Salvamento de voto a la Sentencia C-725 00FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL GOBIERNO-Competencia para dictar normas propicias de regulación legislativa (Salvamento de voto)El Gobierno sí tiene facultades para dictar las normas propias de regulación legislativa en desarrollo de las denominadas leyes marco a las que se refiere el numeral 19 del citado artículo
150. Para nosotros es claro que la cita del numeral 10 de este artículo fue expresamente querida por el constituyente y, por tanto, sigue siendo la correcta en el texto constitucional. REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE FUNCIONARIO DE LA DIAN FACULTADES EXTRAORDINARIAS CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-No tiene carácter de código (Salvamento de voto)Las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno por la ley con el objeto de establecer un régimen disciplinario especial para los funcionarios de la DIAN, así como su desarrollo mediante el correspondiente decreto ley, se ajustaron a la Constitución Política. Aunque la Ley 200 de 1995, por voluntad del Congreso, haya adoptado el denominado “código disciplinario único”, creemos que dicho régimen general, en sentido material, no tiene la connotación de código, puesto que por fuera de éste, y, por virtud de la Constitución y de la ley, existen otros regímenes disciplinarios.SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Calificación al suministrado por la DIAN (Salvamento de voto)En los decretos leyes que desarrollaban las facultades extraordinarias, podía calificarse el servicio suministrado por la DIAN como servicio público esencial. La Constitución no prohibe que esta calificación, dentro del marco de las facultades extraordinarias, pueda efectuarse mediante un decreto ley. Desde el punto de vista material, no cabe duda de que la actividad de recaudo y administración de los fondos del erario, tiene carácter esencial para la comunidad y para el Estado, hasta el punto de que la parálisis de esta función conduce al colapso del Estado y a la suspensión de los servicios públicos más indispensables.AUXILIOS O DONACIONES EN FAVOR DE PERSONAS NATURALES-Los estímulos dinerarios no contravienen el orden constitucional (Salvamento de voto)Los estímulos tienen por objeto destacar las calidades sobresalientes de los trabajadores. En este orden de ideas, reconocer a un empleado público un desempeño descollante y singular (único evento en que se justifica el estímulo) en el ejercicio de sus funciones, contribuye a dignificarle como persona y como trabajador. En este contexto, a través del estímulo se supera la relación jerárquica empleado-empleador, y se reconoce a la persona en su individualidad. El trabajo bien hecho, aunque sea un deber, debe ser reconocido. Lo contrario, supone simplemente considerar al funcionario como mero ejecutor de tareas, despersonalizándolo.AUXILIOS O DONACIONES EN FAVOR DE PERSONAS NATURALES-Estímulos no los constituyen (Salvamento de voto)Entendido en este sentido, no puede sostenerse que el estímulo monetario constituya una donación. La donación, en su esencia, no supone retribución alguna. En este caso, existe una retribución, quizás no cuantificable, pero si cualificable: mérito.Referencia: expediente D-2658Demanda de inconstitucionalidad en contra de los numerales 2, parcial y 3 del artículo 79 de la Ley 488 de 1998 "por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades territoriales", y de algunos de los artículos de los decretos 1071, 1072 y 1073 de 1999Actores: Marcel Silva Romero, Rodrigón Ernesto Vargas Avila y Darley Eberto Moreno Torres.Magistrado Ponente:Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRACon el debido respeto presentamos las razones por las cuales nos apartamos de la sentencia de la referencia.1. En relación con la supuesta prohibición al Congreso de conferir facultades al Presidente de la República para dictar las normas propias de regulación legislativa a través de las denominadas leyes marco, a las cuales se refiere el numeral 19 del artículo 150 de la Carta que, según la sentencia, se encuentra contenida “expresamente” (p. 46) en el numeral 10 del mismo artículo, consideramos que esta misma afirmación, en la que se ha venido insistiendo por parte de la Corte, no es cierta. A nuestro entender, se trata de una interpretación además de errónea, abusiva, por cuanto invade no ya la órbita del legislador sino la del constituyente. En efecto, a partir de la sentencia C-417 92, la Corte ha admitido como cierto que la Constitución Política se equivoca cuando en el numeral 10 del artículo 150, referido a las facultades extraordinarias, dice “Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”. Según la antojadiza interpretación, la cita del numeral 20 obedeció a “una inadvertencia” en la numeración de los ordinales del precepto (p. 47). Esta afirmación, que ha sido repetida en varias sentencias, y últimamente en las C-608 y C-700 de 1999, carece de fundamento histórico y jurídico, por cuanto en parte alguna se ha demostrado la comisión de la supuesta “inadvertencia”. Por ello, puede calificarse de abusiva: hace decir a la Constitución lo que no dice. Por esta simple y obvia razón, a nuestro juicio el Gobierno sí tiene facultades para dictar las normas propias de regulación legislativa en desarrollo de las denominadas leyes marco a las que se refiere el numeral 19 del citado artículo
150. Para nosotros es claro que la cita del numeral 10 de este artículo fue expresamente querida por el constituyente y, por tanto, sigue siendo la correcta en el texto constitucional. En el numeral 20 atribuye al Congreso la función de “crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras”. Resulta clara y obvia la intención del legislador de prohibir el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para estos efectos, con miras a impedir, de esta manera, una indebida intromisión del Ejecutivo en el órgano Legislativo.2. Régimen disciplinario especial para los funcionarios de la DIANEn nuestro concepto las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno por la ley con el objeto de establecer un régimen disciplinario especial para los funcionarios de la DIAN, así como su desarrollo mediante el correspondiente decreto ley, se ajustaron a la Constitución Política. Aunque la Ley 200 de 1995, por voluntad del Congreso, haya adoptado el denominado “código disciplinario único”, creemos que dicho régimen general, en sentido material, no tiene la connotación de código, puesto que por fuera de éste, y, por virtud de la Constitución y de la ley, existen otros regímenes disciplinarios.No cabe duda de que la Ley 200 de 1995 contiene un conjunto normativo armónico y sistemático, de aplicación general en materia disciplinaria, salvo las excepciones previstas en la Constitución y en la ley. La Corte, cabe recordar, ha señalado que los regímenes disciplinarios especiales, no se circunscriben a los enunciados en la Constitución, dado que la ley en ciertos supuestos especiales y, en razón de las exigencias de la función pública, puede considerar necesario e imperativo dictar un régimen disciplinario especial. Si este es el caso, no se comprende por qué la disciplina disciplinaria especial no pueda ser materia de facultades extraordinarias. Estos regímenes especiales no encajan dentro del propósito de sistematización general, ya que justamente se expiden por fuerza de circunstancias especiales y claramente excepcionales. El intento de sistematización y de generalización, tiene un límite y una razón de ser. Forzar una completa unificación encuentra obstáculos insuperables, como lo pone de presente la misma Constitución que autoriza estatutos diferenciados y que prefiere reservar a este género de normas no la técnica del “código”, sino la del “régimen disciplinario”. De todas maneras, exigir que el campo normativo que escapa a la pauta generalizadora, también se expida como código, no corresponde a un mandato constitucional. Ignora la mayoría, de otro lado, que el legislador bien puede limitar su pretensión codificadora a las situaciones y supuestos normativos generales y que, incluso, dependiendo de la dinámica de la realidad y de la experiencia, en un momento posterior puede reducir o modular su tarea optando por descodificar una materia. Aparentemente el punto que quiere subrayar la Corte es que la decisión de descodificar o de plasmar un régimen disciplinario especial, debe hacerse por el propio legislador, hecho lo cual, en lo sucesivo sí podría operar el mecanismo de las facultades extraordinarias. Lo que se echa de menos, en consecuencia, es la ausencia de una ley mediante la cual se haga explícita la voluntad del Congreso de excluir total o parcialmente la técnica hasta entonces empleada de regular a través de un código una determinada materia. Pero esta exigencia pretoriana resulta ser puramente formalista y está privada de todo sustento constitucional, puesto que el régimen disciplinario especial, por definición, no es un código. La Constitución no contempla, pese a su frondosidad, la curiosa categoría de leyes declarativas de la intención de pasar del código al “no-código”, como quiera que se limita a prohibir que se concedan facultades extraordinarias para expedir “códigos”. Ahora, a diferencia de las leyes orgánicas y estatutarias, la ley ordinaria puede ser adicionada, reformada o derogada por otra norma portadora de la misma fuerza normativa.El costo de haber innecesariamente sacralizado una mera técnica normativa, extendiéndola más allá de sus confines naturales, no puede pasar desapercibido. La actividad de recaudo y manejo de los fondos del erario, demandaba tipos disciplinarios y procedimientos especiales, en un momento en el que la corrupción pública y privada ha desbordado toda medida y se ha convertido en peligroso factor deletéreo que hace perder legitimidad y viabilidad al mismo sistema impositivo. Oponer al legislador talanqueras, inspiradas en un formalismo absolutamente vacío y carente de sólidos fundamentos constitucionales, cuando este se empeña en combatir las patologías mayúsculas de la función pública fiscal, carece de sindéresis y contribuye a ahondar el malestar nacional y el sentimiento de impotencia ante los sujetos generadores de violencia y corrupción. Paradójicamente, en varios numerales del artículo 7º Decreto Ley 1072 de 1999, se introdujeron tipos disciplinarios, que fueron encontrados exequibles por la Corte y que, por lo tanto, adicionan el régimen disciplinario de los funcionarios de la DIAN, todo lo cual matiza el formalismo de la Corte con una cierta dosis de contradicción.3. Calificación del servicio público prestado por la DIAN como servicio público esencialCreemos que en los decretos leyes que desarrollaban las facultades extraordinarias, podía calificarse el servicio suministrado por la DIAN como servicio público esencial. El título específico para efectuar esta determinación bien podía provenir de las facultades otorgadas para establecer el régimen disciplinario o de las concedidas para crear la carrera administrativa especial. La Constitución no prohibe que esta calificación, dentro del marco de las facultades extraordinarias, pueda efectuarse mediante un decreto ley. De otro lado, desde el punto de vista material, no cabe duda de que la actividad de recaudo y administración de los fondos del erario, tiene carácter esencial para la comunidad y para el Estado, hasta el punto de que la parálisis de esta función conduce al colapso del Estado y a la suspensión de los servicios públicos más indispensables. No se sugiere, por nuestra parte, que tengan validez las facultades implícitas, pero la regulación de la carrera y, en particular, la configuración del régimen disciplinario especial, comprende la calificación de la naturaleza esencial del servicio que se presta, como quiera que esto repercute en el estatuto de los funcionarios de carrera o de los que se vinculan a través de cualquier otro sistema.
4. Estímulos económicos a funcionarios sobresalientesA juicio de la mayoría, el sistema de estímulos económicos, previsto en el artículo 90 del Decreto 1072 de 1999 desconoce la obligación de que todos los gastos de la administración se encuentren previstos en la ley de apropiaciones, pues consideran que se está autorizando una suerte de "fondos secretos" destinados a conceder "donaciones" a los funcionarios que cumplen con sus funciones, lo que, además, viola el artículo 355 de la Carta, que prohibe los auxilios estatales. Asimismo, se considera que la figura quebranta el artículo 209 de la Constitución, pues no resulta admisible que el debido cumplimiento de las funciones administrativas, deba ser objeto de estímulo económico, cuando ello apenas corresponde al comportamiento normalmente exigible del funcionario.La Corte se ha pronunciado, en otras oportunidades, sobre la procedencia de estímulos dentro de la administración pública. El artículo 155 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia prevé la existencia de estímulos y distinciones para los funcionarios de la rama judicial. La Corte, en sentencia C-037 de 1996, señaló al respecto:"De la misma forma como esta Corporación ha encontrado que la facultad del legislador de establecer límites, deberes y responsabilidades a la labor que desempeñan los servidores públicos pertenecientes a la rama judicial se ajusta a la Constitución Política, considera que la ley puede, de acuerdo con lo establecido en el numeral 23 del artículo 150 superior, consagrar mecanismos que estimulen y distingan a aquellas personas que, de una forma u otra, han ejecutado su labor de conformidad con los compromisos que el Estatuto Superior le ha confiado a la administración de justicia (Arts. 228 y 229 C.P.). Para esta Corporación, los criterios que enumera la norma bajo examen se constituyen en guías útiles para determinar los casos en que el superior funcional podrá postular a un candidato que estime merecedor de la distinción, sin que ello signifique que estos sean los únicos parámetros que deba tener en cuenta la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Con todo, las pautas en mención abarcan distintos aspectos en torno a la personalidad y la tarea que cumple el trabajador, desde su cumplimiento y preparación académica y profesional (Nums. 1º y 3º) hasta el ejemplo que puede dar a los demás, a través de su conducta y su rectitud (Num. 2º). Será entonces la conjugación de todas esas pautas, y no una sola, como lo pretende el ciudadano interviniente, lo que determine la decisión de estimular públicamente al funcionario o al empleado judicial.Por lo demás, la norma no impide que dentro de cada corporación judicial se establezcan reglamentariamente estímulos a sus respectivos funcionarios y empleados.El artículo, así, será declarado exequible." (Negrillas fuera del texto).De la sentencia se desprende que se objeta, más que la existencia de estímulos, el que éstos tengan contenido pecuniario. Sin embargo, la Corte se apresura a declarar la inconstitucionalidad de todo el artículo, sin advertir que éste contemple también la existencia de estímulos no dinerarios.Los estímulos dinerarios no contravienen el orden constitucional. Los estímulos tienen por objeto destacar las calidades sobresalientes de los trabajadores. En este orden de ideas, reconocer a un empleado público un desempeño descollante y singular (único evento en que se justifica el estímulo) en el ejercicio de sus funciones, contribuye a dignificarle como persona y como trabajador. En este contexto, a través del estímulo se supera la relación jerárquica empleado-empleador, y se reconoce a la persona en su individualidad. El trabajo bien hecho, aunque sea un deber, debe ser reconocido. Lo contrario, supone simplemente considerar al funcionario como mero ejecutor de tareas, despersonalizándolo.Entendido en este sentido, no puede sostenerse que el estímulo monetario constituya una donación. La donación, en su esencia, no supone retribución alguna. En este caso, existe una retribución, quizás no cuantificable, pero si cualificable: mérito. Resulta extraño que la Corte declare la inconstitucionalidad de una norma aduciendo que no promueve a la persona sobre la base del mérito y, a la vez, declare la inconstitucionalidad de disposiciones que tienen por objeto, precisamente, premiar dicho mérito.En cuanto al argumento sobre "fondos secretos", la posición de la Corte demuestra una total incomprensión sobre la estructura del sistema presupuestario colombiano. La entrega de dineros a manera de estímulo no se realiza de manera secreta y sin controles. La misma disposición declarada inconstitucional sujetaba su reconocimiento a la existencia de reglamentos precisos, - lo que impide la arbitrariedad y la laxitud -. Por otra parte, las normas presupuestarias, en particular la ley de presupuesto, no exige que se determine la persona respecto de quien se imputa un gasto. Entender el régimen presupuestal de tal manera implica la imposibilidad de sustituir el personal empleado por el Estado. Unicamente se exige que se reconozca un rubro dedicado al gasto en cuestión, así, para el caso concreto, la ley de presupuesto o el decreto de liquidación, deberían contemplar una cuenta destinada para cubrir las erogaciones por concepto de estímulos monetarios a los empleados sobresalientes de la DIAN. Finalmente, vale la pena recordar que el numeral 4º del artículo 79 de la Ley 488 de 1998 dispuso la creación de un "Fondo de Promoción e Incentivos al desempeño" de los funcionarios de la DIAN. De ello se desprende que el legislador, antes que autorizar la creación de fondos secretos, determinó la creación de un fondo público y, por lo mismo, sometido al debido control de la Contraloría.Fecha ut supra,EDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistradoVLADIMIRO NARANJO MESAMagistrado