Salvamento de voto a la sentencia C-702 99ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Proceso de fusión (Salvamento de voto)La mayoría desconoce la dinámica misma del proceso de fusión, de manera que restringe en extremo la competencia del Congreso, que queda reducida a la mera posibilidad de dictar "las causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de entidades administrativas preexistentes". La definición de estas causales, se repite, únicamente concierne al primer momento del proceso de fusión. Respecto del segundo, no resulta admisible, en un Estado de derecho, librarlo a la voluntad del Presidente, sin que existan disposiciones claras y precisas. Esta confusión, explica en parte la declaratoria de inexequibilidad de la norma. En efecto, los incisos segundo, tercero, cuarto, quinto y el parágrafo del artículo 51 no se limitan a fijar criterios generales para guiar la actividad administrativa; en ellos el legislador regula las vicisitudes propias de un proceso de fusión.ENTIDADES PUBLICAS-Escisión (Salvamento de voto)Es preciso hacer claridad sobre la figura de la escisión de entidades públicas. A diferencia de lo que ocurre con las sociedades comerciales privadas, en las cuales se asocian recursos a fin de desarrollar cierto objeto social y la generación de lucro, en las empresas industriales y comerciales del Estado, no existe ánimo de asociación, sino la destinación de unos recursos para desarrollar un objeto, ambos definidos por el legislador. En este orden de ideas, existe una unión inescindible entre los recursos y el objeto a desarrollar, por cuanto en tales términos está establecida la voluntad del legislador. De ahí que la escisión de este tipo de empresas debe hacerse tanto del capital como del objeto, de suerte que se asignen recursos a ambas funciones. Lo anterior implica que existen dos opciones para la escisión: o se transmite capital y objeto a otra entidad existente o, se crean entidades que cumplen la función o desarrollan el objeto inicialmente asignado a un única entidad. En el primer evento, resulta apenas evidente que no se crea una nueva entidad. En el segundo, tampoco. Esto último se explica por el hecho de que, ante la inexistencia de animus societatis, la existencia de una nueva entidad, en estricto sentido, únicamente se presenta cuando se define un nuevo objeto social y no, cuando el objeto determinado por el legislador, es encargado a distintos entes. Tal era la solución del parágrafo del artículo 51 que, se recuerda, fue declarado inexequible sin que existiera una razón suficiente que explicara la decisión. De ahí que sea acertada la afirmación según la cual, en los términos de la Ley 489 de 1998, la escisión de empresas industriales y comerciales del Estado no suponía, en ningún caso, la creación de una nueva empresa, como lo estimó la mayoría.ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación (Salvamento de voto)El artículo 150-7 establece que le compete al Congreso de la República "determinar la estructura de la administración nacional" y señalar los objetivos y estructura orgánica de las entidades creadas. Por su parte, el numeral 16 del artículo 189 le confiere competencia al Presidente para modificar la estructura de ciertos organismos nacionales, de conformidad con los principios y reglas generales que fije la ley. La definición de la estructura de la administración nacional no puede confundirse con el señalamiento de los objetivos y estructura orgánica de cada entidad. Lo primero implica definir los tipos de entidades que existen, in genere, en la administración nacional y las relaciones jurídicas que se presentan entre ellas. La estructura es inmodificable por el Presidente, lo que no ocurre con la estructura interna de cada una de estas entidades, para lo cual se encuentra facultado por el numeral 16 del artículo 189 de la Carta. Una vez el legislador define la estructura de una entidad, el Presidente, siguiendo los criterios y reglas generales, está facultado para modificarla. Tales criterios y reglas generales estaban contenidos en el artículo 54, parcialmente declarado inconstitucional. Unicamente resta señalar que, ante la ausencia de argumentos puntuales respecto de los literales declarados inexequibles, en este salvamento deberá guardarse silencio sobre su contenido, no sin antes señalar que cada una de las disposiciones contenía criterios o reglas generales, claramente identificables. El silencio de la mayoría no es, como ocurre en un salvamento, excusable. Unicamente vincula el fallo, en este caso uno carente de motivación.LEY DE RESTRUCTURACION DEL ESTADO-Inexistencia de vicios de trámite (Salvamento de voto)Del riguroso análisis efectuado a las gacetas del Congreso en las que reposan los antecedentes legislativos de la Ley 489 de 1998, quienes suscribimos este salvamento pudimos concluir, con absoluta certeza –y así lo hicimos saber a la Sala Plena en las sesiones en las que se surtió la discusión del proyecto-, que las facultades extraordinarias contenidas en el que hasta hoy fue su artículo 120, se tramitaron y aprobaron por las respectivas Cámaras de conformidad con las reglas que establecen la Constitución Política y la Ley 5ª, Orgánica del Congreso de la República. En esta medida, la Corte ha debido mantenerlas en el ordenamiento jurídico. Para los suscritos magistrados, la posición adoptada por la mayoría riñe con el verdadero espíritu de las normas constitucionales y legales que regulan el trámite legislativo ante el Congreso de la República, y no obedece a una interpretación armónica y sistemática de las mismas, olvidando además que la finalidad perseguida por el Constituyente en materia de trámite legislativo fue precisamente la de racionalizar y flexibilizar el proceso de expedición de las leyes. Por el contrario, la Sentencia les fija a estas normas un alcance restrictivo y en extremo formalista, que afecta gravemente el pluralismo, la libre discusión democrática y, en general, la actividad desarrollada por el Parlamento, amén de que desconoce la reiterada jurisprudencia que la Corte Constitucional ha dictado en torno al tema. En este aspecto, constituye un cambio repentino e injustificado de su posición tradicional, que redunda en perjuicio de la seguridad jurídica y de la propia esencia de la labor congresional.COMISION ACCIDENTAL Y COMISION CONSTITUCIONAL-Funciones (Salvamento de voto)Es la Comisión accidental bicameral y no la Comisión constitucional permanente la llamada a conocer y concertar las discrepancias que puedan surgir entre los textos aprobados en una y otra cámara, sin que ello signifique un desconocimiento al trámite ordinario establecido en el artículo 157 Superior. En efecto, es de la naturaleza del proceso legislativo que durante el segundo debate se introduzcan modificaciones al proyecto aprobado por la primera de las Cámaras y que de las mismas conozca una comisión especial, para evitar que el texto en discusión tenga que regresar a la Cámara de la cual partió, y de este modo se dilate injustificadamente la expedición de la ley. COMISION ACCIDENTAL-Alcance de la palabra "discrepancias" (Salvamento de voto)El eje de la argumentación de la mayoría, plasmado en la Sentencia, se centra en la interpretación, -a nuestro juicio errónea y peligrosamente restrictiva- del término “discrepancias” utilizado tanto en el artículo 161 Superior como en el 186 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Congreso, referidas ambas normas a la integración de comisiones accidentales con el objeto, precisamente, de conciliar tales discrepancias cuando surgieren en las cámaras respecto del articulado de un proyecto. La mayoría se aferró a la interpretación según la cual las discrepancias sólo pueden darse en torno a temas que ya hubieren sido tratados, desde un comienzo, por ambas cámaras durante el trámite legislativo. Por nuestra parte, y atenidos no sólo a una interpretación más acorde con lo que es la naturaleza de la función legislativa sino del texto mismo de las normas, en especial al propio Reglamento del Congreso, el término “discrepancias” abarca también el hecho de que en el curso de los debates se hubiere introducido disposiciones nuevas, esto es asuntos que no hubieren sido tratados previamente en el curso del trámite legislativo por parte de la respectiva comisión permanente o de la plenaria de una de las cámaras.FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Trámite (Salvamento de voto)Es lógico suponer que si las facultades extraordinarias de que trata el artículo 120 de la Ley 486 fueron solicitadas por el Gobierno Nacional en el debate adelantado ante la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República, luego de surtido el trámite del proyecto ante la Cámara de Representantes, se trataba en realidad de un articulo nuevo que, obviamente, le correspondía conciliar a la Comisión Accidental bicameral y aprobar a las plenarias de ambas Cámaras, como efectivamente ocurrió. Y es que, reiterando lo dicho inicialmente, las facultades extraordinarias no son una excepción al trámite accidental mencionado. De ningún precepto constitucional se desprende que a la solicitud de facultades especiales no se le pueda aplicar el procedimiento contenido en los artículos 160 y 161 Superiores y 178 de la Ley 5ª de 1992, pues aquellas, como cualquier iniciativa legislativa, se encuentran amparadas por los principios de autonomía, pluralismo y participación que le son propios a la actividad parlamentaria y que constituyen el fundamento sobre el cual se edifican las comunidades democráticas. Son pues dichas normas las que, armónicamente interpretadas, sustentan el criterio que ahora nos permitimos exponer, mismo que, además, se encuentra apoyado en jurisprudencia anterior de esta misma Corporación, en la que explícitamente se avaló la inclusión de facultades extraordinarias en segundo debate y que extrañamente ahora se ha desconocido. Nótese, además, como las facultades extraordinarias solicitadas por el gobierno no constituían una materia extraña al texto de la Ley 489, pues si a través de la misma se conformó el Estatuto Básico de organización y funcionamiento de la Administración Pública, las facultades reconocidas en su artículo 120 estaban dirigidas, precisamente, a reestructurar la administración pública y racionalizar los trámites innecesarios existentes en ella, lo cual muestra una clara relación de conexidad entre ambos asuntos. En este orden de ideas, resulta absurdo -por decirlo menos-, considerar que el artículo 157 de la Constitución Política impida tramitar una solicitud de facultades extraordinarias, por el hecho de haber sido solicitadas durante el desarrollo del segundo debate, cuando las mismas no constituyen la materia principal del proyecto sometido a consideración del Congreso. Esta posición, asumida por la mayoría en la Sentencia, es el producto de una interpretación aislada y equivocada del mencionado artículo, que tiende a desconocer el verdadero alcance que el constituyente del 91 quiso reconocerle a las comisiones de conciliación y al trámite legislativo excepcional, cual es el de agilizar el proceso de formación de las leyes manteniendo incólume la libre participación democrática.PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD EN SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD-AlcanceEsta Corporación, en no pocas ocasiones, ha precisado que la interpretación de los dispositivos constitucionales deben estar gobernados “por un criterio de razonabilidad, por cuanto las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables”. Ello implica que el operador jurídico a quien corresponde ejercer el control de constitucionalidad de las leyes, no pueda atenerse, en su función interpretativa, al sentido literal de una norma Superior cuando ésta, aplicada aisladamente, produzca consecuencias absurdas y contrarias a las derivadas de una interpretación sistemática y finalista del texto de la Constitución Política. LEY DE REESTRUCTURACION DEL ESTADO-Retroceso en evolución del bicameralismo (Salvamento de voto)Queda claro que la decisión adoptada en la Sentencia respecto del que fuera el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, constituye un retroceso en la evolución institucional del bicameralismo que ha regido en Colombia a lo largo de toda su historia republicana. Ello, porque al aplicarle al trámite de las discusiones legislativas un criterio de extremo rigor formalista, que no corresponde al establecido por el orden Constitucional, se lesiona la independencia y autonomía de cada una de las cámaras y se trunca el espíritu central de la dinámica parlamentaria que, como su mismo nombre lo indica, reside fundamentalmente en el diálogo y la reflexión que en torno a la formación de las leyes, debe existir entre las diferentes fuerzas políticas de la Nación. El proceso formativo de las normas jurídicas, cuando éste corresponde ejercerlo a un órgano legislativo bicameral, tiene que regirse por criterios de calidad y cuidado, que se reflejan en la posibilidad de introducir modificaciones a la propuesta legislativa original, a fin de que las disposiciones resultantes del mismo sean en todo coherentes y cumplan los objetivos que inspiran su incorporación al Estado de Derecho.Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad en contra de los artículos 7°, 38, 47 (parciales), 51, 52, 53, 54, 55, 59 (parcial), 68 (parcial), 111 (parcial) y 120 de la Ley 489 de 1998. Expediente D-2296 Discrepamos respetuosa, pero abiertamente, de la Sentencia de la referencia por las siguientes razones, que fueron expuestas por los suscritos magistrados durante el curso de los debates a que ello dio lugar en el marco de la Sala Plena de la Corte.
1. Respecto del artículo 51.En opinión de la mayoría, el artículo 51 de la Ley 489 de 1998, es, por una parte, de una vaguedad extrema a la hora de establecer las razones que autorizan la fusión de entidades públicas y, por otra, en exceso detallista en cuanto a los diversos aspectos del procedimiento de fusión, de suerte que en el primer asunto el Congreso termina por despojarse de sus competencias, en tanto que en el segundo, vacía de contenido las funciones presidenciales. Por ello consideran que la norma es inexequible. En nuestro concepto, la norma en cuestión respeta tanto los parámetros constitucionales como la propia jurisprudencia de esta Corporación.La fusión de entidades que, según lo dispuesto en el artículo 172 del Código de Comercio, consiste en que "una o más entidades se disuelven, sin liquidarse, para ser absorbidas por otra o para crear una nueva", implica un proceso complejo, que requiere de una especial regulación, debido a los efectos patrimoniales del fenómeno y a la posible afectación de los derechos de terceros. En el caso de fusión de entidades públicas las necesidades de regulación se incrementan, habida consideración de que se involucran recursos públicos, se requieren decisiones en materia presupuestal, es necesario tener presente regímenes laborales disímiles, afecta la ejecución contractual y es imprescindible garantizar la continuidad en la prestación del servicio. Esto implica que en el proceso de fusión deben distinguirse dos momentos: la decisión de fusionar y el trámite de la fusión. La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que a efectos de armonizar los artículos 150 numeral 7° y 189 numeral 15 es necesario reconocer que en esta materia la Constitución acoge la noción de leyes de autorizaciones, en virtud de las cuales el Congreso de la República establece "condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio" de ciertas facultades administrativas por parte del Ejecutivo. Así las cosas, se ha entendido que "el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República". Es decir, la propia jurisprudencia ha distinguido los momentos mencionados, pues, para el primero se establecen condiciones y requisitos, en tanto que en el segundo, "los objetivos, fines y controles pertinentes". Así las cosas, tanto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en que respecto de cada momento se imponen requerimientos normativos distintos, según se ha visto. El artículo 51, declarado inconstitucional, respeta esta distinción, estableciendo contenidos normativos de distinta intensidad, según se trate del primer o del segundo momento. Así, en términos generales, puede sostenerse que en el inciso 1° se regulaba la decisión de fusionar, en tanto que en los restantes incisos se establecían parámetros para efectos del trámite de fusión. En la sentencia se hace una precisión, que compartimos de manera parcial, pues, únicamente es predicable del primer momento del proceso de fusión:"Ello supone, entonces, que la ley ha de determinar los principios de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que se le asigna al Presidente de la República. O, dicho de otra manera, las causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de las entidades administrativas preexistentes. Pero ello supone... que el legislador no puede descender a la reglamentación particular y concreta, por cuanto, en tal caso, invade la órbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al Presidente de la República".Como se aprecia, la mayoría desconoce la dinámica misma del proceso de fusión, de manera que restringe en extremo la competencia del Congreso, que queda reducida a la mera posibilidad de dictar "las causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de entidades administrativas preexistentes". La definición de estas causales, se repite, únicamente concierne al primer momento del proceso de fusión. Respecto del segundo, no resulta admisible, en un Estado de derecho, librarlo a la voluntad del Presidente, sin que existan disposiciones claras y precisas.Esta confusión, explica en parte la declaratoria de inexequibilidad de la norma. En efecto, los incisos segundo, tercero, cuarto, quinto y el parágrafo del artículo 51 no se limitan a fijar criterios generales para guiar la actividad administrativa; en ellos el legislador regula las vicisitudes propias de un proceso de fusión.No obstante que lo anterior es suficiente para explicar nuestro reparo a la Sentencia, argumentos adicionales hacen patente el yerro de la mayoría y, su evidente falta de coherencia.Como primera medida, se tiene que la Sentencia sustenta su calificación de “vagos e imprecisos” atribuida a los criterios fijados en el primer inciso, en el hecho de que las expresiones utilizadas por el legislador constituyen simples anotaciones sobre los principios constitucionales que rigen la actividad administrativa. Lo anterior se confirma, según la mayoría, en el segundo inciso del mismo artículo, pues en lugar de fijar criterios generales sobre la subrogación de obligaciones y derechos, la titularidad y destinación de bienes o rentas y sobre los ajustes presupuestales, se dispone que sujeten a las normas que rigen la materia, las cuales, "tratándose de entidades públicas, el legislador ha debido precisar".El inciso primero del artículo 51 declarado inexequible, disponía que el Presidente de la República podía "disponer la fusión de entidades y organismos administrativos del orden nacional con el fin de garantizar la eficiencia y la racionalidad de la gestión pública, de evitar duplicidad de funciones y actividades y de asegurar la unidad en la concepción y ejercicio de la función o la prestación del servicio". El hecho de que estas condiciones constituyan principios que se desprenden de las normas constitucionales en materia de actividad administrativa, no les resta el carácter de criterios generales. Antes bien, el legislador, con buen tino, dispuso que la fusión de las entidades públicas del orden nacional únicamente procedía con el objeto de realizar los principios constitucionales. Es decir, estaba prohibido para el Presidente de la República invocar razones de conveniencia para proceder a la fusión, de suerte que tal actividad únicamente era posible si el funcionamiento de las entidades desconocía el canon constitucional en materia de actividad administrativa. Ello implica que el legislador impuso una importante limitación, autorizada y exigida por la Carta, al ejercicio de la función presidencial, susceptible de un intenso control judicial.Si lo anterior no fuera suficiente para justificar la exequibilidad del precepto, la lectura de las tres causales ofrece argumentos adicionales. Como primera medida, resulta un despropósito sostener que "evitar la duplicidad en funciones y actividades" no constituya un criterio general. Exigir un mayor grado de precisión implicaría entrar en detalles que, según la jurisprudencia que cita la misma decisión y las consideraciones previas al estudio del artículo, no son admisibles, pues despojarían al Presidente de su ámbito de competencia natural. No sobra recordar que el Presidente de la República goza de un razonable margen de discrecionalidad, que, se repite, no implica arbitrariedad. Sobre la distinción entre estas figuras, la Corte ha señalado:"Los actos discrecionales están por lo tanto sometidos al control jurisdiccional en ejercicio de las acciones pertinentes, cuando se considera que ellos son violatorios de la Constitución o de la ley. Así, la discrecionalidad en cabeza de la administración no faculta al funcionario para imponer sus caprichos ni para incurrir en arbitrariedades: ella estriba en la posibilidad de apreciar libremente la oportunidad o conveniencia de la acción dentro de los límites fijados por la ley, uno de los cuales surge del fin que debe presidir toda actividad administrativa, cual es la prevalencia del interés público. En consecuencia, un fin extraño a él es ilícito y susceptible de ser anulado y controvertido judicialmente, como se anotó. No debe confundirse lo arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho individual de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder discrecional por el contrario, está sometido a normas inviolables como las reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente para adoptar la decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así como sus derechos y libertades."Así las cosas, resulta claro que es posible establecer si realmente existía duplicidad de funciones o actividades y, por lo tanto, someter la decisión presidencial al debido control contencioso administrativo.En segundo lugar, el criterio consistente en "asegurar la unidad en la concepción y ejercicio de la función o la prestación del servicio", tampoco puede calificarse de “extremadamente vago e impreciso.” Mientras el anterior criterio buscaba evitar que dos o más entidades realizaran las mismas actividades, este tenía por propósito lograr que en la actividad estatal no se realizaran actuaciones contradictorias. Es decir, buscaba la coherencia de la administración. Al igual que ocurre con el primer criterio estudiado, es posible realizar el debido control judicial pues, no basta que el Presidente alegue concepciones o actividades encontradas, sino que debe demostrarse que realmente se presenta una incoherencia que exige la fusión de las entidades. Nuevamente la Corte confunde la amplitud necesaria para ejercer facultades discrecionales con la vaguedad propia de las disposiciones que promueven la arbitrariedad.Finalmente, el criterio según el cual estaba autorizado fusionar entidades por razones de eficiencia y racionalidad en la gestión pública, tampoco aparece como vago e impreciso. El artículo 267 de la Constitución dispone que el control que ejerce la Contraloría General de la República incluye "un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales"(Negrillas fuera del texto). Lo anterior implica que los criterios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública no son asuntos que se puedan estimar libremente, sino que, por el contrario, encuentran soporte, no sólo en las valoraciones que puede hacer el ejecutivo, sino, de manera principal, en los resultados del control que ejerce la Contraloría General de la República. De ser cierta la afirmación de la mayoría -“los criterios de eficiencia y racionalidad son en extremo vagos”-, ¿estaría legitimada, por disposición constitucional, la arbitrariedad de la Contraloría, que considera los mismos criterios para realizar su control? Lo absurdo de la pregunta permitiría rebatir los argumentos expuestos en la sentencia.Respecto de los restantes incisos y del parágrafo del artículo, son posibles similares consideraciones. Así, el parágrafo constituye un claro desarrollo del numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, puesto que no está autorizado para el Presidente de la República crear nuevas entidades. A efectos de delimitar correctamente el alcance de esta prohibición, el legislador, en ejercicio de sus funciones ordinarias, define el concepto de nueva empresa. Así las cosas, las normas contenida en el parágrafo resultaban necesarias para el correcto ejercicio de las funciones presidenciales. No sobra señalar que la tacha de inconstitucionalidad del parágrafo se produce por el argumento general expuesto, sin (i) detenerse a analizar su contenido normativo, que es esencialmente distinto al del resto del artículo y (ii), presentar razón alguna de carácter constitucional frente a la norma.En cuanto al segundo inciso, igualmente tachado de inconstitucional, cabe señalar que la lectura que del artículo se hace en la sentencia, no corresponde a su verdadero tenor. Se lee en la sentencia:"la vaguedad e imprecisión de la norma acusada aparece de bulto, cuando en el inciso segundo de la misma se ordena al Presidente de la República, que en el acto en que decrete la fusión de entidades u organismos nacionales disponga sobre la subrogación de obligaciones y derechos, la titularidad y destinación de bienes o rentas, o sobre los ajustes presupuestales necesarios, pues, sobre el particular no se le señala ninguna pauta o criterio de carácter general sino que se le remite a "las normas que rigen la materia", que, tratándose de entidades públicas, el legislador ha debido precisa".Una lectura atenta del inciso en cuestión permite concluir que la única remisión normativa que hace el legislador es en materia del régimen de los servidores públicos. La última frase del inciso es clara en señalar que el acto que ordene la fusión dispondrá, "de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos". Y no podría ser de otra manera, pues el régimen laboral de los empleados estatales es tema que el Presidente de la República no puede modificar, por estar ellos constitucionalmente protegidos con reserva de ley.Los incisos 2°, 3° y 4° del artículo 51 tienen por objeto establecer las obligaciones del Presidente, una vez adopta, según los criterios generales definidos en el inciso 1°, la decisión de fusionar. Es decir, se trata de las normas que regulan el segundo momento: el trámite de la fusión. Los asuntos (aspectos patrimoniales, reestructuración, continuidad en el servicio, cumplimiento de obligaciones, etc.) que deben resolverse en el trámite de la fusión y las remisiones normativas (normas orgánicas del presupuesto, régimen laboral de los servidores públicos involucrados en el proceso) son necesarias para llevar el proceso a un feliz término. La absorción de una entidad por otra o la creación de una entidad distinta (que no nueva, según la definición que se preveía en el parágrafo) exige la definición de su estructura interna, atender las obligaciones para con terceros, definir su naturaleza jurídica y, por lo mismo, las normas presupuestales aplicables, etc. En resumen, la fusión implica para la Administración la obligación de "construir" un ente distinto, lo cual no puede quedar sujeto a normas en extremo amplias, como lo sugiere la mayoría, y tampoco sin un mínimo de precisión, como también lo exige la mayoría.En este sentido, el inciso 5°, que se aplicaba a los procesos de fusión, supresión y de escisión, y que en buena parte recoge el contenido normativo de disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, se estiman necesarias para el proceso de fusión, pues define un aspecto que no puede estar sujeto a la discrecionalidad presidencial, como lo es el modo de proceder al registro de los actos, los impuestos o costos notariales a cubrir, y lo atinente al registro de bienes inmuebles y otros bienes sujetos a registro. Se trata de asuntos que, aunque necesarios en el proceso de fusión, involucran principios como la publicidad y la legalidad de los impuestos y tasas, que, se repite, no le compete al Ejecutivo determinar.Por otra parte, no deja de sorprender que la Corte hubiese declarado la exequibilidad del artículo 52 de la misma ley, cuyos numerales 3, 4 y 5 recogen, en esencia, los criterios generales, tachados de “vagos”, del inciso 1° del artículo
51. En efecto, el numeral 3 autoriza la supresión o liquidación cuando las "evaluaciones de gestión administrativa" así lo aconsejen; el 4, cuando se concluya su necesidad por la "utilización de indicadores de gestión y gestión que emplean los organismos de control"; y, el 5, cuando "exista duplicidad de objetivos y o de funciones esenciales con otro u otras entidades". Aumenta la sorpresa al constatar que la competencia del Presidente para suprimir entidades se encuentra en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, que trata, también de la fusión.Así mismo, la Corte olvida que el parágrafo 1 del artículo 52, declarado exequible, es idéntico al inciso 2° del artículo 51, declarado inexequible. La ausencia de razones para este proceder, resulta sorprendente, por su total falta de coherencia analítica.2. Respecto del artículo 53.En lo esencial, este artículo autorizaba al Presidente de la República para escindir las empresas industriales y comerciales del Estado cuando ello convenga al mejor desarrollo de su objeto social, como también lo habilitaba para autorizar la escisión de sociedades de economía mixta cuando fuera necesario.En opinión de la mayoría, la creación de nuevas empresas industriales y comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta es una competencia privativa del legislador, según el tenor del artículo 150-7 de la Carta. De ahí que resulte inconstitucional que, por vía de escisión, se creen nuevas empresas.La escisión, a diferencia de lo que la mayoría cree, (i) no necesariamente implica necesariamente la creación de una nueva empresa y (ii), haciendo interpretación analógica con el parágrafo del artículo 51 declarado inconstitucional, resulta imposible, en los términos del artículo 53 de la Ley 489 de 1998, la creación de una entidad nueva.De acuerdo con lo estipulado en el artículo 3 de la Ley 222 de 1995, existe escisión cuando:"1. Una sociedad sin disolverse, transfiere en bloque una o varias partes de su patrimonio a una o más sociedades existentes o las destina a la creación de una o varias sociedades.2. una sociedad se disuelve sin liquidarse, dividiendo su patrimonio en dos o más partes, que se transfieren a varias sociedades existentes o se destinan a la creación de nuevas sociedades".Como se puede apreciar, la escisión no implica la creación de una nueva sociedad. Ante el silencio del legislador sobre la Ley 489 de 1998, las normas comerciales llenan la laguna. Esto basta para mostrar la falacia en que incurre la mayoría, que no puede explicarse más que por el desconocimiento de la figura jurídica, cuya complejidad conceptual va mas allá de la mera división, como lo define el Diccionario de la Lengua de la Real Academia.Sin embargo, es preciso hacer claridad sobre la figura de la escisión de entidades públicas. A diferencia de lo que ocurre con las sociedades comerciales privadas, en las cuales se asocian recursos a fin de desarrollar cierto objeto social y la generación de lucro, en las empresas industriales y comerciales del Estado, no existe ánimo de asociación, sino la destinación de unos recursos para desarrollar un objeto, ambos definidos por el legislador. En este orden de ideas, existe una unión inescindible entre los recursos y el objeto a desarrollar, por cuanto en tales términos está establecida la voluntad del legislador. De ahí que la escisión de este tipo de empresas debe hacerse tanto del capital como del objeto, de suerte que se asignen recursos a ambas funciones.Lo anterior implica que existen dos opciones para la escisión: o se transmite capital y objeto a otra entidad existente o, se crean entidades que cumplen la función o desarrollan el objeto inicialmente asignado a un única entidad. En el primer evento, resulta apenas evidente que no se crea una nueva entidad. En el segundo, tampoco. Esto último se explica por el hecho de que, ante la inexistencia de animus societatis, la existencia de una nueva entidad, en estricto sentido, únicamente se presenta cuando se define un nuevo objeto social y no, cuando el objeto determinado por el legislador, es encargado a distintos entes. Tal era la solución del parágrafo del artículo 51 que, se recuerda, fue declarado inexequible sin que existiera una razón suficiente que explicara la decisión. De ahí que sea acertada la afirmación según la cual, en los términos de la Ley 489 de 1998, la escisión de empresas industriales y comerciales del Estado no suponía, en ningún caso, la creación de una nueva empresa, como lo estimó la mayoría.3. Respecto del artículo 54, literales b), c), d), g), h), i). Esta norma fija los principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar las estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos del orden nacional.Contra los mencionados literales del artículo 54, la mayoría endilga dos razones por las cuales se estiman inconstitucionales. De una parte, se acusa el hecho de que el legislador hubiese deferido en el Ejecutivo "la competencia de regulación normativa" de aspectos inherentes a la determinación de varios aspectos de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, lo cual quebranta el numeral 7 del artículo 150 de la Carta, según el cual le compete al Congreso "determinar la estructura de la administración" y señalar los objetivos y estructura orgánica de cada una. Por otra parte, se afirma que desconocen el numeral 16 del artículo 189 de la Carta, puesto que el legislador debe limitarse a definir los principios y reglas generales a los cuales el ejecutivo le compete modificar la estructura de estas entidades.Sin entrar en el análisis de cada uno de los contenidos normativos de los literales b), c), d), g), h) e i) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, debe observarse que el pronunciamiento de la mayoría carece de lógica. En efecto, la decisión se basa en dos argumentos completamente contradictorios. El primero dice que el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución impide conferir competencias normativas al Presidente en la materia regulada por la disposición. El segundo, exige la existencia de competencias normativas pues, según se afirma en la Sentencia C-262 95, la competencia fijada en el numeral 16 del artículo 189 de la C.P. exige la expedición de una ley marco por parte del Congreso. Con suficiente claridad, la Corte ha indicado que la técnica de las leyes marco suponen la existencia de una competencia normativa ampliada en cabeza del Presidente de la República. La ligereza de los argumentos de la mayoría los lleva a la incoherencia que se plasma en la decisión.El artículo 150-7 establece que le compete al Congreso de la República "determinar la estructura de la administración nacional" y señalar los objetivos y estructura orgánica de las entidades creadas. Por su parte, el numeral 16 del artículo 189 le confiere competencia al Presidente para modificar la estructura de ciertos organismos nacionales, de conformidad con los principios y reglas generales que fije la ley. La definición de la estructura de la administración nacional no puede confundirse con el señalamiento de los objetivos y estructura orgánica de cada entidad. Lo primero implica definir los tipos de entidades que existen, in genere, en la administración nacional y las relaciones jurídicas que se presentan entre ellas. En el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 el legislador determinó la estructura de la Administración nacional, al disponer:"Artículo
38. Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:1. Del Sector Central:a. La presidencia de la Repúblicab. La Vicepresidencia de la Repúblicac. Los Consejos Superiores de la Administraciónd. Los ministerios y departamentos administrativose. Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica2. Del sector descentralizado por servicios:a. Los establecimientos públicosb. Las empresas industriales y comerciales del Estadoc. Las superintendencias y unidades administrativas especiales con personería jurídicad. Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios.e. Los institutos científicos y tecnológicosf. Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixtag. Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público..."Esta estructura es inmodificable por el Presidente, lo que no ocurre con la estructura interna de cada una de estas entidades, para lo cual se encuentra facultado por el numeral 16 del artículo 189 de la Carta. Una vez el legislador define la estructura de una entidad, el Presidente, siguiendo los criterios y reglas generales, está facultado para modificarla. Tales criterios y reglas generales estaban contenidos en el artículo 54, parcialmente declarado inconstitucional.Unicamente resta señalar que, ante la ausencia de argumentos puntuales respecto de los literales declarados inexequibles, en este salvamento deberá guardarse silencio sobre su contenido, no sin antes señalar que cada una de las disposiciones contenía criterios o reglas generales, claramente identificables. El silencio de la mayoría no es, como ocurre en un salvamento, excusable. Unicamente vincula el fallo, en este caso uno carente de motivación.3. Respecto del artículo 120.El artículo 120 de la Ley 489 de 1998, le otorgaba al ejecutivo facultades extraordinarias para reformar la estructura de la administración central, ajustar las normas del servicio exterior y la carrera diplomática e igualmente, para modificar la estructura de la Contraloría General de la República, de la Fiscalía y la Procuraduría General de la Nación, con el propósito de racionalizar el aparato estatal, garantizar la eficiencia y la eficacia de la función administrativa y reducir el gasto público.El argumento en torno al cual gira la declaratoria de inexequibilidad de la norma en comento, radica en que, al tenor de la Sentencia, “…el trámite del proyecto de ley con las facultades extraordinarias incluidas irregularmente, no sufrió ni el primero ni el segundo debate en la Cámara de Representantes, es decir en la Comisión Constitucional Permanente y en la Plenaria de esta Corporación y que con tal omisión, se desconocieron evidentemente también los requisitos constitucionales previstos en los numerales 2° y 3° del artículo 157 de la Carta para que un proyecto se convierta en Ley de la República, relativos a los principios de identidad relativa y consecutividad.” Para efectos de establecer la presunta violación del artículo 157 Superior, la Sentencia considera que la naturaleza especial y restrictiva que constitucionalmente identifica el recurso jurídico de las facultades extraordinarias, implica también la obligación de que éstas deban ir consignadas en el proyecto original presentado ante el Congreso, lo cual por supuesto descarta la posibilidad de que las mismas se le incluyan durante los debates parlamentarios.Del riguroso análisis efectuado a las gacetas del Congreso en las que reposan los antecedentes legislativos de la Ley 489 de 1998, quienes suscribimos este salvamento pudimos concluir, con absoluta certeza –y así lo hicimos saber a la Sala Plena en las sesiones en las que se surtió la discusión del proyecto-, que las facultades extraordinarias contenidas en el que hasta hoy fue su artículo 120, se tramitaron y aprobaron por las respectivas Cámaras de conformidad con las reglas que establecen la Constitución Política y la Ley 5ª, Orgánica del Congreso de la República. En esta medida, la Corte ha debido mantenerlas en el ordenamiento jurídico.Para los suscritos magistrados, la posición adoptada por la mayoría riñe con el verdadero espíritu de las normas constitucionales y legales que regulan el trámite legislativo ante el Congreso de la República, y no obedece a una interpretación armónica y sistemática de las mismas, olvidando además que la finalidad perseguida por el Constituyente en materia de trámite legislativo fue precisamente la de racionalizar y flexibilizar el proceso de expedición de las leyes. Por el contrario, la Sentencia les fija a estas normas un alcance restrictivo y en extremo formalista, que afecta gravemente el pluralismo, la libre discusión democrática y, en general, la actividad desarrollada por el Parlamento, amén de que desconoce la reiterada jurisprudencia que la Corte Constitucional ha dictado en torno al tema. En este aspecto, constituye un cambio repentino e injustificado de su posición tradicional, que redunda en perjuicio de la seguridad jurídica y de la propia esencia de la labor congresional.Ciertamente el artículo 150-10 de la Carta Política revela en forma categórica la naturaleza especial y restrictiva de la institución de las facultades extraordinarias, sustentada en la necesidad de conservar para el Congreso la responsabilidad constitucional de dictar las leyes de mayor trascendencia e importancia nacional. De este modo, para que la ley habilitante se entienda ajustada al régimen constitucional, debe ser solicitada expresamente por el Gobierno y expedirse de conformidad con los requisitos de temporalidad (que de ninguna manera puede exceder de seis meses), de precisión (que por expresa prohibición no debe extenderse a la expedición de códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas y aquellas relacionadas con la creación de impuestos o la conformación de los servicios administrativos y técnicos de las cámaras), y de oportunidad, en cuanto sólo se puede acceder a ellas “cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”. Adicionalmente, la Constitución impone un quorum especial de manera que su aprobación requiere la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara.No obstante lo anterior, de las exigencias constitucionales contenidas en el artículo 150-10 no se deriva –como lo estima erróneamente la mayoría- que la solicitud formulada por el Gobierno deba acompañar el texto original del proyecto, cuando la misma no constituye la materia principal de la iniciativa legislativa y su inclusión sólo ocurre, a manera de adición, durante el curso de los debates en el Congreso, como un complemento necesario para el desarrollo de los objetivos de la ley en formación. Suponer lo contrario es ignorar que el desarrollo natural de los debates que siguen al interior del Parlamento –en sus comisiones y plenarias- implica la revisión minuciosa de los proyectos sometidos a la consideración de este órgano legislativo, su discusión y controversia, lo cual, en la mayoría de los casos conlleva cambios y adiciones a los textos originales, pues, en aras de su perfeccionamiento, el congreso busca a través de dichos recursos, satisfacer los intereses públicos involucrados.La discusión y controversia acerca del contenido de los proyectos de ley es, efectivamente, una actividad consustancial al ejercicio de la función parlamentaria. En efecto, siguiendo lo dicho por un célebre tratadista alemán, “por poco que se valoren los debates de un Parlamento, la verdad es que en la actual situación son el único medio para evitar que la elaboración de las leyes se convierta en monopolio de unos pocos, el único para introducir mejoras en los proyectos de ley, y ello con la participación de todos los grupos de intereses y de partidos.” Por ello, la interpretación aislada y rigurosa que en esta oportunidad hace la Corte Constitucional de la norma en comento, propició que el verdadero alcance de las disposiciones contenidas en los artículo 157 y siguientes de la Carta, que no es otro que el de dinamizar y perfeccionar el proceso formativo de las leyes mediante la participación de las cámaras y de quienes se encuentran autorizados por la Constitución y la ley para intervenir en aquél, se diluyera irremediablemente. No en vano, esta Corporación sostuvo que “[l]as normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental.”Ciertamente, según lo dispone el artículo 157 de la Carta Política, para que un proyecto se convierta en ley de la República, es necesario que el mismo haya “..sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara” e igualmente, “haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. A pesar de que, en principio, pudiera pensarse que todos los proyectos de ley, sin excepción, se deben ajustar estrictamente a tales exigencias, lo cierto es que el constituyente de 1991, consciente del sentido de los debates y con el propósito de garantizar el pluralismo y la libre participación democrática, consagró en el artículo 160, inciso 2º del mismo ordenamiento, como excepción al trámite ordinario, la posibilidad de que durante el segundo debate cada Cámara pueda introducirle al articulado sometido a su conocimiento, “…las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En concordancia con lo anterior, el artículo 161 Superior autoriza a ambas Cámaras legislativas para integrar “comisiones accidentales” destinadas a zanjar las discrepancias que surjan entre el texto de un proyecto de ley aprobado en la plenaria de una de las Cámaras frente al votado en la plenaria de la otra, debiendo dichas comisiones preparar un texto definitivo sobre las novedades –adiciones, modificaciones y supresiones- que tendrá que ser aprobado por la plenaria del Senado de la República y por la plenaria de la Cámara de Representantes. La creación de estas comisiones tuvo como propósito flexibilizar el proceso de expedición de las leyes, a través de una instancia legislativa adicional que facilitara el trabajo de armonización y adecuación de los textos normativos aprobados en una y otra cámara, evitando que los cambios surgidos en el segundo debate implicaran la devolución del proyecto a la Comisión permanente del organismo legislativo que lo tramitó en primera instancia. Así lo dispone expresamente el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992 al señalar:“ARTÍCULO 178-. Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2°, de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente.” (Negrillas y subrayas fuera de texto).Este procedimiento de excepción, en el que intervienen las comisiones accidentales como instancias de conciliación ante las discrepancias surgidas en el debate legislativo, ha sido avalado por la Corte, de manera unánime, en los casos en que se ha visto precisada a determinar la constitucionalidad de las normas expedidas con fundamento en el mismo. Así lo hizo, por ejemplo, al declarar exequible el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, cuestionado por el presunto desconocimiento de los artículos 157 y 161 de la Carta:"Así las cosas y atendiendo el contenido del artículo 161 Superior, las Cámaras legislativas están autorizadas para integrar comisiones accidentales cuando exista diferencia entre el texto de un proyecto de Ley aprobado en la plenaria de una Cámara frente al aprobado en la plenaria de la otra. Comisión que debe reunirse conjuntamente con el fin de adoptar una norma que se adecue al querer mayoritario de los miembros de una y otra Cámara. Esta decisión igualmente debe ser considerada y aprobada en sesión plenaria en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes."En el caso que se somete a estudio de esta Corporación, como se expresó anteriormente, sí hubo disparidad entre los textos del artículo acusado que aprobó la Cámara de Representantes en segundo debate, frente al que aprobó el Senado de la República, motivo por el cual se procedió a integrar la Comisión accidental que en últimas adoptó el parágrafo demandado, actuación que se adecua a lo dispuesto en el artículo 161 de la Carta Política."En efecto, de acuerdo al artículo 161 de la Constitución para que se pueda integrar la Comisión accidental mixta a que allí se alude, es requisito indispensable que entre los proyectos aprobados por las Plenarias de cada una de las Cámaras legislativas haya "discrepancias", es decir, desigualdad o diferencia ya sea entre uno o varios de los artículos que lo conforman."Dichas "discrepancias" deben producirse necesariamente durante el segundo debate, pues la voluntad del constituyente fue la de permitir que se zanjaran las diferencias que pudieran surgir en las Plenarias de cada Cámara, como se lee en la ponencia informe que se transcribió unos párrafos antes; como también evitar que el proyecto de Ley tuviera que devolverse a la comisión respectiva nuevamente, haciendo mas dispendioso y demorado el trámite de expedición de la Ley. Siendo así no le asiste razón al Procurador General de la Nación cuando afirma que tales discrepancias sólo pueden tener lugar antes de la aprobación por las Plenarias, ya que si así fuera mal podría alegarse discrepancia o diferencia si aún no se sabe cuál es el texto que adoptará la mayoría de cada Cámara como texto definitivo para que se pueda confrontar con el de la otra y así determinar sus diferencias."De otra parte debe agregarse que tampoco se infringe el artículo 165 del Estatuto Máximo que exige la aprobación del proyecto de Ley en primer debate en la Comisión correspondiente de cada Cámara, como en la plenaria de las mismas, por cuanto la comisión accidental conjunta a que alude el artículo 161 de la Constitución Nacional, viene a reemplazar a la Comisión permanente constitucional en la discusión y aprobación de la norma nueva que reemplazará aquella sobre la cual se presentó discrepancia en las Cámaras. Además obsérvese que el nuevo texto debe también ser discutido y aprobado en la Plenaria del Senado como de la Cámara, cumpliendo así los debates respectivos."Finalmente debe aclararse que la Comisión accidental que se integre para efectos de dar aplicación al artículo 161 de la Carta, única y exclusivamente puede ocuparse del estudio y análisis de las disposiciones del proyecto de Ley que hubieren sido objeto de "discrepancias", o lo que es lo mismo, de aquellas normas cuyo texto hubiere sido aprobado en la plenaria de una Cámara en forma diferente al de la otra. De manera que la Comisión citada no puede entrar a modificar preceptos del proyecto de Ley sobre los cuales no hubiera existido "discrepancia"."La función de la Comisión accidental a que alude el artículo 161 constitucional, es entonces, la de preparar el texto que habrá de reemplazar a aquél sobre el cual surgieron discrepancias en las plenarias de las Cámaras, como a bien tenga, siempre y cuando éste corresponda al querer mayoritario del Congreso Nacional."En estas circunstancias no encuentra la Corte Constitucional que el parágrafo del artículo 13 de la Ley 4 de 1.992 hubiere lesionado los artículos 157 y 161 de la Carta Política y por el contrario su texto fue producto del cumplimiento por parte del Senado de la República y de la Cámara de Representantes de los mandatos constitucionales que regulan el trámite de las leyes." (C-167 93 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz) (Negrillas fuera del original)Frente a un caso análogo, la Corte reiteró:"Posteriormente, dicho proyecto pasó al Senado de la República y allí a la Comisión Primera donde fue repartido al senador Parmenio Cuéllar Bastidas. La Comisión Primera del Senado, el 13 de abril de 1993, aprobó informe del ponente sobre el proyecto en primer debate, introduciéndole nuevas modificaciones según la ponencia y dentro de los debates adelantados durante las sesiones correspondientes; luego, el 16 de junio de 1993, la sesión plenaria de dicha Corporación aprobó en segundo debate el texto del proyecto con nuevas modificaciones."En este caso, se reunió una comisión bicameral y accidental de las que están previstas en el artículo 161 de la Constitución Nacional para estudiar las modificaciones introducidas durante los debates en el Senado y, según consta en las Gacetas del Congreso 218 del 19 de junio y 406 de noviembre de 1993, aquellas fueron aprobadas debidamente por las sesiones plenarias del Senado y de la Cámara de representantes el 18 de junio del mismo año. La mencionada comisión estuvo integrada por representantes y senadores y resolvió aceptar íntegramente las modificaciones que le hizo el Senado de la República al proyecto. "(...)"Obsérvese que el proyecto que se examina fue tramitado dentro de la Legislatura 1992-1993, que terminó el 20 de junio del año anterior, y dentro de la legislatura correspondiente, en cumplimiento de lo establecido por el citado artículo 153 de la Constitución, lo cual descarta de plano que se pueda enmendar el proyecto por razones de fondo o materiales y de conte nido. (C-088 94 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz) (Negrillas fuera del original)Y más recientemente manifestó:"El texto actual del artículo 33 de la Ley 190 de 1995, fue introducido y aprobado en el segundo debate del Senado por unanimidad (artículo 34 del proyecto de ley N° 018 de 1993 acumulado al 036 de 1993 Cámara - 214 de 1994 Senado - Gacetas del Congreso N° 271 de 24 de diciembre de 1994 y 105 de mayo 25 de 1995). Dado que el texto aprobado no coincidía con el texto del artículo 108 aprobado en segundo debate de la Cámara de Representantes (según el cual los procesos disciplinarios no debían estar sujetos a reserva), se optó por conformar una Comisión de Conciliación, integrada por miembros de una y otra Cámara. Dicha Comisión acogió el texto aprobado en segundo debate del Senado por unanimidad (Gacetas del Congreso Nº 105 de 25 de mayo y 123 de junio 5 de 1995 ) y lo propuso a las plenarias de cada una de las cámaras. La plenaria del Senado aprobó el proyecto, sin modificación alguna, el 30 de mayo de 1995 (Gaceta del Congreso Nº 123 de 5 de junio de 1995) y la plenaria de la Cámara el 17 de mayo del mismo año, por unanimidad de los 158 representantes presentes en la sesión (Gaceta del Congreso Nº 116 de 31 de mayo de 1995). "El trámite verificado se adecua a lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución, en virtud del cual se establece una excepción al trámite reglamentario ordinario. En efecto, si durante el segundo debate de una y otra Cámara, surgieren discrepancias respecto de un determinado proyecto de ley, resulta legítimo, de acuerdo al artículo 161 de la Carta, conformar una comisión accidental o de conciliación, integrada por miembros de cada una de las cámaras, a fin de que preparen un texto de conciliación, únicamente respecto de los artículos sobre los cuales existieren divergencias, para someterlo a decisión final en las respectivas plenarias."(...)"Según se pudo constatar en las Gacetas del Congreso antes citadas, el trámite del artículo que se estudia se sujetó a lo establecido en el artículo 161 y fue posteriormente aprobado por las plenarias de cada una de las cámaras." (C-054-96 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz) (Negrillas fuera del original)Como se deduce del acervo jurisprudencial citado, es la Comisión accidental bicameral y no la Comisión constitucional permanente la llamada a conocer y concertar las discrepancias que puedan surgir entre los textos aprobados en una y otra cámara, sin que ello signifique un desconocimiento al trámite ordinario establecido en el artículo 157 Superior. En efecto, es de la naturaleza del proceso legislativo que durante el segundo debate se introduzcan modificaciones al proyecto aprobado por la primera de las Cámaras y que de las mismas conozca una comisión especial, para evitar que el texto en discusión tenga que regresar a la Cámara de la cual partió, y de este modo se dilate injustificadamente la expedición de la ley. Ahora bien, el eje de la argumentación de la mayoría, plasmado en la Sentencia, se centra en la interpretación, -a nuestro juicio errónea y peligrosamente restrictiva- del término “discrepancias” utilizado tanto en el artículo 161 Superior como en el 186 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Congreso, referidas ambas normas a la integración de comisiones accidentales con el objeto, precisamente, de conciliar tales discrepancias cuando surgieren en las cámaras respecto del articulado de un proyecto. La mayoría se aferró a la interpretación según la cual las discrepancias sólo pueden darse en torno a temas que ya hubieren sido tratados, desde un comienzo, por ambas cámaras durante el trámite legislativo. Por nuestra parte, y atenidos no sólo a una interpretación más acorde con lo que es la naturaleza de la función legislativa sino del texto mismo de las normas, en especial al propio Reglamento del Congreso, el término “discrepancias” abarca también el hecho de que en el curso de los debates se hubiere introducido disposiciones nuevas, esto es asuntos que no hubieren sido tratados previamente en el curso del trámite legislativo por parte de la respectiva comisión permanente o de la plenaria de una de las cámaras.En efecto, así lo establece claramente el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992:“ARTICULO 186-. Comisiones accidentales. Para efectos de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.“Las comisiones prepararán el texto que será sometido a consid3eración de las Cámaras en el término que les fijen sus Presidentes.“Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.” (Subrayas y negrillas fuera de texto).En este mismo sentido, en oportunidad pasada, al declarar exequible el artículo 135 de la Ley 6ª de 1992, incluido en el segundo debate del proyecto que culminó con la aprobación de la mencionada ley, la Corte tuvo oportunidad de señalar:“Ahora bien, el artículo 160 de la CP faculta a las plenarias de las cámaras para introducir a los proyectos de ley, durante el segundo debate, "las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue necesarias". Por su parte, a las Comisiones Accidentales, previstas en el artículo 161 de la CP, les corresponde preparar un texto que concilie las diferencias que surgieren entre las cámaras respecto de un proyecto de ley, para que sea sometido a decisión final en la plenaria de cada una de ellas. El artículo 135, como se pudo apreciar, fue aprobado en plenaria del Senado como artículo nuevo, lo cual involucraba una discrepancia frente al respectivo texto aprobado en la plenaria de la Cámara, que no lo incluía. En este orden de ideas, la Comisión Accidental obrando dentro de la esfera de su competencia constitucional y legal, preparó el texto que sometió a la decisión final en sesión plenaria de cada cámara, aprobación que se otorgó el día 24 de junio de 1992 en la Cámara y en el Senado, según se desprende de los antecedentes legislativos remitidos a esta Corte por el Congreso de la República.” (Sentencia C-333 93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). (negrillas y subrayas fuera de texto).Posteriormente, al asumir el estudio de inconstitucionalidad del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, parcialmente adicionado en segundo debate, la Corporación reiteró:“Lo que sí es indudable es que las comisiones accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las Plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad.” (Sentencia C-282 95, M.P. Carlos Gaviria Díaz). Siguiendo la misma línea jurisprudencial, este Tribunal volvió a expresar: “Los artículos de un proyecto de ley aprobado por las cámaras, que solamente figuren en el texto aprobado en segundo debate por una de las cámaras, constituyen discrepancias respecto del proyecto, que dan lugar, a la aplicación del artículo
161. Como éste prevé expresamente la REPETICION DEL
SEGUNDO DEBATE en cada una de las cámaras, al aprobar éstas un texto único del proyecto, preparado por las comisiones accidentales, queda cumplido el requisito de la aprobación en
SEGUNDO DEBATE del texto único del proyecto. Un texto igual del proyecto ha sido, por esta vía del artículo 161 de la Constitución, aprobado en segundo debate por la Cámara y el Senado.“No sería sensato exigir que siempre los proyectos de ley aprobados en principio en segundo debate por las dos cámaras constaran de los mismos artículos, y que las discrepancias a que se refiere el artículo 161 de la Constitución fueran solamente de forma, de redacción, de estilo. Esta exigencia sería especialmente ilógica en tratándose de proyectos que constan de muchos artículos. Piénsese, por ejemplo, en un proyecto de código: ¿cómo pretender que algunos artículos que una de las cámaras aprobó inicialmente en segundo debate, no puedan ser modificados o suprimidos por la otra, también en segundo debate? Esos artículos que una cámara ha aprobado en segundo debate y que la otra no ha considerado o ha negado, constituyen las discrepancias respecto del proyecto, discrepancias que prevé el artículo 161 de la Constitución y que explican la REPETICION DEL
SEGUNDO DEBATE.” (Sentencia C-376 95, M.P. Jorge Arango Mejía).Así las cosas, es lógico suponer que si las facultades extraordinarias de que trata el artículo 120 de la Ley 486 fueron solicitadas por el Gobierno Nacional en el debate adelantado ante la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República, luego de surtido el trámite del proyecto ante la Cámara de Representantes, se trataba en realidad de un articulo nuevo que, obviamente, le correspondía conciliar a la Comisión Accidental bicameral y aprobar a las plenarias de ambas Cámaras, como efectivamente ocurrió. Y es que, reiterando lo dicho inicialmente, las facultades extraordinarias no son una excepción al trámite accidental mencionado. De ningún precepto constitucional se desprende que a la solicitud de facultades especiales no se le pueda aplicar el procedimiento contenido en los artículos 160 y 161 Superiores y 178 de la Ley 5ª de 1992, pues aquellas, como cualquier iniciativa legislativa, se encuentran amparadas por los principios de autonomía, pluralismo y participación que le son propios a la actividad parlamentaria y que constituyen el fundamento sobre el cual se edifican las comunidades democráticas. Son pues dichas normas las que, armónicamente interpretadas, sustentan el criterio que ahora nos permitimos exponer, mismo que, además, se encuentra apoyado en jurisprudencia anterior de esta misma Corporación, en la que explícitamente se avaló la inclusión de facultades extraordinarias en segundo debate y que extrañamente ahora se ha desconocido. Sobre el particular, se dijo en la Sentencia C-022 de 1994, en la que se declaró exequible el artículo 142 de la Ley 30 de 1992:“Inicialmente el actor afirma que el Senado de la República no "conoció" sobre el otorgamiento de facultades al Gobierno para reestructurar la Universidad Nacional, adición hecha en el curso del segundo debate en la Cámara de Representantes pero no contenida en el proyecto aprobado en el Senado en sesión del 19 de noviembre de 1992 y publicado en la Gaceta del Congreso Nº 179. “El proyecto de ley Nº 81 de 1992 fue presentado al Senado de la República por el entonces Ministro de Educación Nacional, Dr. Carlos Holmes Trujillo, y repartido la Comisión Sexta Constitucional Permanente. Aprobado en primero y segundo debates en el Senado de la República, luego de publicado en la Gaceta del Congreso Nº 159, Año I del 17 de noviembre de 1992, hizo tránsito a la Cámara de Representantes donde, con el número de proyecto 161 de 1992, también recibió aprobación en primero y segundo debates, el último llevado a cabo el 15 de diciembre de 1992 (Gaceta Nº 206, Año I). Debido a las modificaciones introducidas en la Cámara de Representantes, se nombró una comisión accidental por los Presidentes de ambas Cámaras Legislativas, con el fin de estudiar las modificaciones y presentar concepto para su final aprobación. El respectivo pliego de modificaciones - incluido el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno para reestructurar a la Universidad Nacional - obtuvo una mayoría de 93 votos afirmativos en sesión del 15 de diciembre de 1992 de la Cámara de Representantes según certificación aportada al proceso por su Subsecretario General. Por su parte, el Senado de la República también dispuso la aprobación del concepto favorable rendido por la Comisión Accidental en sesión Plenaria del 16 de diciembre de 1992 (Gaceta Nº 218).“Encontrándose plenamente demostrados los anteriores hechos, cabe concluir que no le asiste razón al demandante cuando afirma que el Senado no impartió su aprobación en el sentido de otorgarle al Gobierno facultades extraordinarias para reestructurar la Universidad Nacional, ya que efectivamente aprobó esta adición a la norma que vendría a convertirse en el artículo 142 de la Ley 30 de 1992.” (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).Con idéntico criterio, esta Corporación encontró ajustado a la Constitución las facultades extraordinarias reconocidas por el numeral 4° del artículo 248 de la Ley, las cuales fueron incluidas en segundo debate:“Quinta.- Argumento basado en la supuesta inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo 248, por haber sido introducido en el segundo debate.-“Es necesario desechar el argumento, expuesto en la demanda, sobre la supuesta inexequibilidad del numeral 4o. del artículo 248, por "haber sido introducido en el transcurso del segundo debate y no haber sido devuelto a las respectivas comisiones a efectos de que se surtiera en ellas el primer debate". El inciso segundo del artículo 160 de la Constitución es claro: "Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias". Lo que debe ser aprobado en primer debate es el proyecto de ley, que puede ser modificado en el segundo debate, como lo establece la norma últimamente citada.” (Sentencia C-376 95, M.P. Jorge Arango Mejía).Nótese, además, como las facultades extraordinarias solicitadas por el gobierno no constituían una materia extraña al texto de la Ley 489, pues si a través de la misma se conformó el Estatuto Básico de organización y funcionamiento de la Administración Pública, las facultades reconocidas en su artículo 120 estaban dirigidas, precisamente, a reestructurar la administración pública y racionalizar los trámites innecesarios existentes en ella, lo cual muestra una clara relación de conexidad entre ambos asuntos.En este orden de ideas, resulta absurdo -por decirlo menos-, considerar que el artículo 157 de la Constitución Política impida tramitar una solicitud de facultades extraordinarias, por el hecho de haber sido solicitadas durante el desarrollo del segundo debate, cuando las mismas no constituyen la materia principal del proyecto sometido a consideración del Congreso. Esta posición, asumida por la mayoría en la Sentencia, es el producto de una interpretación aislada y equivocada del mencionado artículo, que tiende a desconocer el verdadero alcance que el constituyente del 91 quiso reconocerle a las comisiones de conciliación y al trámite legislativo excepcional, cual es el de agilizar el proceso de formación de las leyes manteniendo incólume la libre participación democrática.Esta Corporación, en no pocas ocasiones, ha precisado que la interpretación de los dispositivos constitucionales deben estar gobernados “por un criterio de razonabilidad, por cuanto las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables”. Ello implica que el operador jurídico a quien corresponde ejercer el control de constitucionalidad de las leyes, no pueda atenerse, en su función interpretativa, al sentido literal de una norma Superior cuando ésta, aplicada aisladamente, produzca consecuencias absurdas y contrarias a las derivadas de una interpretación sistemática y finalista del texto de la Constitución Política. Sobre el particular, ha dicho la Corte que: "Cuando el efecto de la interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalística. (Sentencia C-011 94, M.P. Alejandro Martínez Caballero). Por lo demás, el cambio de jurisprudencia operado en esta Sentencia tiene otro efecto adicional, cual es el de desvirtuar y, por ende, debilitar el sistema bicameral vigente desde siempre en Colombia y mantenido, con muy buen juicio, por el Constituyente de 1991. En efecto, el bicameralismo ha sido consagrado en todas las constituciones colombianas, desde la de Cúcuta de 1821, y no por un simple prurito de los sucesivos reformadores de nuestra Carta Política. La adopción de este sistema, en lugar del de la cámara única, que han adoptado algunos países, entre ellos los sometidos a regímenes autocráticos, obedece, en las democracias modernas, a una razón principal: la de que una cámara sirva de contrapeso y de reflexión a la otra. Con ello se logra, obviamente, un mayor análisis y decantación de los proyectos de ley, en el entendido de que en esta materia no se trata tanto de un asunto de cantidad o de celeridad, sino de calidad. Precisamente una de las objeciones más serias que se hacen al unicameralismo es la del peligro de aprobar leyes en forma precipitada y sin un margen razonable de debate y de reflexión. Por eso este sistema es más propio de las autocracias que de las democracias. Si bien en sus orígenes en Inglaterra, y luego en los Estados de la Europa Occidental, la razón de ser del bicameralismo fue la de que una de las cámaras sirviera de órgano de representación del estamento nobiliario y, en los Estados Unidos, desde su independencia, la de representar en igualdad de condiciones a los Estados federados, hoy en día en las democracias modernas la razón principal de este sistema es la que hemos señalado: la de que exista lo que los doctrinantes han denominado una cámara de reflexión.El hecho entonces de pretender que en el curso del trámite de los proyectos de ley no puedan introducirse, en cualquiera de las instancias del debate, temas nuevos -como es, en este caso, el del otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo cuando ellas se avalen indispensables, a juicio de los propios legisladores o del gobierno, bajo condición, como ocurre en el caso colombiano, de que ellas deban ser solicitadas expresamente por el Ejecutivo- constituye, a nuestro juicio, un duro golpe al sistema bicameral el cual, por esencia, supone que no pueda cercenarse la voluntad del legislador cuando quiera que éste considere conveniente y necesario adicionar o complementar el proyecto original sometido a su consideración. Y menos aún, habida cuenta de que la propia Constitución Política prevé la manera de dar participación, en todo caso, a las dos cámaras y a las respectivas comisiones permanentes, para que expresen su acuerdo o desacuerdo con las adiciones propuestas, lo cual se hace a través de la integración de las comisiones accidentales y, luego, del sometimiento del texto por ellas acordado a las plenarias de las dos cámaras, todo lo cual se hizo en el presente caso.En conclusión, queda claro que la decisión adoptada en la Sentencia respecto del que fuera el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, constituye un retroceso en la evolución institucional del bicameralismo que ha regido en Colombia a lo largo de toda su historia republicana. Ello, porque al aplicarle al trámite de las discusiones legislativas un criterio de extremo rigor formalista, que no corresponde al establecido por el orden Constitucional, se lesiona la independencia y autonomía de cada una de las cámaras y se trunca el espíritu central de la dinámica parlamentaria que, como su mismo nombre lo indica, reside fundamentalmente en el diálogo y la reflexión que en torno a la formación de las leyes, debe existir entre las diferentes fuerzas políticas de la Nación. El proceso formativo de las normas jurídicas, cuando éste corresponde ejercerlo a un órgano legislativo bicameral, tiene que regirse por criterios de calidad y cuidado, que se reflejan en la posibilidad de introducir modificaciones a la propuesta legislativa original, a fin de que las disposiciones resultantes del mismo sean en todo coherentes y cumplan los objetivos que inspiran su incorporación al Estado de Derecho.Fecha ut supraEduardo Cifuentes Muñoz Vladimiro Naranjo MesaMagistrado Magistrado