Salvamento de voto a la Sentencia C 737 01PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Amplitud del concepto (Salvamento de voto)Cuando la Corte ha estudiado la constitucionalidad de leyes acusadas de desconocer el principio de unidad de materia, siempre ha afirmado que la noción de materia debe ser entendida de manera amplia. Así, al definir el objeto de este principio, ha señalado que el mismo busca tecnificar el proceso legislativo, a fin de lograr que las distintas disposiciones que se insertan en un proyecto de ley tengan conexidad con el tema general de la misma, evitando que se introduzcan disposiciones referentes a temas completamente ajenos a su asunto. También ha estimado, que “la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano”, por lo cual “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.” Y en otra oportunidad afirmó que “La expresión "una sola materia" debe entenderse en sentido amplio. La norma constitucional no tiene otra finalidad que la de impedir que en un proyecto de ley se incluyan normas aisladas, que ninguna relación tengan con la materia del proyecto y que puedan, por lo mismo, pasar inadvertidas en el trámite legislativo.”PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Cuerpo extraño (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Carácter flexible (Salvamento de voto)El principio de identidad en el trámite de los proyectos de ley, según el cual el proyecto inicialmente presentado a consideración del Congreso debe corresponder con el finamente adoptado como ley de la República, también tiene una connotación flexible en nuestra Constitución, flexibilidad propia del sistema bicameral que caracteriza nuestro régimen, en el cual no se le desconoce iniciativa legislativa a la segunda de las cámaras que asume la aprobación de los textos. PROYECTO DE LEY-Modificaciones en segundo debate PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Correspondencia entre proyecto inicial y el final COMISION ACCIDENTAL-Flexibilización del trámite legislativo (Salvamento de voto)Las normas superiores permiten que durante el segundo debate cada cámara introduzca cambios al proyecto. Así, la correspondencia entre el proyecto inicial y el finalmente aprobado no tiene que ser absoluta, por lo cual las normas superiores prevén también la existencia de comisiones de conciliación, que justamente buscan flexibilizar el trámite legislativo para superar las divergencias entre los textos aprobados en una y otra cámara, que naturalmente provienen de la facultad de ellas de modificar el proyecto original. COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias (Salvamento de voto)COMISION ACCIDENTAL-Facultad de segunda cámara de adicionar o suprimir textos de la otra PROYECTO DE LEY-Igualdad de atribución de células legislativas (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Modificaciones por cualquiera de las células legislativas PROYECTO DE LEY-Modificaciones nuevas PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Aumento del ámbito regulado y de la regulación (Salvamento de voto)La relación entre el principio de unidad de materia y el de identidad en el proceso legislativo en la Constitución, permite a cualquiera de las células legislativas introducir modificaciones al proyecto que se somete a su consideración y aprobación, incluyendo disposiciones nuevas, siempre y cuando esas modificaciones guarden relación con la materia del proyecto. El principio de unidad de materia, como lo ha dicho la Corporación, solo exige vínculos de naturaleza temática, sistemática, teleológica o causal entre todas las disposiciones que conforman un proyecto de ley. Este principio no impone límites en razón de la amplitud o extensión de la regulación, siempre y cuando exista la vinculación o conexidad mencionada. Por lo tanto, el principio de identidad no impide aumentar el espectro de hipótesis reguladas y la regulación misma, siempre y cuando exista conexidad de materia, sin que este hecho –el aumento del ámbito regulado y de la regulación- imponga que el proyecto deba nuevamente surtir el trámite legislativo devolviéndose a la cámara de origen.Referencia: expedientes D- 3288 y D-3296Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 619 de 2000, en su totalidad por vicios de procedimiento, y por razones de contenido contra los artículos 1, 2 (parágrafos 1 y 2), 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 (parágrafo 5), 18, 19, 22 y 23.Demandantes: Germán Ortiz Rojas, Antonio José Pinillos Abozaglo, Jesús Ignacio García Valencia y Clara Pinillos Abozaglo. Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETTCon el debido respeto me permito salvar mi voto respecto del fallo adoptado en el asunto de la referencia, por las razones que expongo a continuación:1. La decisión de inexequibilidad adoptada por la mayoría, parte de la base del irrespeto del principio de identidad en el proceso de formación de la Ley 619 de 2000. Es decir, se consideró que el proyecto aprobado inicialmente por la Cámara de Representantes y el finalmente acogido por el Senado de la República, eran sustancialmente diferentes, dándose una falta de unidad de materia entre uno y otro que hacía devenir la Ley en inconstitucional. Como fundamento de esta decisión, se adujo que el texto de la Ley que finalmente había sido aprobado era considerablemente más extenso que el inicialmente propuesto a consideración de la Cámara, no sólo por el número de artículos que se añadieron durante el trámite en el Senado, sino también porque el alcance normativo del texto final superaba el del proyecto original, en cuanto éste sólo pretendía llenar un vacío legislativo existente en el tema del reparto de regalías en el Departamento de Sucre, al paso que aquél resultó ser una reforma integral al régimen de regalías. A mi juicio, no se presentaba la falta de unidad de materia que detectó la Sala Plena, si este concepto es entendido como lo ha hecho la jurisprudencia constitucional.
2. Efectivamente, cuando la Corte ha estudiado la constitucionalidad de leyes acusadas de desconocer el principio de unidad de materia, siempre ha afirmado que la noción de materia debe ser entendida de manera amplia. Así, al definir el objeto de este principio, ha señalado que el mismo busca tecnificar el proceso legislativo, a fin de lograr que las distintas disposiciones que se insertan en un proyecto de ley tengan conexidad con el tema general de la misma, evitando que se introduzcan disposiciones referentes a temas completamente ajenos a su asunto. También ha estimado, que “la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano”, por lo cual “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.” Y en otra oportunidad afirmó que “La expresión "una sola materia" debe entenderse en sentido amplio. La norma constitucional no tiene otra finalidad que la de impedir que en un proyecto de ley se incluyan normas aisladas, que ninguna relación tengan con la materia del proyecto y que puedan, por lo mismo, pasar inadvertidas en el trámite legislativo.” En este mismo orden de ideas, la Corte ha dicho que “un tema no se aviene con la materia de un proyecto de ley, cuando al examinarse dentro del contexto global de aquél, resulta como una especie de "cuerpo extraño" que invade sin explicación su contenido” y que , “toda materia tiene varias dimensiones de manifestación sobre las cuales puede recaer la regulación legal, sin que se viole el principio de unidad de materia, siempre y cuando estas dimensiones guarden una conexidad razonable.”3. El principio de identidad en el trámite de los proyectos de ley, según el cual el proyecto inicialmente presentado a consideración del Congreso debe corresponder con el finamente adoptado como ley de la República, también tiene una connotación flexible en nuestra Constitución, flexibilidad propia del sistema bicameral que caracteriza nuestro régimen, en el cual no se le desconoce iniciativa legislativa a la segunda de las cámaras que asume la aprobación de los textos. En efecto, las normas superiores permiten que durante el segundo debate cada cámara introduzca cambios al proyecto. El segundo inciso del artículo 160 de la Carta expresamente lo autoriza cuando dice: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.” Así, la correspondencia entre el proyecto inicial y el finalmente aprobado no tiene que ser absoluta, por lo cual las normas superiores prevén también la existencia de comisiones de conciliación, que justamente buscan flexibilizar el trámite legislativo para superar las divergencias entre los textos aprobados en una y otra cámara, que naturalmente provienen de la facultad de ellas de modificar el proyecto original. Sobre el tipo de modificaciones que pueden ser introducidas por las plenarias de las Cámaras, la Ley 5ª de 1992, Orgánica del reglamento del Congreso, aclara suficientemente que ellas pueden consistir en agregar disposiciones nuevas, es decir antes inexistentes en el proyecto. El artículo 186 de dicha Ley, otorga a las comisiones de conciliación facultades para armonizar los textos discrepantes, incluyendo las “disposiciones nuevas”. En efecto, el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 dispone:“ARTICULO 186-. Comisiones accidentales. Para efectos de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.“Las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las Cámaras en el término que les fijen sus Presidentes.“Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.” (negrillas fuera del texto original).Considerar que las comisiones de conciliación sólo puede ejercer su labor sobre la base de textos aprobados en ambas cámaras, elimina la facultad constitucional de la segunda cámara que estudia el proyecto, de adicionar o suprimir textos a los proyectos que vienen de la otra cámara legislativa. Con ello no solo se vulnera el artículo 160 superior y el 186 del Reglamento del Congreso, que antes se transcribieron, sino que también se desconoce la naturaleza de nuestro régimen bicameral en el cual, como se dijo, ambas células legislativas tiene igualdad de atribución legislativa, y ninguna puede considerarse como simple confirmadora de las iniciativas de la otra. Además, se recorta el alcance del principio democrático, pues limita las facultades legislativas de aquella cámara en la cual se lleva a cabo en segundo término el trámite de expedición de las leyes.4. La relación entre el principio de unidad de materia y el de identidad en el proceso legislativo en la Constitución, permite a cualquiera de las células legislativas introducir modificaciones al proyecto que se somete a su consideración y aprobación, incluyendo disposiciones nuevas, siempre y cuando esas modificaciones guarden relación con la materia del proyecto. El principio de unidad de materia, como lo ha dicho la Corporación, solo exige vínculos de naturaleza temática, sistemática, teleológica o causal entre todas las disposiciones que conforman un proyecto de ley. Este principio no impone límites en razón de la amplitud o extensión de la regulación, siempre y cuando exista la vinculación o conexidad mencionada. Por lo tanto, el principio de identidad no impide aumentar el espectro de hipótesis reguladas y la regulación misma, siempre y cuando exista conexidad de materia, sin que este hecho –el aumento del ámbito regulado y de la regulación- imponga que el proyecto deba nuevamente surtir el trámite legislativo devolviéndose a la cámara de origen. Así lo reconoció la Corte en reciente pronunciamiento contenido en la Sentencia C-1488 de 2000:“La respuesta a este interrogante lo dá la propia Constitución, cuando en su artículo 158, exige que todo proyecto deberá referirse a una misma materia y serán "inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella". (subraya fuera de texto). Texto éste que ha de interpretarse sistemáticamente con el artículo 160 de la Constitución, al señalar que cada Cámara "podrá introducir al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias". En este sentido, es claro que si las modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las cámaras hacen referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe razón alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la Cámara que no conoció de éstas, pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra Cámara, será competencia de la comisión accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria (artículo 178 de la ley 5ª de 1992), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad en el tratamiento que se le de al asunto correspondiente.”A juicio del suscrito, dicha unidad de materia era evidente en el proyecto que devino en la Ley 619 de 2000, y por ello no ha debido ser declarado inexequible. La conexidad temática se presentaba, pues tanto el texto inicialmente presentado al Congreso como el finalmente adoptado, se referían al régimen de regalías, sin que pueda decirse que por ser este último de carácter general estuviera desvinculado del inicial. Al contrario, el tema inicialmente regulado quedó comprendido en el finalmente normatizado. La conexidad teleológica igualmente se da, pues si bien la finalidad perseguida por el proyecto inicial era llenar un vacío legal, dicha finalidad fue subsumida en la obtenida finalmente por el texto final, que como se dijo, regula un régimen general. Ahora bien, razones de conexidad sistemática, aconsejaban regular de manera general todo el tema de regalías, evitando la atomización de normas que se produciría de aprobarse por separado el proyecto original y las adiciones propuestas durante el trámite legislativo. Justamente este propósito de unificación y tecnificación del quehacer legislativo, que facilita la consulta de la legislación, es el que está insito en el principio de unidad de materia. Por las razones expuestas, me aparto de la decisión mayoritaria.Fecha ut supra MARCO GERARDO MONROY CABRAMagistrado