ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MARIA VICTORIA CALLE CORREA Y JORGE IVÁN PALACIO PALACIOA LA SENTENCIA C-740 13PROHIBICION DE SIMULTANEIDAD DE SESIONES-Desconocimiento (Aclaración de voto)ACTOS REFORMATORIOS-Condiciones de legitimidad deben ser observadas en toda su máxima extensión (Aclaración de voto)PROHIBICION DE SESIONES SIMULTANEAS-Finalidad y alcance (Aclaración de voto)DEBATE PARLAMENTARIO-Suspensión ante la simultaneidad de sesiones tiene un sentido de protección adicional en el contexto de una democracia participativa (Aclaración de voto)ACTOS LEGISLATIVOS-Deben tener ocho debates y surtirse en dos períodos ordinarios (Aclaración de voto)ACTOS LEGISLATIVOS-Control jurisdiccional de constitucionalidad por vicios de procedimiento (Aclaración de voto)Referencia: expediente D-9552Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de 2012, “por el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de Colombia”.Actores: Iván Cepeda Castro y otros.Magistrado ponente:Nilson Pinilla PinillaCon el debido respeto por las decisiones de la Sala y por el magistrado ponente, aclaramos nuestro voto.
1. Compartimos la decisión que tomó la Corte Constitucional de declarar inexequible por razones de forma el Acto Legislativo 02 de 2012. También estamos de acuerdo con la mayor parte de los fundamentos de la sentencia, en cuanto se contraen a exponer que el desconocimiento de la prohibición de simultaneidad de las sesiones, implicó una violación del artículo 375 de la Constitución en la medida en que no se aprobó el proyecto de acto legislativo en el marco de algunos principios sustantivos del procedimiento de reforma constitucional, como son la publicidad (CP arts 1 y 113), la igualdad y la libertad de participación política (CP arts 1, 2, 13 y 40), y el pluralismo (CP art1). Aclaramos el voto, sin embargo, porque no coincidimos con la forma como la ponencia quiso sintetizar estas ideas cuando señaló que el detectado era un vicio en la medida en que tenía como consecuencia la de “afectar seriamente las condiciones necesarias para el adecuado y tranquilo desarrollo de ese debate”. Esa síntesis no refleja de la mejor manera el concepto de violación acordado por la mayoría de la Corte en esta oportunidad.
2. Cuando la ponencia dice que el trámite estuvo viciado por cuanto se afectaron las “condiciones necesarias para el adecuado y tranquilo desarrollo del debate”, sus palabras pueden llegar a ser entendidas como una sugerencia en el sentido de que el vicio se funda en lo inadecuado del debate, y en que no se desenvolvió con tranquilidad. Eso, sin embargo, no es por sí mismo contrario a la Constitución. Juzgamos que esas expresiones de la sentencia pueden tener otro sentido distinto, que pasaremos a exponer en esta aclaración. Pero si se les da el alcance antes mencionado, podría llegar a concluirse –contra lo que aprobó la mayoría de la Corte en esta ocasión – que el control constitucional puede versar sobre la calidad del debate (sobre su adecuación y las condiciones de tranquilidad en general), lo cual descartamos que se haya hecho en esta sentencia. La jurisprudencia ha sostenido –y no fue en este caso objeto de cambios o ajustes- que “ni la Constitución ni la Ley 5ª de 1992, han establecido condiciones sobre la calidad del debate”. Esa jurisprudencia se mantiene y, por lo mismo, no es a eso, o a algo parecido, a lo que se hace alusión en la síntesis de la ponencia.3. El Acto Legislativo 02 de 2012 debía declararse inexequible porque en su trámite se quebrantó la prohibición de sesiones simultáneas prevista en los artículos 83 y 93 de la Ley 5 de 1992, y eso a su vez supuso violar el artículo 375 de la Constitución. Este último exige que todo proyecto de acto legislativo sea “aprobado” en el primer periodo por mayoría simple, y en el segundo que la “aprobación” se la imparta la mayoría absoluta de cada Cámara. La Constitución exige entonces que el proyecto de reforma sea aprobado, pero no de cualquier forma. El Congreso debe respetar otra serie de requisitos no expresamente previstos en el artículo 375 de la Carta, pero sí en el resto de la Constitución. Por ejemplo, el citado precepto no dice que el primer debate de proyectos de acto legislativo deba ser tramitado en primer debate por cada comisión permanente de cada Cámara, y por separado, pero el 142 Superior sí prevé que cada Cámara elegirá, para el respectivo período constitucional, “comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley” (énfasis añadido). La Corte, en sentencia C-387 de 1997, sostuvo que todo proyecto, para convertirse en acto legislativo, necesita agotar 8 debates, y por tanto “las sesiones conjuntas de las comisiones permanentes de las Cámaras no están constitucionalmente autorizadas”. Los proyectos de acto legislativo deben entonces obtener “aprobación”, como dice el artículo 375 de la Carta, dentro del marco de todas las demás normas constitucionales igualmente aplicables al trámite de las reformas.
4. El artículo 379 de la Constitución ciertamente establece que los actos legislativos sólo pueden ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos previstos en el Título XIII de la misma. Sin embargo, esa norma no cierra el paso a una interpretación integral de la Constitución, que articule en torno al artículo 375 Superior la totalidad de exigencias constitucionales aplicables a los actos legislativos, y los principios sustantivos del procedimiento que les sirven de sustento. El control jurisdiccional de constitucionalidad sobre las reformas a la Constitución se limita a detectar vicios de procedimiento en su formación (CP art 241.1), y eso indica que la legitimidad jurídica de las reformas se edifica por disposición expresa de la Carta sobre la base de un respeto estricto por el procedimiento. La Corte debe por eso mismo propender porque las condiciones de legitimidad de los actos reformatorios, cifradas constitucionalmente en su trámite de aprobación, sean en efecto observadas en toda su máxima extensión, la cual se determina no sólo con arreglo a la literalidad del artículo 375 de la Carta, sino también a luz de sus fundamentos y finalidades, y de las demás disposiciones constitucionales pertinentes, entendidas conforme a los principios sustantivos del procedimiento de reforma.
5. Entre los principios sustantivos del procedimiento de aprobación de reformas se encuentran los de publicidad, libre e igual participación, y pluralismo (CP arts 1, 2, 13, 40). La prohibición de sesiones simultáneas busca salvaguardar para el procedimiento legislativo la vigencia de dichos principios, por ser fundamentales para la democracia, y en consecuencia adelantar sesiones contraviniendo ese precepto implica entonces conculcarlos (CP arts 1, 2 y 40). Todo congresista tiene igual derecho que sus pares a asistir y participar activamente en las sesiones de su Comisión y de Plenaria. Como no pueden concurrir a ambas al tiempo, la simultaneidad de las mismas afecta su derecho a igual participación. La falta de participación de un congresista afecta además la conformación plural del Congreso en cada reunión institucional. El pluralismo, en el ámbito parlamentario, es el reconocimiento del valor que tiene para la democracia la posibilidad institucional de cada congresista de asistir a toda sesión de su Comisión y de Plenaria. Los miembros del Congreso tienen aparte no sólo el derecho sino también el deber de acudir a cada sesión de su Comisión y de Plenaria (Ley 5 art 268.1). Pueden incluso perder su investidura cuando no lo hagan, en los términos de la Constitución (CP art 183 num 2). La simultánea reunión de Plenaria y Comisión de una Cámara desconoce en suma el derecho a igual y libre participación, el pluralismo en cada reunión institucional del Congreso, e impide o dificulta el cumplimiento de sus más altos deberes. Esto, que lo sostiene también la ponencia, lo comparto plenamente.6. A lo cual hay que agregar que la suspensión del debate ante la simultaneidad de sesiones tiene un sentido de protección adicional en el contexto de una democracia participativa. No es entonces sólo una salvaguardia de los derechos de participación de los representantes (indirecta de los representados). No es un control exclusivo sobre el funcionamiento de la democracia representativa. Busca ante todo asegurar mayores y mejores oportunidades de control ciudadano directo sobre el procedimiento de aprobación de reformas en el Congreso, como una forma de garantizar el funcionamiento de la democracia participativa que se manifiesta en el control político sobre los representantes (CP art 40). El diseño del procedimiento de reforma constitucional mediante acto legislativo revela una preocupación del Constituyente porque el Congreso expida los actos reformatorios con intervalos perentorios de pausa (CP art 375). A diferencia de lo requerido para expedir una ley, que exige cuatro debates, para promulgar un acto legislativo se necesita el doble; es decir, ocho debates, cuatro en comisiones y cuatro en plenarias. La aprobación se debe dar además en dos períodos ordinarios y consecutivos, en la mitad de los cuales el Congreso entra en receso o sesiona de forma extraordinaria sobre otras materias (CP art 138). La interpretación constitucional no consiste simplemente en contraerse a la superficie del detalle literal de estos requerimientos, sino también en preguntarse por sus fundamentos y finalidades para determinar sus alcances.
7. Los actos legislativos deben tener ocho debates, no como una exigencia procedimental ausente de propósitos, sino como una forma de garantizar mayores espacios de reflexión y deliberación parlamentaria, lo cual se traduce a su vez en más oportunidades de discusión y de control ciudadano sobre el contenido y el proceso de aprobación de la reforma. La tramitación del acto debe surtirse en dos períodos ordinarios, entre los cuales ha de haber receso o sesiones extraordinarias dedicadas a otras materias, con el fin de asegurar al menos una fase de enfriamiento de las discusiones, necesaria para propiciar la reflexión y maduración de las conclusiones obtenidas tras los debates, y el acercamiento a la percepción política de la ciudadanía. El constitucionalismo colombiano ha sido consciente de la importancia de controlar los actos legislativos teniendo en mente esos fundamentos y finalidades, y por eso en la jurisprudencia se ha llegado a declarar inexequible uno de tales actos (AL 2 de 1977), fundándose para ello parcialmente en que el Congreso había reducido tiempos, etapas, oportunidades de pausa y espacios o momentos de enfriamiento antes previstos para la reforma constitucional, con el fin o efecto de hacer esta última más expedita. En sentencia del 5 de mayo de 1978, la Corte Suprema declaró inexequible por primera vez un acto legislativo, tras constatar –entre otras- que por virtud suya el Congreso había creado sin competencia un trámite de reforma constitucional adicional, menos gravoso que el previsto con anterioridad, el cual no respetaba los “procedimientos pausados y propicios a la reflexión serena indispensable en la controversia de los temas de suma trascendencia implicados en la reforma del Estatuto Mayor”.8. Esta propiedad democrática del procedimiento gravoso de reforma constitucional está a la base del valor supremo que llegó a tener la ley en el Estado liberal de derecho. La amplia legitimidad de la cual gozaron las leyes durante el siglo XIX y buena parte del XX se ha llegado a atribuir no sólo a quien las expedía, y a las virtudes del resultado final, sino también al procedimiento gravoso y pausado de su elaboración. El tributo que el constitucionalismo les llegó a rendir a las leyes –se ha dicho- se debió en parte a la sabia lentitud (‘sage lenteur’) de los legisladores. Si esa dignidad no es hoy esperable de la ley, es al menos razonable sostener que definitivamente debe serlo de los actos legislativos en la actual regulación constitucional (CP art 375). Al introducir modificaciones sobre los compromisos fundamentales de la comunidad, los actos legislativos deben ser fruto de elaboración sujeta a amplios periodos de debate, integrados –conforme lo digan la Constitución y la ley- por oportunidades de pausa y espacios o momentos de enfriamiento que no sólo permitan a los representantes reflexionar sobre lo discutido y escuchar las opiniones ciudadanas, sino también que faciliten oportunidades reales de control ciudadano sobre un acontecimiento fundamental en su vida pública.
9. El control jurisdiccional de constitucionalidad de los actos legislativos en Colombia se contrae a la detección de vicios de procedimiento en su formación (CP art 241.1), y no versa sobre el contenido material de los mismos. Lo cual no significa que el contenido no importe, sino que queda exento de control jurisdiccional. Puede entonces haber un control de otro orden, político por ejemplo y de origen ciudadano. Las competencias de control jurisdiccional sobre las reformas constitucionales, al estar limitadas únicamente al procedimiento de formación de los actos, hacen sin embargo que resulte todavía más imperativo pensarlas como un ejercicio de celoso escrutinio sobre el cumplimiento de –entre otros- los principios y reglas que definen tiempos de pausa, de interrupción y detención del debate, en cuanto de ese modo se maximizan las oportunidades de participación ciudadana en el control político sobre el contenido de las reformas. Un control constitucional sobre el procedimiento de reforma constitucional, que guarde estrictamente estos aspectos, tiene valor indudable para una sociedad comprometida constitucionalmente con la convivencia pacífica, democrática y en libertad. Un procedimiento que respete esos tiempos impide que la reforma se sustraiga al control de la opinión pública, que se instauren en la Constitución por sorpresa contenidos contrarios a la democracia, la paz o la libertad, e incluso contribuye a desactivar –en las fases de enfriamiento- emociones facciosas en los partidos o movimientos que intervienen en su creación.Fecha ut supraMARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistradaJORGE IVÁN PALACIO PALACIOMagistrado