SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-741 12OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA POR VIA DE AUTORIDAD LEGISLATIVA-Infundadas (Salvamento de voto) PROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA REFERENTE A LA PENSION GRACIA-Cumplía requisitos constitucionales y no le era predicable la reserva de iniciativa gubernamental (Salvamento de voto)En el fallo del cual me aparto, referido al proyecto de ley por el cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2º, literal a) de la Ley 91 de 1989”, la mayoría declaró inexequible el proyecto porque no fue tramitado a instancia del Gobierno Nacional, aduciendo que el mismo solo podría haberse tramitado por iniciativa del Ejecutivo, “en cuanto se pretendía establecer reglas que incidirían en la fijación del régimen salarial y prestacional de un grupo de servidores públicos que tienen el carácter de empleados públicos”; cuando en realidad el proyecto solamente aclaraba que los docentes oficiales que hubieren prestado sus servicios en establecimientos del orden nacional también tienen derecho a la pensión de gracia, con lo que no se ampliaba el universo de titulares de dicha prestación, sino que se hacía una lectura que se desprende de las modificaciones aprobadas por el propio Congreso desde hace varias décadas, particularmente con las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Así, en la medida que la norma no hacía modificaciones a las reglas sobre el particular, no le era predicable la reserva de iniciativa, y si cumplía con las exigencias trazadas por la jurisprudencia respecto de las leyes interpretativas.PENSION GRACIA-Evolución normativa y jurisprudencial (Salvamento de voto) DOCENTES-Categorías que ostentan (Salvamento de voto)DOCENTES BENEFICIARIOS DE LA PENSION GRACIA-No son empleados públicos (Salvamento de voto)LEY INTERPRETATIVA O DE INTERPRETACION AUTENTICA-Competencia (Salvamento de voto) LEY INTERPRETATIVA O DE INTERPRETACION AUTENTICA-Objeto (Salvamento de voto) LEY INTERPRETATIVA O DE INTERPRETACION AUTENTICA-Requisitos (Salvamento de voto) LEY INTERPRETATIVA O DE INTERPRETACION AUTENTICA-Improcedencia de su uso para reformar, modificar o adicionar leyes anteriores (Salvamento de voto) La Constitución le otorgar al Congreso la facultad para dictar leyes interpretativas o de interpretación auténtica, con lo que se busca que quien expidió una norma pueda delimitar su alcance, especialmente de cara a su aplicación en casos concretos, cuando haya dado lugar a interpretaciones que distorsionan su finalidad o ponen en riesgo principios como los de seguridad jurídica y certeza del Derecho, pero esta clase de leyes debe cumplir tres requisitos esenciales: (i) señalar la disposición objeto de interpretación, (ii) indicar cuál es el sentido que se define y (iii) no agregar contenidos normativos que no estuvieren comprendidos en la ley interpretada, por lo que la actividad del Legislador debe dirigirse “única y exclusivamente a proferir normas que tiendan a aclarar el sentido exacto de una disposición preexistente, con miras a lograr su fácil y correcto entendimiento”, no siéndole dable introducir nuevos mandatos o prohibiciones, ni realizar reformas, modificaciones o adiciones a lo ya dispuesto so pretexto de interpretar una ley anterior.Referencia: expediente OG-137Objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley 114 09 Senado, 296 10 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989”.Con el acostumbrado respeto me aparto de la decisión adoptada por la mayoría. Considero que la Corte ha debido declarar infundadas las objeciones y, en consecuencia, la exequibilidad del proyecto. A continuación expongo las razones de mi discrepancia.I.- Generalidades sobre la pensión gracia1.- La pensión gracia fue consagrada en la ley 114 de 1913 como una prestación que la Nación confería a los docentes de primaria de carácter regional o local, en los siguientes términos:“Artículo 1.- Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”. En su versión originaria la prestación sólo podía ser reconocida a favor de docentes del nivel territorial: los maestros de escuela primaria que no recibieran otra pensión o recompensa de carácter nacional, quienes percibían unos ingresos salariales y prestacionales sustancialmente menores que sus pares del nivel central. Sin embargo, leyes posteriores la ampliaron a algunos docentes nacionales, así:a.- El artículo 6º de la Ley 116 de 1928 hizo extensivo el beneficio a los empleados y profesores de escuelas normales, en los siguientes términos:“Artículo 6.- Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.” (Subrayado fuera de texto)Conviene recordar que por expreso mandato del artículo 13 de la Ley 39 de 1903, las escuelas normales eran todas del orden nacional:“Artículo
13. En cada una de las ciudades capitales de los Departamentos existirá una Escuela Normal para varones y otra para mujeres, costeadas por la Nación e invigiladas por el respectivo Gobierno Departamental. Los empleados de tales planteles serán nombrados por los Gobernadores, con la aprobación del Poder Ejecutivo. En las Escuelas Normales de varones habrá además de los empleados reconocidos en leyes anteriores, un Prefecto General de Estudios, y en las de Cundinamarca se dictarán además las enseñanzas necesarias para la formación de maestros hábiles para las Escuelas Normales de otros Departamentos. Entre tales enseñanzas deberá dictarse la de taquigrafía”.b.- Posteriormente, el artículo 3º de la Ley 37 de 1933 amplió la pensión gracia a los docentes que hubieren completado los años de servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, sin distinguir si estos eran establecimientos del orden territorial o nacional:“Artículo
3. Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. (Resaltado fuera de texto) Debe recordarse que la instrucción secundaria estaba a cargo de la Nación, aun cuando las entidades territoriales con recursos suficientes podían prestar dicho servicio. Así lo dispuso el artículo 4º de la Ley 39 de 1903 en los siguientes términos:“Artículo 4o. La instrucción secundaria será de cargo de la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo.Esto no obsta para que los Departamentos y Municipios que dispongan de recursos suficientes, sostengan establecimientos de enseñanza secundaria”. (Resaltado fuera de texto) En síntesis, aunque originariamente la pensión gracia fue concebida como una prestación de cuya titularidad solo podían gozar los maestros de básica primaria del nivel territorial, a partir de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 fue extendida a algunos docentes del orden nacional, quienes obviamente recibían su pensión ordinaria del nivel central. Así también lo reconoció la Corte en la sentencia C-479 de 1998:“Esta pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación.(…)No obstante esta finalidad, la presión de algunos movimientos de trabajadores del Estado obligaron a la Nación a ampliar dicho beneficio a todos los docentes del sector oficial, como una forma de reconocer la importante labor que cumplían. Se expidieron entonces, las leyes 116 de 1928 "por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927" y la ley 37 de 1933 "por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados". La primera dispuso en el artículo 6 que "los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan"; y la segunda, en el artículo 3, hizo extensiva la pensión de gracia "a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria".Así pues, tanto los maestros de primaria como los de secundaria del sector oficial, podían acceder a la pensión de gracia, claro está, siempre y cuando reunieran los requisitos exigidos por la Ley”. (Resaltado fuera de texto) Similares consideraciones fueron expuestas en la sentencia C-084 de 1999:“El derecho a la pensión establecida por la Ley 114 de 1913, se extendió luego a los inspectores de instrucción pública y a los empleados y profesores de las Escuelas Normales, primero; y, más tarde, por haberlo dispuesto así la Ley 37 de 1933, el derecho a la pensión aludida se extendió, también, a los docentes de secundaria. Ello significa, entonces, que la pensión inicialmente creada con carácter limitado a los maestros de primaria, con el andar del tiempo tuvo además, entre sus beneficiarios, a los demás docentes, tanto de primaria como de secundaria, y al personal encargado de su supervisión”.2.- Luego fue expedida la ley 43 de 1975, por la cual se “nacionaliza la educación primaria”, que oficialmente venían prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y las Comisarías. El artículo 1º dispuso que tanto la educación primaria como la secundaria serían un servicio público a cargo de la Nación, de manera que “los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”.3.- Finalmente, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, ahora interpretado, suprimió la pensión gracia pero la mantuvo para quienes se hubieren vinculado al magisterio hasta el 31 de diciembre de 1980, con las reglas hasta entonces fijadas. Asimismo, indicó que ella era compatible con la pensión de jubilación, “aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación”. Indicó al respecto: “Artículo
15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:(…)2.- Pensiones:A.- Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913 [escuelas primarias], 116 de 1928 [escuelas normales del orden nacional], 37 de 1933 [enseñanza secundaria a cargo de la Nación] y demás normas que hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. (Resaltado fuera de texto) Con base en esta norma, durante varios años los tribunales administrativos y el Consejo de Estado consideraron que algunos docentes nacionales sí tienen derecho a la pensión gracia (aquellos a los cuales se refieren las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933), por cuanto expresamente señala que dicha prestación es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, “aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.Sin embargo, en la sentencia S-699 de 1997 la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura, para considerar que la norma se refiere únicamente a los docentes departamentales, regionales o municipales que fueron incluidos en el proceso de “nacionalización” de la educación primaria y secundaria (con posterioridad a 1975). Con esta decisión fueron excluidos de la pensión gracia los docentes del nivel nacional que en virtud de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 ya tenían derecho a dicha prestación. 4.- Desde entonces surgió una compleja discusión hermenéutica sobre el alcance del literal “A” de la Ley 91 de 1989, en particular en cuanto a los requisitos para acceder a la pensión de gracia de los docentes que reciben su pensión ordinaria con cargo a la Nación. Y si bien es cierto que en varias oportunidades la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la validez de la pensión gracia, sus requisitos y la eliminación de dicha prestación, también lo es que hasta el momento no se ha fijado el alcance de esa norma respecto de su compatibilidad con la pensión ordinaria cuando está a cargo total o parcialmente de la Nación. En efecto: a.- En la sentencia C-479 de 1998 la Corte declaró exequibles las expresiones “de escuelas primarias oficiales”, contenida en el artículo 1º de la ley 114 de 1913, y “que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”, contenida en el numeral 3 del artículo 4º del mismo ordenamiento, relacionadas con los requisitos originariamente previstos para acceder a la pensión gracia -en particular en cuanto a no recibir otra pensión de carácter nacional-, los cuales encontró ajustados a la Constitución. Entre otras cosas, la Corte concluyó que no se vulneraba el principio de igualdad por cuanto desde hace más de cincuenta años tanto los docentes de primaria como de secundaria del sector oficial tienen derecho a la pensión de gracia:“...a raíz de la ampliación de la cobertura que en normas posteriores se hizo de la pensión de gracia contenida en el artículo 1º de la ley 114 de 1913, materia de acusación, en favor de los maestros de secundaria, la situación que en principio hubiera podido considerarse discriminatoria quedó corregida. En efecto, si bien en la disposición impugnada se reconoció el derecho a una pensión de gracia únicamente en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º. de la ley 37 de 1933, tal beneficio se extendió a los docentes públicos de secundaria, quedando las dos categorías de maestros con el mismo derecho a obtener la pensión de gracia, desde hace más de cincuenta años. No existe entonces, violación del artículo 13 de la Constitución, pues la pensión de gracia se concede no sólo a los maestros de primaria del sector oficial sino también a los de secundaria del mismo orden, claro está, siempre y cuando se hubiesen vinculado antes del 1º de enero de 1981 y cumplieron o llegaren a cumplir los requisitos de ley”. (Resaltado fuera de texto) b.- En la sentencia C-084 de 1999 la Corte declaró exequibles las expresiones “vinculados a partir del 1º de enero de 1981”, “y para aquéllos”, contenidas en el artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989. Consideró la Corte que no se desconocía el derecho a la igualdad por el hecho de eliminar la pensión gracia para los docentes vinculados a partir de 1º de enero de 1981. Dijo al respecto:“3.2.3. La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación”.c.- En la sentencia C-915 de 1999 la Corte declaró exequible el inciso 2 del artículo 3º de la ley 37 de 1933, que dispuso hacer extensiva la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.El fallo precisó que tanto los maestros de primaria como los de secundaria, vinculados antes del 1º de enero de 1981 pueden acceder a la pensión gracia cuando reúnan los requisitos exigidos por la ley. Dijo al respecto:“Debe entonces reiterar esta Corporación el análisis que efectuó entonces [sentencia C-479 de 1998] sobre los alcances del inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 37 de 1933, objeto de la demanda de la referencia, y señalar que la interpretación que hace el actor, que lo lleva a concluir que de acuerdo con las disposiciones impugnadas los maestros de secundaria no pueden acceder a la pensión de gracia, si antes no estuvieron vinculados como docentes oficiales de primaria, es equivocada, pues del texto de dichas disposiciones no se desprende tal condicionamiento, tanto que durante cincuenta años se reconoció indistintamente ese beneficio, a docentes oficiales de primaria y secundaria, como ya lo había establecido esta Corporación, quedando así desvirtuado el primero de los cargos por él invocado”.También dejó en claro que la decisión del legislador, consignada en la Ley 91 de 1989, de suprimir el beneficio de la pensión de gracia a los docentes oficiales vinculados a partir del 1º de enero de 1981, no vulneraba el principio de igualdad sino que era expresión de una competencia asignada por la Constitución para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. d.- En la sentencia C-380 de 2000 la Corte se inhibió de conocer una demanda en la cual se pretendía que, por medio de un fallo de exequibilidad condicionada, la Corte señalara que la pensión gracia contenida en el literal “A” del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 también es aplicable a los docentes nacionales. En aquella oportunidad constató que la acusación no estaba dirigida contra el texto normativo demandado, sino contra una pretendida aplicación indebida del mismo; es decir, porque se trataba de una controversia sobre la interpretación y alcance legal de la norma, que es justamente lo que ahora pretendía dilucidar el Congreso de la República.e.- En la sentencia C-489 de 2000 la Corte declaró exequible la expresión “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contenida en el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la ley 91 de 1989, “siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91 89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer”. f.- Finalmente, en la sentencia C-954 de 2000 la Corte avaló la constitucionalidad del literal a), numeral 2, del artículo 15 de la ley 91 de 1989, salvo la expresión “los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, que ya había sido declarada exequible en el fallo precedente.Como puede notarse, a pesar de que en varias oportunidades la Corte se ha pronunciado en relación con la pensión gracia, lo cierto es que, al menos hasta ahora, no se ha definido el alcance del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en particular en lo concerniente a la compatibilidad de dicha prestación con la pensión ordinaria a cargo de la Nación.II.- De la constitucionalidad del proyecto objetado1.- Como se ha visto, en torno al alcance del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 han surgido al menos dos interpretaciones relacionadas con la titularidad del derecho. Según la primera, (i) solo los docentes “nacionalizados” tienen derecho a la pensión de gracia; de acuerdo con la segunda, (ii) a dicha prestación tienen derecho aquellos a los que se refieren las leyes 116 de 1928 [empleados y profesores de escuelas normales del orden nacional e inspectores de instrucción pública] y 37 de 1933 [docentes de enseñanza secundaria]. El proyecto objetado simplemente se decantaba por una de esas lecturas de la norma, puntualizando que en el caso de esos docentes la pensión de gracia sí es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún si está a cargo de la Nación.2.- Ahora bien, en el fallo del cual me aparto la mayoría declaró inexequible el proyecto porque no fue tramitado a instancia del Gobierno Nacional. Sostuvo que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 150 (numeral 19, literal e) y 154 de la Constitución, “independientemente de su carácter interpretativo o modificatorio”, el mismo solo podría haberse tramitado por iniciativa del Ejecutivo, “en cuanto se pretendía establecer reglas que incidirían en la fijación del régimen salarial y prestacional de un grupo de servidores públicos que tienen el carácter de empleados públicos”. Respetuosamente discrepo de esa postura por varias razones.3.- Para llegar a esa conclusión la Corte hace una interpretación forzada de la noción de “empleados públicos”, al considerar que los docentes oficiales del nivel nacional se encuentran catalogados dentro de esa categoría. En este sentido, reconoce que los educadores oficiales, beneficiarios de la pensión gracia regulada por las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, “no son expresamente rotulados dentro de ninguna de estas categorías”. Además, es consciente de que en el ordenamiento legal colombiano los docentes tienen la categoría de “empleados oficiales de régimen especial”, según la ley 60 de 1993, o de “servidores públicos de régimen especial”, en los términos de la ley 115 de 1994. Sin embargo, desconociendo que esas definiciones legales otorgan un estatus especial a los docentes oficiales, la Corte les traslada –in totto- el régimen propio de los empleados públicos, concretamente las exigencias de su regulación salarial y prestacional a través de una ley marco, desbordando el radio de cobertura previsto en el numeral 19 (literal e) del artículo 150 de la Carta Política, para afectar aún más los ya menguados derechos de los docentes.4.- De otra parte, considero que en esta ocasión la Sala ha dado un alcance equívoco a la facultad del Congreso para ejercer su labor de interpretación auténtica o con autoridad del ordenamiento legal. Como es sabido, la facultad que el artículo 150-1 de la Constitución otorga al Congreso para dictar “leyes interpretativas” o de interpretación auténtica tiene como fundamento la soberanía del Estado y el principio democrático. Busca que quien expidió una norma pueda delimitar su alcance, especialmente de cara a su aplicación en casos concretos, cuando haya dado lugar a interpretaciones que distorsionan su finalidad o ponen en riesgo principios como los de seguridad jurídica y certeza del Derecho. En la Sentencia C-245 de 2002 la Corte explicó que esta clase de leyes debe cumplir tres requisitos esenciales: (i) señalar la disposición objeto de interpretación, (ii) indicar cuál es el sentido que se define y (iii) no agregar contenidos normativos que no estuvieren comprendidos en la ley interpretada. Dijo al respecto:“De esta manera, una norma legal interpretativa debe cumplir con varios requisitos, sin los cuales se desnaturaliza y carece de la virtud de integrarse a la norma interpretada. Primero, debe referirse expresamente a una norma legal anterior. Segundo, debe fijar el sentido de dicha norma anterior enunciando uno de los múltiples significados plausibles de la norma interpretada, el cual pasa, por decisión del propio legislador, a ser el significado auténtico que excluye las demás interpretaciones de la norma anterior. Tercero, no debe agregarle a la norma interpretada un contenido que no estuviera comprendido dentro de su ámbito material. Cuando se cumplen estos requisitos la norma interpretativa tiene el efecto de integrarse a la norma interpretada; en caso contrario, aquélla pierde su naturaleza interpretativa y es en realidad una reforma o adición de la norma interpretada”. (Resaltado fuera de texto)En la misma dirección, la Sentencia C-076 de 2007 recordó que en estos eventos la actividad del Legislador debe dirigirse “única y exclusivamente a proferir normas que tiendan a aclarar el sentido exacto de una disposición preexistente, con miras a lograr su fácil y correcto entendimiento”. También advirtió que, “so pretexto de interpretar una ley anterior, no se pueden introducir nuevos mandatos o prohibiciones, ni realizar reformas, modificaciones o adiciones a lo dispuesto en aquella”. 5.- De esta manera, cuando el Congreso no interpreta una ley sino que en realidad introduce algún cambio (supresión, adición, modificación, derogación, etc.), la nueva norma sí debe cumplir con las exigencias propias de la ley que se dice interpretar, como la reserva de iniciativa, por cuanto crea nuevas reglas en materias sobre las cuales se exige el aval e intervención directa del Gobierno Nacional.La anterior es la lectura que, en mi sentir, debe hacerse de los precedentes decantados por la jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, en la Sentencia C-270 de 1993 la Corte declaró fundadas las objeciones presidenciales a un proyecto que pretendía interpretar con autoridad disposiciones del régimen prestacional de los empleados del Congreso, luego de constatar que la nueva regulación no se limitaba a esclarecer el sentido de normas anteriores, sino que modificaba el régimen prestacional de algunos empleados públicos y, por lo tanto, debía cumplir con los requisitos señalados en el artículo 150 (numeral 19) de la Constitución. Dijo la Corte:“Las demás normas del proyecto no son interpretativas como lo pregona su texto, sino típicas disposiciones modificatorias del régimen prestacional aplicable a unos empleados públicos: los de la Contraloría General y el Congreso de la República. No obstante, fueron expedidas por la Rama Legislativa en abierto desconocimiento de la normatividad constitucional que ha instituido el mecanismo de las llamadas ‘leyes marco’ para regular esas materias. Entonces, no vulneran la Carta Política por innovar la legislación preexistente ni por adicionarla, funciones éstas que son inherentes a la actividad del legislador, sino por hacerlo desconociendo el trámite constitucional pertinente mediante el encubrimiento de la materia en realidad tratada con el ropaje de la interpretación auténtica”. (Resaltado fuera de texto) Algo similar ocurrió en la Sentencia C-197 de 1998. En aquella oportunidad la Corte declaró inexequible un proyecto de ley objetado por cuanto, so pretexto de interpretar una norma, en realidad introducía modificaciones sustantivas al punto de revivir disposiciones derogadas. Señaló lo siguiente: “Acontece que se trata de una norma sustancialmente nueva y no de una interpretativa -como lo pretende el Congreso-, a tal punto que con base en ella resultan revividas disposiciones de los órdenes departamental y municipal que habían dejado de regir al expedirse la Ley 100 de 1993 y que a partir de la Constitución de 1991 no podían ni pueden ya dictar ni asambleas ni concejos por expresa prohibición de su artículo 150, numeral
19. Esta norma, en lo referente a prestaciones sociales de los servidores públicos -y la pensión de la que se trata lo es- dispuso de manera perentoria que las facultades para su regulación son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y que ellas no podrán arrogárselas”.Asimismo, en la Sentencia C-245 de 2002 la Corte declaró inexequible una norma que, con la excusa de interpretar con autoridad una ley, terminaba por introducir nuevas reglas normativas. Sostuvo al respecto:“A pesar de que dicho precepto señala con claridad el texto legal que es objeto de interpretación (el literal d. del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983) y la manera como la prohibición allí contenida al escenario normativo actual en el sector educativo y de la salud (incluyendo otro tipo de actividades e ingresos a los que tampoco se les aplica el impuesto de industria y comercio), la labor desarrollada por el legislador no se limita a precisar el contenido de una disposición jurídica sino que amplía sus alcances a nuevos eventos. Por ello, a pesar de que se trata de una norma que guarda una relación material próxima con los asuntos regulados por el precepto que dice interpretarse, agrega contenidos no comprendidos dentro del ámbito de la norma anterior, de manera tal, que se convierte en una nueva disposición que no cumple con las características de una norma interpretativa”. (Resaltado fuera de texto)A igual conclusión se llegó en la Sentencia C-076 de 2007, al declarar inexequible una norma tributaria que, “so pretexto de interpretar una ley anterior”, modificaba las reglas para depurar el impuesto de renta. En palabras del tribunal:“Como se deduce de la historia legislativa de la norma impugnada y teniendo en cuenta los requisitos constitucionales que han de cumplir las leyes interpretativas (C-245 de 2002), es claro que ésta no responde a la naturaleza jurídica de dicha modalidad de ley, pues no se refiere expresamente a un precepto legal anterior susceptible de interpretación, ni tampoco fija el sentido del mismo enunciando uno de sus múltiples significados. Por el contrario, mediante la disposición acusada, el legislador, so pretexto de interpretar una ley anterior, modificó las reglas tributarias que permiten la depuración de la base gravable del impuesto sobre la renta, al considerar que los descuentos o pérdidas originadas en la enajenación de títulos derivados de obligaciones fiscales y cambiarias, no se consideran costo o deducción”. (Resaltado fuera de texto) 6.- En este orden de ideas, para definir si el proyecto en cuestión era inconstitucional por desconocer la reserva de iniciativa gubernamental, la Corte ha debido analizar si este se limitaba a precisar las reglas en torno a la pensión de gracia de los docentes oficiales dentro del marco legal previamente trazado por el legislador, o si por el contrario introducía modificaciones para el reconocimiento de dicha prestación social. 7.- Desde tal perspectiva, según fue explicado en la primera parte de este salvamento, el proyecto solamente aclaraba que los docentes oficiales que hubieren prestado sus servicios en establecimientos del orden nacional también tienen derecho a la pensión de gracia. Con ello no se ampliaba el universo de titulares de dicha prestación, sino que se hacía una lectura que se desprende de las modificaciones aprobadas por el propio Congreso desde hace varias décadas, particularmente con las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. De esta manera, la norma no hacía modificaciones a las reglas sobre el particular, de modo que cumplía con las exigencias trazadas por la jurisprudencia respecto de las leyes interpretativas, a saber: (i) se refería de manera expresa a la norma interpretada; (ii) fijaba uno de los varios posibles entendimientos de la norma; y (iii) no agregaba nuevos contenidos sino que se limitaba a dilucidar su alcance.Esta era una alternativa plenamente legítima que de ninguna manera desbordaba el ámbito de competencia del Congreso en ejercicio de su función interpretativa del ordenamiento. Y como en nada se cambiaban las reglas en la materia, tampoco era predicable la reserva de iniciativa que finalmente condujo a la declaratoria de inexequibilidad.Además, la interpretación fijada por el Congreso es la única que hace una lectura garantista de la norma, compatible con la Carta Política y los instrumentos que se integran a ella, en la medida en que toma en cuenta principios como el de favorabilidad en materia laboral y el pro-homine para el reconocimiento de derechos relacionados con la seguridad social.8.- Finalmente, la Corte Constitucional ha dejado pasar una valiosa oportunidad para precisar el alcance de la pensión gracia y los derechos que a ella tienen algunos docentes del nivel nacional. JORGE IVÁN PALACIO PALACIOMagistrado ---pies de página--- Radicada el 27 de octubre de 2010. Según lo informa el escrito de objeciones, esta cita es tomada de la exposición de motivos publicada en la Gaceta Legislativa 791 de agosto 27 de 2009, página
7. Según se explicó en el capítulo de antecedentes de esta providencia, el Senado de la República aprobó dicho informe en sesión del día 30 de mayo de 2012 de cuyo desarrollo da cuenta el acta 51, publicada en la Gaceta 379 de junio 15 de 2012, mientras que la Cámara de Representantes lo hizo durante su sesión plenaria de mayo 17 de 2011, según se observa en el acta 62, publicada en la Gaceta 506 de julio 15 de 2011. Literal A del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. El informe de objeciones cita de manera específica más de 50 resoluciones expedidas por la Caja Nacional de Previsión entre los años 1990 a 1998 y al menos 6 pronunciamientos judiciales de los años 1993 a 2000, en todos los cuales se habría hecho un reconocimiento de estas características. Se refiere específicamente a la sentencia S-699 de 1997. Cita la sentencia C-424 de 1994. Cita entre otras las sentencias C-270 de 1993, C-245 de 2002 y C-820 de 2006. Cita entre otras las sentencias C-874 de 2005, C- 072 de 2006, C-502 y C-911 de 2007. En este punto el informe de objeciones reitera que el Congreso de la República no conoce la comunicación fechada el 27 de octubre de 2010 a la que hace referencia el escrito de objeciones del Gobierno Nacional. Alude de manera particular al hecho de que el Ministro de Hacienda se habría excusado de asistir a un debate convocado por la Comisión Séptima del Senado dentro del trámite de este proyecto y a que el Congreso desconoce la comunicación de 27 de octubre de 2010 a la que alude el escrito de objeciones. Cfr. entre otras los fallos C-923 de 2000 (M. P. José Gregorio Hernández), C-1249 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-070 de 2004 ( M. P. Clara Inés Vargas Hernández), C-887 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla) Cfr. entre otras las sentencias C-268 y C-380 de 1995 (en ambas M P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-292 de 1996 (M. P. Julio César Ortiz Gutiérrez y C-028 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez Caballero). Cuyo desarrollo consta en el acta Nº 62, publicada en la Gaceta 506 de 15 de julio de 2011, acta que fue aprobada en plenaria de julio 26 de 2011 (acta 75, publicada en la Gaceta Nº 733 de septiembre 28 de 2011). Según se observa en el acta 62, cuya copia obra en el expediente (página 25 de la Gaceta 506 de 2011), la aprobación del informe que rechaza las objeciones fue respaldada por el voto de 97 representantes, lo que a su turno implica la presencia de quórum decisorio. Según se observa en el acta 51 (página 25 de la Gaceta 379 de 2012), el Informe de Objeciones fue aprobado mediante el voto nominal y público de 54 senadores, lo que también en este caso implica la existencia de quórum decisorio. Esta acta fue aprobada por la plenaria del Senado durante la sesión del día 19 de junio de 2012, tal como consta en el acta 57 de esa fecha, publicada en la Gaceta 416 de julio 10 de 2012. En el caso del Senado ver acta 50, publicada en la Gaceta 397 de junio 27 de 2012 (página 18) y en la Cámara de Representantes el acta 61, publicada en la Gaceta 582 de agosto 10 de 2011 (página 83). El último inciso del artículo 160 constitucional, introducido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.” Ver sobre este tema, entre muchos otros, el auto A-311 de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y las sentencias C-850 de 2009 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-305 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva). Actuación que se realizó de conformidad con lo ordenado en el auto A-089 de mayo 2 de 2012 de esta corporación, para subsanar el vicio presentado en la actuación cumplida el día 18 de mayo de 2011. Sobre el reparto de competencias en relación con los temas que deben regularse a través de leyes marco ver, sólo dentro de los años más recientes, las sentencias C-723 de 2007 (M. P. Jaime Córdoba Triviño y C-314 de 2009 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla). Cfr. C-312 de 1997 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-401 de 2001 (M. P. Álvaro Tafur Galvis). Existen referencias expresas a los empleados públicos, entre otros, en los artículos 179, 189 y 312 de la Constitución de 1991. Ver en este sentido, entre otras, las sentencias C-484 de 1995 (M. P. Fabio Morón Díaz), luego reiterada y desarrollada en los fallos C-003 de 1998 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-401 de 2001 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y C-090 de 2002 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet). Sin embargo, el término empleados públicos es utilizado en Colombia al menos desde la Ley 4ª de 1913, usualmente conocida como el Código de Régimen Político y Municipal (artículo 5°). Especialmente en el Capítulo 2° (De la Función Pública) de su Título V (De la organización del Estado). Ver en este sentido, entre otros, DIEGO YOUNES MORENO, Derecho Laboral Administrativo, 9ª edición, Editorial Temis, Bogotá, 2001 y JOSE MARÍA OBANDO GARRIDO, Tratado de Derecho Laboral Administrativo, 2ª edición, Ediciones Doctrina y Ley, Bogotá, 2005. Decreto Ley 2277 de 1979, artículo 2°. Ley 60 de 1993, artículo 6°, inciso 6°, derogada por la Ley 715 de 2001. Ley 115 de 1994, artículo 105, parágrafo 2°. Según la forma como está actualmente organizado el servicio, a partir de lo establecido en la Constitución de 1991 y en la Ley 715 de 2001. En este caso se refiere la Sala a quienes se denominarían docentes nacionales, es decir, aquellos maestros financiados por la Nación y no por las entidades territoriales, a partir del reparto organizativo derivado del sistema establecido por la Ley 39 de 1903 y sus normas complementarias, categoría que es distinta a la de los llamados docentes nacionalizados, resultantes del proceso de nacionalización ordenado por la Ley 43 de 1975. Desarrollado por el Decreto 2277 de 1979. Ver entre otros los textos citados en la nota 50 anterior. La ley marco sobre la materia actualmente vigente es la Ley 4ª de 1992. Así lo exigía el artículo 4 de la Ley 114 de 1913. En aquella oportunidad seis (6) magistrados salvaron su voto, lo que demuestra la controversia interpretativa en la materia. Esta fue la postura mayoritaria acogida por el Consejo de Estado en la Sentencia S-699 de 1997. El artículo 6º de la Ley de 1993 señaló: “Artículo 6º.- Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. (…)El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones. El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. (…) El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen. Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992 (…)”. El parágrafo 2º del artículo 105 señala: “PARÁGRAFO 2o. Los educadores de los servicios educativos estatales tienen el carácter de servidores públicos de régimen especia”l. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-270 de 1993, C-424 de 1994, C-197 de 1998. C369 de 2000, C-796 de 2000, C-1246 de 2001, C-254 de 2002 y C-076 de 2007, entre otras.