ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA MARIA VICTORIA CALLE CORREA A LA SENTENCIA C-730 11VICIOS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Tipos (Aclaración de voto) VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Irregularidades que contempla (Aclaración de voto)CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Operancia frente a cargos por vicios de procedimiento de carácter formal en trámite legislativo (Aclaración de voto)La jurisprudencia constitucional ha explicado que durante el proceso de formación de las leyes, el Congreso de la República puede incurrir en dos tipos principales de vicios: los vicios de procedimiento, y los vicios materiales o de fondo. La categoría de vicios de procedimiento contempla a su vez dos tipos de irregularidades violatorias de la Constitución: los vicios de procedimiento de carácter formal, y los vicios de procedimiento de carácter sustantivo. La importancia de esta clasificación radica en las claras repercusiones prácticas derivadas de una determinada irregularidad del proceso legislativo bajo una u otra categoría, principalmente, la aplicación del término de caducidad de un año consagrado en el artículo 242 Superior para la interposición de acciones públicas de inconstitucionalidad por vicios de forma, y la posibilidad de convalidar o sanear dichos vicios una vez se han verificado.VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Aclaración de voto) VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Relacionados con aspectos rituales del proceso legislativo (Aclaración de voto) VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Susceptibles de ser saneados (Aclaración de voto) VICIOS MATERIALES O DE FONDO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Aclaración de voto) VICIOS MATERIALES O DE FONDO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Se predican de la esencia del acto jurídico y afectan su contenido (Aclaración de voto)Si bien comparto el sentido y la orientación del fallo, así como la decisión de declarar exequible la norma acusada por las razones que allí constan, me permito aclarar mi voto con respecto a una afirmación puntual contenida en la sección 6 de la parte motiva de la sentencia, donde se afirma, al definir los “vicios formales dentro del proceso de aprobación de las leyes”, que éstos “se refieren a la inobservancia de las formas propias, al efecto previstas en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992”, y que “esa clase de vicios emerge de todas aquellas irregularidades en que se incurra durante el trámite legislativo, por omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos impuestos por el orden jurídico al proceso de formación y aprobación de las leyes, que afecten de manera parcial o definitiva su eficacia y validez”, afirmación que resulta descontextualizada, generalizada e imprecisa, que no se complementó con las distinciones y precisiones efectuadas por la Corte sobre los distintos tipos de vicios que se pueden presentar en el procedimiento legislativo.Referencia: expediente D-8415Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ley 1425 de 2010, ‘Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y de Grupo’.Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLACon el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Corte Constitucional, y precisando que comparto el sentido y la orientación del fallo, así como la decisión de declarar exequible la norma acusada por las razones que allí constan, me permito aclarar mi voto con respecto a una afirmación puntual de la sentencia, referida al cumplimiento de los requisitos constitucionales del proceso de creación de las leyes. En la sección 6 de la parte motiva de la sentencia se afirma, al definir los “vicios formales dentro del proceso de aprobación de las leyes”, que éstos “se refieren a la inobservancia de las formas propias, al efecto previstas en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992”, y que “esa clase de vicios emerge de todas aquellas irregularidades en que se incurra durante el trámite legislativo, por omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos impuestos por el orden jurídico al proceso de formación y aprobación de las leyes, que afecten de manera parcial o definitiva su eficacia y validez”. Si bien el texto de esta afirmación es en lo esencial idéntico al de un párrafo introductorio de la parte motiva de la sentencia C-1177 de 2004, se extrajo en forma descontextualizada de su texto, y no se complementó con las distinciones y precisiones que a continuación efectuó la Corte en esta misma sentencia sobre los distintos tipos de vicios que se pueden presentar en el procedimiento legislativo. Por ello, esta afirmación deviene en una generalización imprecisa que, por su mismo grado de vaguedad, desconoce las pautas jurisprudenciales claramente establecidas por la Corte Constitucional desde sus primeros pronunciamientos, a lo largo de una pacífica línea decisoria sobre el tema. La jurisprudencia constitucional, con base en el texto de la Carta Política, ha explicado que durante el proceso de formación de las leyes, el Congreso de la República puede incurrir en dos tipos principales de vicios: los vicios de procedimiento, y los vicios materiales o de fondo. A su turno, la categoría de vicios de procedimiento contempla dos tipos de irregularidades violatorias de la Constitución: los vicios de procedimiento de carácter formal, y los vicios de procedimiento de carácter sustantivo. En el marco de este esquema, la Corte Constitucional ha desarrollado una profusa y detallada jurisprudencia que, en criterio de la suscrita, no puede ser dejada de lado mediante generalizaciones imprecisas como la que me ha llevado a registrar la presente aclaración de voto, especialmente teniendo en cuenta que hay claras repercusiones prácticas derivadas de la clasificación de una determinada irregularidad del proceso legislativo bajo una u otra categoría – principalmente, la aplicación del término de caducidad de un año consagrado en el artículo 242 Superior para la interposición de acciones públicas de inconstitucionalidad por vicios de forma, y la posibilidad de convalidar o sanear dichos vicios una vez se han verificado-.Una primera distinción entre las dos principales categorías de vicios del proceso legislativo fue efectuada por la Corte en la sentencia C-501 de 2001, en la cual se explicó que “[u]na ley incurre en vicios materiales cuando entre el contenido de las disposiciones en ella contempladas y la Carta surge una relación de contradicción, esto es, cuando los ámbitos de ejercicio de la capacidad configuradora del Congreso vulneran la materialidad del texto fundamental”, mientras que “[v]icios de forma, en cambio, son aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el constituyente. Ello es así por cuanto la forma es el modo de proceder de una cosa, la manera como se hace”.Siguiendo esta línea, en cuanto a los vicios de procedimiento, la Corte tiene establecido –y explicó en la sentencia C-1177 04 que se cita- que “en oposición a los vicios materiales o de fondo, que se predican de la esencia del acto jurídico y que sí afectan su contenido, los vicios de forma se limitan a desconocer aspectos rituales que, aunque fundamentales al proceso legislativo, están circunscritos al ámbito del debate, aprobación y promulgación de las leyes y no a su contenido propiamente dicho, por lo que se reputan defectos menores que por su naturaleza y por razones de seguridad jurídica pueden sanearse con el transcurso del tiempo”; en este mismo sentido, en la sentencia C-501 de 2001 la Corte explicó que “[v]icios de forma (…) son aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el constituyente. Ello es así por cuanto la forma es el modo de proceder de una cosa, la manera como se hace. La forma es un concepto que en el ámbito jurídico remite a los requisitos externos de expresión de los actos jurídicos, a las cuestiones rituales que se contraponen a su fondo o materia. Por ello, los vicios en la formación de la ley se circunscriben a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales”. En relación con las distintas categorías de vicios de procedimiento, la Corte ha explicado que, por una parte, existen vicios de procedimiento de carácter formal –definidos como aquellos que son “imputables a las ritualidades propias del proceso legislativo en cabeza del Congreso de la República”-, y vicios de procedimiento de carácter sustantivo –a saber, aquellos cuya entidad “no se agota en el proceso legislativo sino que también tiene[n] capital importancia en el resultado, esto es, en las leyes mismas y en su cumplimiento”-. Esta segunda clase incluye, por ejemplo, los casos en que se viola el principio de unidad de materia, se desconoce la reserva de ley estatutaria u orgánica, se incurre en una extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias, o en un vicio de competencia del Congreso. Sobre esta última modalidad de vicios en el proceso legislativo, la Corte explicó, en la sentencia C-1177 04 que se viene citando, que “aun cuando los mismos se encuentran integrados al trámite o procedimiento legislativo, algunos tienden a desbordar ese ámbito meramente formal para proyectarse también sobre el contenido material de la norma”, motivo por el cual frente a ellos no es oponible el término de caducidad del artículo 242-3 Superior.Esta línea jurisprudencial se ha forjado a través de numerosos fallos adoptados en sede de constitucionalidad, que constituyen sólidos precedentes que han de ser respetados. Por la importancia de mantener y respetar con rigurosa precisión las distintas categorías de vicios en el proceso de formación de la ley, dadas sus profundas consecuencias de tipo procesal, que inciden sobre la posibilidad misma de activar la acción pública de inconstitucionalidad, en los anteriores términos, aclaro mi voto.Fecha ut supra.MARIA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada ---pies de página--- Ley 5ª de 1992, artículo 187, modificado por el artículo 17 de la Ley 974 de 2005. Cfr. C-141 10 (febrero 26), M. P. Humberto Sierra Porto. Greppi, Andrea. Concepciones de la democracia en el ordenamiento jurídico contemporáneo, Ed. Trotta, Madrid, 2006. C-141 10, precitada. “En este sentido Manuel Aragón Reyes en Constitución, democracia y control, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, Serie Doctrina Jurídica No. 88, 2002, p. 36 y s.s.” “Por esta razón Kelsen afirmaba que entre más exigente sea la mayoría menor será la limitación de la libertad individual. En este sentido manifestó que ‘el principio de mayoría absoluta significa la aproximación relativamente mayor a la idea de libertad’ KELSEN Hans, ‘El problema del parlamentarismo’ en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Ed. Debate, Madrid, 1988, p. 99.” “LEIBHOLZ G., RINCK H., HESSELBERGER D., Grundgesetz Kommentar, Artikel 20, T. II, Ed. Otto Schmidt, Colonia, 1990, p. 37; Por la doctrina española puede consultarse el excelente trabajo de la doctora Paloma Requejo, democracia parlamentaria y principio minoritario, Ed. Ariel, Barcelona, 2000, especialmente el cap. 4.“ “RESIGNO G.U., Voce ‘Principio maggioritario’ en Enciclopedia Giuridica Treccani, vol. XXIV, 1998, p. 2.” “La inclusión de las minorías en el debate y decisión de los temas más relevantes de la vida congresual no puede entenderse como la renuncia a la dinámica del cuerpo legislativo; en este sentido resulta útil tener en cuenta las palabras de Moreno, para quien ‘Tal modo de ver las cosas atentaría contra la propia naturaleza del Parlamento como sede de debate pluralista entre todas las fuerzas políticas, y supondría olvidar el papel fundamental que estos grupos desarrollan en la función central que los modernos parlamentos están llamados a desempeñar: el control de la actividad del ejecutivo’ MORENO GARCIA Antonio, ‘Los derechos de las minorías en la organización del trabajo parlamentario’ en Revista de las Cortes Generales, n. 25, Madrid, 1992, p. 52.” “Se exige el apoyo de una mayoría absoluta para aprobar, entre otras, las leyes que concedan facultades extraordinarias al Presidente de la República (Art. 150 num. 10), para las leyes orgánicas (Art. 151), para las leyes estatutarias (Art. 153), para las leyes que llamen al pueblo a convocar una Asamblea Constituyente (Art. 376), para las leyes que sometan a referendo un proyecto de reforma constitucional (Art. 378), para la reconsideración de una objeción presidencial por razones de inconveniencia (Art. 167), para aprobar moción de censura contra un Ministro (Art. 135 n. 9º) o para aprobar actos legislativos. Por otro lado, se requerirá mayoría de dos tercios para aprobar leyes que reformen o deroguen decretos legislativos expedidos en desarrollo del Estado de Guerra Exterior (Art. 212 inc. 4º) y para aquellas leyes que conceden amnistías o indultos (Art.150 num. 17).” “Esta es la razón que anima a Rodríguez-Zapata a considerar que ‘Las decisiones públicas trascendentales deben ser fruto de un debate público y prolongado en el que aparezcan todos los puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se otorgue el justo valor a todos los intereses encontrados’. Sólo de esta forma, apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad social.’ Al respecto RODRÍGUEZ-ZAPATA Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, Ed. Tecnos, 1987, Madrid, p. 20.” “Las sesiones reservadas son la excepción dentro de la actividad de las Cámaras, y no están previstas a priori para la discusión de ningún asunto dentro del procedimiento legislativo; para su celebración es necesario que medie propuesta expresa de la Mesa directiva, de un Ministro o de una quinta parte de los miembros de la cámara o comisión, y que así sea aprobado por mayoría simple.” “De conformidad con el cual todo proyecto que la Cámara quiera discutir debe publicarse antes de darle curso en la respectiva Comisión.” “Art. 157 del Reglamento del Congreso.” C-140 98 (abril 15), M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-702 99 (septiembre 20), M. P. Fabio Morón Díaz; C-1190 01(noviembre 15), M. P. Jaime Araújo Rentería; C- 950 01 (septiembre 5), M. P. Jaime Córdoba Triviño; C-044 02 (enero 30), M. P. Rodrigo Escobar Gil y C-198 02 (marzo 19), M. P. Clara Inés Vargas Martínez, entre otras. “Sentencia C-737 de 2001.” “Sentencia C-376 de 1995 y C-054 de 1996.” “Sentencia C-1488 de 2000.” Cfr. C-1152 03 (diciembre 3), M. P. Jaime Córdoba Triviño. Constatar además C-557 00 (mayo 16), M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. C-865 01 (agosto 15), M. P. Eduardo Montealegre Lynett, reiterada en la C-578 02 (julio 30), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras. C-473 04 (mayo 18), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, en la cual se siguieron los lineamientos de la sentencia C-370 04 (abril 27), Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis, y el auto 170 03 (septiembre 24), M. P. Álvaro Tafur Galvis. Cfr. también C-131 09 (febrero 24), M. P. Nilson Pinilla Pinilla. “Al respecto, ver sentencia C-737 de 2001.” “Constitución Política, Artículo
145. El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.” “Constitución Política, Articulo
146. En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial.” “Constitución Política, Artículo
157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.” “Constitución Política, Artículo
160. Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo. Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente.” Según el artículo 114 de la Ley 5ª de 1992, las proposiciones se clasifican, para su trámite, así:“1. Proposición principal. Es la moción o iniciativa que se presenta por primera vez a la consideración y decisión de una Comisión o de una de las Cámaras.
2. Proposición sustitutiva. Es la que tiende a reemplazar a la principal, y se discute y decide primero en lugar de la que se pretende sustituir. Aprobada la sustitutiva, desaparece la principal.
3. Proposición suspensiva. Es la que tiene por objeto suspender el debate mientras se considera otro asunto que deba decidirse con prelación, pero para volver a él una vez resuelto el caso que motiva la suspensión. Se discute y resuelve separadamente de la principal y con prelación a cualquiera otra que no sea de sesión permanente.
4. Proposición modificativa. Es la que aclara la principal; varía su redacción sin cambiarle el contenido esencial de la misma; hace dos o más de la principal para su mayor comprensión o claridad; obtiene que dos o más temas, dos o más artículos que versen sobre materia igual, o similar, se discutan y resuelvan en una sola; o traslada lo que se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por razones de conveniencia o coordinación que se aduzcan.
5. Proposición especial. Es la que no admite discusión, y puede presentarse oralmente. Se considera la de suficiente ilustración, la de sesión permanente y la de alteración del orden del día. PARÁGRAFO. No puede hacerse proposición sustitutiva de sustitutiva, ni modificativa de modificativa, ni suspensiva de suspensiva, ni más de una proposición de las contempladas en este artículo fuera de la principal.” “Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada.” “Corte Constitucional, C-737 de 2001, precitada.” Gaceta del Congreso N° 76 de marzo 10 de 2011, págs. 1, 2, 4, 27 a
36. Gaceta del Congreso N° 78 de marzo 10 de 2011, págs.1, 2, 3, 4, 79 a
84. Art. 161 (modificado por A. L. 1 2003, art. 9°): “Cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría. Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto.” En la sentencia C-1177 04 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte afirmó: “5.2. Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional sobre la materia, los vicios de forma están constituidos por todas aquellas irregularidades en que se incurre durante el trámite o proceso legislativo, materializados en la omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos extrínsecos impuestos por el orden jurídico al proceso de formación y aprobación de las leyes, y que tienden a afectar de manera parcial o definitiva la eficacia y validez de las mismas en cuanto a la solemnidad viciada”. A continuación, luego de esta primera afirmación introductoria, la Corte trazó con claridad la distinción entre los vicios de forma y los vicios de fondo, refiriéndose igualmente a la categoría especial de los vicios de competencia, y señalando las distintas repercusiones prácticas de que una irregularidad se clasifique bajo una u otra rúbrica. Artículo 241, C.P. M.P. Jaime Córdoba Triviño M.P. Jaime Córdoba Triviño Sentencia C-1177 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sentencia C-531 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En la sentencia C-1177 04 la Corte continuó precisando, sobre este tipo de vicios, que “en relación con dichos vicios [de competencia], puede ocurrir que aun cuando la ley sea formalmente válida, por haberse surtido de manera impecable el trámite legislativo previsto en el ordenamiento jurídico, algunos de sus contenidos normativos sean inconstitucionales por no tener conexidad con la temática de la ley (unidad de materia), referirse a un tema para el cual no había sido habilitado el Presidente de la República por parte del Congreso (facultades extraordinarias), y regular por medio de ley ordinaria un asunto que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas o estatutarias. Ello lleva a considerar que el vicio de inconstitucionalidad no sea formal, por haberse tramitado tal ordenamiento de acuerdo a la Constitución y la ley, sino material, por afectar el contenido de un precepto jurídico respecto del cual no tenía competencia el Congreso”.