el análisis pudiera limitarse al texto desconocido por la Cámara, la inconstitucionalidad se predicaba de las proposiciones sustitutivas. Sin embargo, en lugar de declarar inexequibles las proposiciones como tales, la decisión de la Corte se limitó a sacar del ordenamiento algunas de sus expresiones, en cuanto aparecieran en el texto definitivo de la ley y las modificaciones hubieran sido “constitucionalmente significativas”.Con todo, el análisis hecho por la Corte tampoco tuvo en cuenta que, por el tipo de regulación sobre la cual recayó su decisión, la ley estudiada era inseparable de las proposiciones sustitutivas, y que, declarar inexequibles ciertos apartes normativos, manteniendo el resto de la legislación, conduce a una incertidumbre jurídica que es constitucionalmente inaceptable.2. La decisión de la Corte: ponderación de la situación concreta en función del tipo de regulación a la que pertenecen las disposiciones consideradas inconstitucionalesUna vez establecido que las proposiciones sustitutivas eran desconocidas por la plenaria de la Cámara de Representantes en el momento de su aprobación, y que por lo tanto no habían sido sometidas a debate, la Corte ha debido tomar su decisión teniendo en cuenta la forma y el objeto de la regulación que estaba analizando, y las consecuencias que su decisión tenía en relación con respecto al principio de legalidad en el procedimiento penal.Como principio general la declaratoria de inconstitucionalidad de toda una ley por vicios en el procedimiento dado a algunas de sus disposiciones constituye una vulneración del principio de soberanía popular ejercida por representación en el Congreso. En otros casos, sin embargo, esta decisión produce un grado tal de incoherencia e inseguridad jurídicas que preservar el resto de la ley dentro del ordenamiento jurídico resulta constitucionalmente inadmisible. Esto depende de la separabilidad o inseparabilidad constitucional de una determinada ley. Si al declarar inexequibles algunas de sus disposiciones, el objeto de la regulación no pierde un nivel necesario de coherencia e integridad, la ley resulta separable y el pronunciamiento respecto de algunas de sus normas no la afecta como un todo. Entre tanto, si al declararse inexequibles disposiciones esenciales, el vacío se traduce en una indeterminación normativa en el plano de la realidad social que se pretende regular, la mencionada ley resulta inseparable de los fragmentos declarados inconstitucionales, y la ley –como unidad de regulación en sentido material- resulta inejecutable, es decir, inexequible. Por lo tanto, es indispensable que la Corte pondere cada alternativa, para que su decisión resulte lo menos lesiva posible a los valores, principios y derechos constitucionales. En particular, se debe procurar armonizar el principio democrático, con un nivel de coherencia mínimo de la regulación, necesario constitucionalmente. En esa medida, que la Corte debió haber puesto en contexto el alcance del principio de seguridad jurídica en relación con la regulación en concreto que la Corte debe analizar. La seguridad jurídica, como cualquier principio jurídico constitucional, no es susceptible de aplicación mecánica, en la forma de una regla jurídica, mediante un encuadramiento normativo que produzca en todos los casos el mismo resultado. Por el contrario, el alcance constitucional del principio, y por lo tanto también la decisión del juez constitucional, están determinados por la ponderación de los valores y bienes jurídicos en tensión, los cuales dependen de las particularidades del caso. En esa medida, cuando la Corte Constitucional identifica vicios en el procedimiento de expedición de disposiciones indispensables para que una ley cumpla con su objetivo regulatorio, el alcance de la decisión debe tener una estrecha relación con la forma de la ley, con su objeto general y con los contenidos específicos de la regulación. A partir de las categorías de forma, objeto y contenido, la Corte debió haber examinado cuantitativa y cualitativamente, las relaciones de las normas sobre las cuales se predica strictu sensu el vicio de inconstitucionalidad, con: (1) el resto de la ley y; (2) las normas que adquirirían vigencia con su decisión. Ello implica que debe evaluar, a partir de un análisis de razonabilidad, las consecuencias jurídicas de su decisión. En el presente caso, sin embargo, la Corte no efectuó dicho análisis. Es más, al tomar su decisión tampoco tuvo en cuenta que la inconstitucionalidad se predicaba del trámite las proposiciones sustitutivas, no de su contenido material.3. La forma y el objeto: un código que regula el procedimiento penalLa relación entre objeto y forma está implícita en la noción de código, al cual se refieren los numerales 2º y 10º del artículo 150 de la Constitución. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional, tanto de la Corte Suprema de Justicia, como de esta Corporación, han hecho explícita esta relación en materia de códigos. Así, esta Corporación en Sentencia C-725 00 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), estableció:“En efecto, con ella se cumplen los supuestos necesarios para la existencia de un Código, pues se trata de la regulación unificada y armónica de una misma materia, con sujeción a unos principios comunes, y con coherencia interna de sus disposiciones es decir, se refiere a un "ramo de la legislación", con el propósito de que desaparecieran normas dispersas que le precedieron, por una parte; y, por otra, para facilitar hacia el futuro el conocimiento de esa normatividad unificada a todos los servidores públicos, al propio tiempo que se dota al Estado de un instrumento de carácter general para su aplicación.” (Resaltado fuera de texto original) Esta jurisprudencia ha sido unánime en considerar que un código es una regulación unificada, armónica y sistemática de una materia. Resulta obvio que la unidad y el carácter sistemático de las normas comprendidas dentro de un código no implican de por sí su indivisibilidad. En esa medida, la inconstitucionalidad en el procedimiento de expedición de algunas de sus normas no se extiende a la totalidad de la ley, por el solo hecho de tratarse de un código. En efecto, la materia contenida en los códigos es, en mayor o menor medida, divisible e independiente. Por tal razón, la posibilidad de dividir el objeto de la regulación en materias independientes que conserven una coherencia interna constituye un parámetro útil para determinar la extensión del vicio de inconstitucionalidad.Especificando aún más el objeto de la regulación en este caso, es necesario tener en cuenta que se trata de un tipo especial de código, cuyo objeto es la regulación de una serie de procedimientos. El procedimiento ha sido definido por la doctrina, como una prefiguración de actos y trámites ordenados de manera sistemática e interdependiente con un propósito común y definitivo, que en el ámbito de lo penal es el juzgamiento de las personas a quienes se les imputa la comisión de conductas punibles. Además de que las normas que regulan un procedimiento son interdependientes, puesto que están prefiguradas a lograr un propósito común, la regulación de todo procedimiento tiene otra característica particular: su exhaustividad. Esta característica del procedimiento significa que a través de sus disposiciones no sólo se faculta a los intervinientes para actuar, sino que las partes sólo pueden hacer aquello que el procedimiento permite. Las normas de procedimiento determinan, restringen y agotan todas sus posibilidades de actuación. En esa medida, este tipo de regulación implica un gran nivel de detalle en la consagración de prerrogativas, facultades, deberes, actuaciones y recursos procesales, cuyo balance resulta indispensable para garantizar la igualdad procesal de las partes; racionalizar las facultades de la autoridad que lo dirige y realizar el objeto del procedimiento. Las garantías procesales adquieren particular significación constitucional dentro del procedimiento penal, pues a través de éste se regula el ejercicio de la potestad punitiva del Estado. En el proceso penal se configuran y materializan también los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y de la libertad personal, entre otros. El correcto balance y la certeza respecto del alcance de las garantías constitucionales de los imputados, y la claridad en cuanto a la delimitación precisa de las prerrogativas y potestades estatales han debido llevar a que la Corte Constitucional, al tomar una decisión sobre la inexequibilidad de las normas que regulan el procedimiento penal, haya aplicado un principio de cautela, encaminado a preservar la vigencia de los derechos y principios fundamentales, como elementos rectores del procedimiento. Sin embargo, esto no fue considerado al tomar la decisión de declarar la inexequibilidad de sólo algunos apartes normativos del código.4. El contenido específico de las proposiciones sustitutivas, en relación con el resto de las disposiciones vigentesLas proposiciones sustitutivas desconocidas por la plenaria de la Cámara modificaron más de 97 artículos del Código de Procedimiento Penal. Dentro de tales modificaciones, alrededor de 88 suponen transformaciones normativas a las disposiciones contenidas en los diversos títulos y capítulos del código. Este sólo criterio cualitativo constituye evidencia de un cambio significativo que, teniendo en cuenta la naturaleza de la regulación, reforzaría la tesis de la inseparabilidad del código y por lo tanto, su inexequibilidad total (Con todo, la Corte consideró que sólo ciertos apartes referidos a 41 artículos contenían modificaciones “constitucionalmente significativas”). Sin embargo, de la comparación y análisis de las normas concretas modificadas por las proposiciones sustitutivas, según el cuadro anexo a la Sentencia de la cual nos apartamos, se desprende, sin asomo de duda, la inseparabilidad del código. En primer lugar, porque la significación de las modificaciones introducidas a cada artículo afecta sustancialmente su sentido normativo. A este respecto, recuérdese las modificaciones introducidas al menos a 88 artículos eran materialmente proposiciones sustitutivas, que introducían cambios sustanciales en el contenido normativo de las disposiciones conocidas por la plenaria de la Cámara. En segundo lugar, porque el conjunto de las modificaciones no se concentra en procedimientos concretos regulados por el código, susceptibles de ser identificados, aislados y regulados mediante los procedimientos que queden vigentes en virtud de la declaratoria de inexequibilidad, sino que los vacíos resultantes son aspectos parciales de diversos trámites y procedimientos que no pueden ser suplidos e integrados de manera coherente por los operadores jurídicos. Por otra parte, la posibilidad de suplir los vacíos con la legislación anterior tampoco resulta de recibo, pues ello conllevaría una gran incertidumbre jurídica respecto de las disposiciones específicas que adquirirían vigencia y suplantarían aquellas declaradas inexequibles. Al no declararse inexequible un trámite o un procedimiento determinado, sino algunas expresiones contenidas en sus normas, una labor de integración normativa coherente resultaría prácticamente imposible y necesariamente se fracturaría la unidad que caracteriza cada procedimiento, trámite o actuación. Adicionalmente, la composición del procedimiento penal es una función típicamente legislativa, supeditada al principio de legalidad, y la inseguridad jurídica producida por la diversidad de interpretaciones de los funcionarios judiciales que pretenden integrar el procedimiento puede llegar a implicar un grave atentado contra el principio de la legalidad y de la igualdad de trato por parte de las autoridades judiciales, como garantías constitucionales inherentes al procedimiento penal.
5. Síntesis El tipo de análisis que hace la Corte y la decisión que adopta como conclusión deben ser concordantes. Si la Corte encuentra un vicio en el procedimiento de expedición de algunas normas de la ley, resulta inconsistente que las declare exequibles por la “insignificancia constitucional” de su contenido material.Ello no significa que la decisión de la Corte no deba tener en cuenta la forma y el objeto de la regulación sobre la cual va a decidir. Cuando el vicio de procedimiento se predica de normas inseparables del resto de la ley, la Corte debe ponderar las diversas alternativas de decisión, para determinar cuál de ellas resulta menos lesiva de los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución.Todo procedimiento está compuesto por un conjunto armónico de normas interdependientes, prefiguradas de manera coherente hacia un objetivo común. Adicionalmente, las posibilidades de actuación de las partes están determinadas por las normas que rigen el respectivo procedimiento, lo cual hace que el balance y coherencia sean aun más frágiles que en otro tipo de regulaciones. Por lo tanto, al decidir acerca de la inexequibilidad de normas procesales, la Corte debería considerarlas dentro del conjunto del procedimiento y así analizar las consecuencias reales de su decisión. En el procedimiento penal, la interdependencia, la necesidad de coherencia y de un adecuado balance entre los diversos bienes jurídicos en tensión, adquieren particular relevancia constitucional, pues a través del mismo se regula la potestad punitiva del Estado, que por obvias razones debe estar sometida al principio de legalidad.En esa medida, una vez comprobó que se habían introducido modificaciones a 97 artículos del Código de Procedimiento Penal, la Corte ha debido declarar su inconstitucionalidad total, en lugar de someter a los operadores jurídicos a la difícil labor de integrar los vacíos normativos sin desconocer el principio de legalidad, y a los sujetos procesales a la inseguridad jurídica respecto del alcance de sus garantías y facultades dentro del proceso.Fecha Ut Supra,RODRIGO ESCOBAR GILMagistrado