SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-710 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIAReferencia: expediente D-5624 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 172, numeral 7, y 187 de la Ley 100 de 1993, y el Acuerdo No. 260 04 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.Magistrado Ponente:MARCO GERARDO MONROY CABRA Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito presentar salvamento parcial de voto a la presente sentencia, por cuanto considero que era viable un pronunciamiento de fondo sobre el artículo 187 de la Ley 100 de 1993 y, en ese caso, declarar inexequibles los apartes que se refieren al establecimiento de los pagos compartidos, por las mismas razones expuestas por el procurador General en su concepto.Fecha ut supra.JAIME ARAUJO RENTERIAMagistrado ---pies de página--- Para fundamentar lo señalado se remiten a lo dicho en la Sentencia C-577 95 según la cual “en lo atinente al método o procedimiento para la determinación de los costos según las reglas y los componentes que se especifican en el sistema, la Ley señaló que la determinación del costo per cápita ponderado de los servicios de salud incluidos en el plan de salud obligatorio se hará conforme a los criterios técnicos y los parámetros comerciales que consagra el artículo 182, los que se traducen en la llamada Unidad de Pago por Capitación.” Esto lo sostiene con base en el aparte jurisprudencial según el cual “Así pues, debe repararse en el hecho de que el cobro de la cuota moderadora con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, exigida al afiliado cotizante del régimen contributivo y a sus beneficiarios, con base en el ingreso base de cotización del primero, hace suponer una pertenencia de los mismos a un estrato socioeconómico con capacidad de pago, a partir de sus reales ingresos económicos. De manera que, a diferencia de lo planteado por el actor, el deber de cancelar las cuotas moderadoras por quienes están obligados a ello, según la estratificación socioeconómica de afiliación que tengan en el Sistema, y como mecanismo promotor de su buen uso, no impide el ejercicio del derecho a la salud ni la protección a la vida; por el contrario, los garantiza y no los hace objeto de una discriminación carente de fundamentos razonables u objetivos, como tampoco se convierte en una barrera de acceso para los más pobres a los servicios de la atención en salud, que contradiga el principio de solidaridad.” Sentencia C-427 de 1996, Fundamento
2. Cfr. Sentencia C-565 00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa Cfr. Sentencia C-250 03, M.P. Rodrigo Escobar Gil Ver Ibídem En la Sentencia C-301 93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz se encontró que la norma demandada, producto de la actividad del legislador, debería ser estudiada de fondo, puesto que si bien se había analizado con anterioridad una disposición formalmente igual, ésta había sido expedida en un contexto plenamente diferente, puesto que había sido producto de las facultades excepcionales del ejecutivo en el marco de un estado de conmoción interior. En esa medida, si bien la disposición podía ser válida dentro del mencionado estado de excepción, bien podía no serlo dentro de parámetros de normalidad institucional. Señaló la Corte: “la repetición de los preceptos jurídicos declarados exequibles por la Corte Constitucional, por la misma autoridad y dentro del mismo estado de excepción objeto de la declaratoria, quedaría cubierto por la cosa juzgada. Sin embargo, esa reiteración llevada a cabo por un órgano diferente - Congreso - y por fuera del estado de excepción, no puede colocarse bajo el abrigo de una sentencia de exequibilidad proferida en el curso de la revisión oficiosa de los decretos dictados durante los estado de excepción.” Por el carácter excepcional de la segunda cuando se juzga un contenido normativo idéntico y por la particularidad de cada caso, se traerán a colación más ejemplos de esta hipótesis Cfr. Sentencia C-458 02, M.P. Jaime Araujo Rentería Auto A-174 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett Cfr. Sentencia C-039 03, M.P. Manuel José Cepeda Cfr. Sentencia C-211 03, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En esta ocasión se encontró que sí existía cosa juzgada material, por la identidad de contenidos normativos entre la norma declarada exequible y la ahora acusada. Para tal conclusión no fue indispensable que coincidieran exactamente los problema jurídicos de uno y otro caso, sino que se observaba que la Sentencia inicial sí había hecho un análisis completo a la luz de la Constitución de la disposición normativa demandada. Ver Sentencia C-774 01, M.P. Rodrigo Escobar Gil Alexy, Robert. Precedent in the Federal Republic of Germany. En Interpreting Precedents, MacComick D. N. & Summers R. S, Editores. Editorial Darmouth, 1997, páginas 52 a
59. Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre la aplicación del concepto de precedentes en sistemas no anglosajones y su relación con el concepto de cosa juzgada, en especial en Alemania, España, Francia e Italia, ver Neil MacCormick y Robert Summers (Ed) Interpreting precedents. París, Ashgate Darmouth, 1997. Sentencias C-131 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-083 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-123 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, SU-047 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero, SU-168 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil. C-1216 01, MP: Jaime Araujo Rentería; C-1046 01, MP: Eduardo Montealegre Lynett; C-774 01, MP: Rodrigo Escobar Gil, C-1192 01 Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1216 01, MP: Jaime Araujo Rentería; C-782 99, MP: José Gregorio Hernández Galindo. Ver por ejemplo, las sentencias de la Corte Constitucional: C-1216 01, MP: Jaime Araujo Rentería, C-782 99, MP: José Gregorio Hernández Galindo, en las que la Corte declaró la exequibilidad de las nuevas normas. En contraste con este tipo de decisiones, en algunos fallos, realmente pocos, una vez constatada la existencia de un fallo anterior, la Corte ha resuelto estarse a lo decidido, sin declarar la constitucionalidad de la nueva norma. Como ejemplos de esta aproximación excepcional se pueden ver las sentencias C-427 96, MP: Alejandro Martínez Caballero, C-094 98, MP: José Gregorio Hernández Galindo y C -1293 01, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver por ejemplo las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-1046 00, MP: Eduardo Montealegre Lynett; C-774 01, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-1192 01, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; C-266 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-228 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; y C-1064 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa (salvamento de voto de Jaime Araujo R, Alfredo Beltrán S, Rodrigo Escoba G y Clara Inés Vargas). En este proceso, dada la identidad del contenido normativo cuestionado y del cargo analizado, así como la subsistencia de las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a la decisión en la sentencia C-739 de 2000, estamos ante una cosa juzgada material de un fallo de exequibilidad y, en este caso, la Corte seguirá la ratio decidendi de dicho precedente por ser determinante para decidir la cuestión específica planteada en el presente proceso y por no encontrar razones poderosas para apartarse de él. Cfr. Sentencia C-096 03 Sentencia C - 700 de 1999. En esta ocasión, la Corte había declarado exequible un decreto que contaba con 339 artículos sin haber hecho mención siquiera al mismo, ni haberlo cotejado individual o globalmente con la Constitución. Por tal motivo, la Corte encontró que existía cosa juzgada aparente y entró a pronunciarse de nuevo sobre disposiciones que sin labor considerativa alguna habían sido declaradas exequibles. En el mismo sentido C - 492 de 2000. Tal concepto de cosa juzgada fue presentado, por primera vez, en la Sentencia C-478 98, M.P. Alejandro Martínez Caballero, a pesar de no ser éste el objeto del caso bajo estudio en esa ocasión. Auto 131 de 2000 Ver Sentencia C-774 01 En este fallo, a pesar de ya haberse estudiado la constitucionalidad de los contenidos normativos demandados, se optó por volver a analizarlos. La Corte entró a juzgar de nuevo las disposiciones, puesto que si bien se habían analizado la detención preventiva a la luz de la presunción de inocencia y el derecho a la libertad personal no se había examinado “las condiciones generales de procedencia de la detención preventiva” en contraste con la presunción de inocencia y la libertad personal. Además, puesto que encontró necesario clarificar y unificar el alcance de los mencionados principios para orientar debidamente la aplicación de la medida de aseguramiento. La Corporación dijo en la mencionada Sentencia: “No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta la especial naturaleza de la cosa juzgada constitucional, es necesario advertir, que de manera excepcional, resulta posible que el juez constitucional se pronuncie de fondo sobre normas que habían sido objeto de decisión de exequibilidad previa. El carácter dinámico de la Constitución, que resulta de su permanente tensión con la realidad, puede conducir a que en determinados casos resulte imperativo que el juez constitucional deba modificar su interpretación de los principios jurídicos para ajustarlos a las necesidades concretas de la vida colectiva - aún cuando no haya habido cambios formales en el texto fundamental -, lo que incide necesariamente en el juicio de constitucionalidad de las normas jurídicas. El concepto de “Constitución viviente” puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, - que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo vulnera la cosa juzgada, ya que el nuevo análisis parte de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce a precisar los valores y principios constitucionales y permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una institución jurídica”. (subrayas ajenas al texto) En relación con la cosa juzgada relativa explícita e implícita, la Corte ha señalado: “La cosa juzgada relativa se presenta de dos maneras: Explícita, cuando “...la disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el futuro..”, es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada “...mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta...”. Implícita, se presenta cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación, “...en tal evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha analizado determinados cargos...” . Así mismo, se configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad; así sostuvo que se presenta cuando: “... el análisis de la Corte está claramente referido sólo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada”. Corte Constitucional. Sentencia C-774-01, M. P. Rodrigo Escobar Gil. Subrayado por fuera del texto original. Con respecto al caso concreto, la Corte encontró que existía cosa juzgada, motivo por el cual se estuvo a lo resuelto. Señaló la Corporación: “Las dos primeras sentencias versaron sobre un aparte del artículo 101 diferente al ahora demandado, por lo que no es posible afirmar la existencia de cosa juzgada sobre el aparte cuya constitucionalidad se cuestiona en esta oportunidad. Por su parte, la Sentencia C-484 de 2000 declaró la exequibilidad del artículo 101, salvo la expresión “cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”, que había sido declarada exequible en la Sentencia C-054
97. En dicha oportunidad, la Corte no otorgó efectos de cosa juzgada relativa a su decisión, ni en la parte resolutiva, ni lo hizo en la parte motiva. Por otra parte, tampoco observa la Corte que haya existido una cosa juzgada aparente, pues no observa que haya una total ausencia de pronunciamiento en torno al contenido normativo del texto demandado. Al contrario, la Corte tuvo oportunidad de analizar nuevamente dicha disposición en la Sentencia C-661 00, y se abstuvo de proferir un pronunciamiento de fondo, estándose a lo resuelto en la C-484
00. Por lo anterior, se ordenará estarse a lo resuelto también en relación con el aparte del inciso primero del artículo 101 demandado en esta oportunidad.” Salvó el voto el Magistrado Manuel José Cepeda al considerar que si bien había pronunciamiento sobre la disposición no sobre una de la normas derivadas que era la ahora cuestionada. Ver Sentencia C-045 02 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Ver autos A-282 01, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y A-289 A 01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y Sentencia C-656 03, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, entre otras. Auto 131 de 2000 Ver Sentencia C-774 01 Sentencia SU 039 de 1.998, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. Creado en el artículo 171 de la Ley 100 de 1.993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. En la Sentencia C-089 98 dijo la Corte: G. Pagos compartidos y cuotas moderadorasEl artículo 36, objeto de proceso, establece:"Artículo
36. Pagos compartidos y cuotas moderadoras. Con el fin de racionalizar el uso de los servicios, los beneficiarios podrán estar sujetos a pagos compartidos y cuotas moderadoras según lo determine el CSSMP. Estos pagos en ningún caso se podrán constituir en barreras de acceso al servicio.Parágrafo. Para la determinación de los pagos compartidos y las cuotas moderadoras, el CSSMP deberá tomar como base los costos de los respectivos servicios. En todo caso, las cuotas moderadoras y los pagos compartidos no podrán superar el diez por ciento y el treinta por ciento, respectivamente, de dichos costos". La norma es exequible en cuanto busca racionalizar el servicio, es decir, lograr que los usuarios sólo acudan a él cuando realmente lo necesiten y se abstengan así de congestionar inoficiosamente los centros de atención y el tiempo del personal médico y asistencial. Como su nombre lo indica, estos pagos y cuotas no implican que el Estado traslade a los usuarios las cargas económicas de los servicios que se prestan, sino que representan un mecanismo pedagógico sobre la utilización de los mismos, y un grado razonable de contribución propia a la financiación de la actividad que cumple el ente, lo que encuentra sustento en el principio constitucional de solidaridad.Desde luego, ni la fijación de los estipendios a los que se refiere el artículo, ni el señalamiento sobre específica exigibilidad de los pagos compartidos y cuotas moderadoras pueden quedar en manos del Consejo Superior, como órgano administrativo, pues se repite que al tenor del artículo 49 de la Constitución, está reservada a la ley la fijación de los términos y condiciones de los aportes en materia de salud. Son inconstitucionales las referencias que dicen: "según lo determine el CSSMP", del inciso; "Para" y "...el CSSMP...", del parágrafo.” (subrayas ajenas al texto) M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. El aparte “y la antigüedad de afiliación en el Sistema” fue declarado inexequible en la Sentencia C-542
98. Lo cual, como se vio en la parte considerativa no es óbice para que se pueda presentar cosa juzgada material.