Salvamento parcial de voto

Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-702 99ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Distribución de competencias (Salvamento parcial de voto)Las atribuciones conferidas al Presidente de la República en las referidas normas, responden a contenidos y objetivos bien diferentes. En efecto, todo lo que concierne con la fijación o determinación de la estructura superior y básica de la administración nacional centralizada o descentralizada es de competencia privativa del legislador, según el art. 150-7 de la Constitución. Este sólo puede desprenderse de dicha atribución por la vía del otorgamiento de facultades extraordinarias precisas y temporales al Presidente de la República. En cambio, cuando ya se ha operado la creación de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales bien directamente a través de ley expedida por el Congreso o por el Presidente investido de facultades extraordinarias, es posible que éste pueda modificar la estructura ya creada “con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”, esto es mediante una ley general marco o cuadro. En la sentencia de la cual disentimos se confunden las aludidas funciones presidenciales, pues de su contexto se infiere que es posible, contrariando el expreso texto del art. 189-15 en concordancia con el art. 150-7 de la Constitución, que se puedan suprimir o fusionar entidades, con arreglo a los criterios y objetivos generales que determine la ley, esto es, con base en una ley general, marco o cuadro. Además es contradictoria, en la medida en que se declaran inexequibles las facultades que se le dieron al Gobierno en el art. 120 de la ley 489 98 para suprimir, fusionar, reestructurar, transformar, escindir, disolver entidades, que el Congreso consideró necesario otorgar con estos propósitos y, sin embargo, en relación con la misma materia se le dan al Gobierno en virtud del art. 52 ya no facultades transitorias, sino permanentes. Referencia:Acción pública de inconstitucionalidad en contra de los arts. 7 (p), 38 (p), 47 (p), 51, 52, 53, 54, 55, 59 (p), 68 (p), 111 (p) y 120 de la ley 489 de 1998, “Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.MAGISTRADO PONENTE: FABIO MORON DIAZ.Con el respeto debido por la decisión mayoritaria, adoptada por la Sala Plena de la Corporación en el asunto de la referencia, procedemos a exponer las razones de nuestro salvamento de voto parcial a dicha decisión, en los siguientes términos:1. En la sentencia sobre la cual discrepamos parcialmente se dispuso:1.1. Declarar inexequible el art. 51 de la ley 489 de 1998 que facultó al Presidente de la República para disponer la fusión de entidades u organismos nacionales, con fundamento en que el legislador no señaló los principios, los límites, los criterios y objetivos generales que debía tener en cuenta aquél para realizar dicha labor, pues la supresión o fusión de entidades públicas sólo puede hacerse, con base en una ley que contenga dichos condicionamientos. 1.2. Declarar exequible el art. 52 de la ley 489 de 1998, referente a las facultades que se otorgan al Presidente de la República para decretar la supresión, disolución, y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales, con arreglo a los criterios, directrices y objetivos que en dicha norma se determinen.1.3. Para justificar la inexequibilidad del art. 51, la sentencia no dice expresamente si se trata de una ley general marco o cuadro; pero de su contexto se deduce que necesariamente se alude a este tipo de ley. En efecto se expresa en dicho proveído: “En cuanto hace a la fusión de dichas entidades, podría en principio pensarse que la Constitución estableció una competencia simultánea e idéntica para el Congreso Nacional y el Presidente de la República, quienes conforme a esa interpretación podrían ejercer la misma atribución, en lo que constituiría una notoria duplicidad de funciones por las dos ramas mencionadas del Poder Público”. “Sin embargo, ello no es así. En efecto, si se analizan los dos textos constitucionales a que ya se ha aludido, sin dificultad alguna se encuentra que dentro de la función del legislador, a éste le corresponde "hacer las leyes", sin otro límite que el que le señala la propia Carta Política. Es decir, el Congreso Nacional, previos los debates respectivos, adopta como ley las decisiones que respecto de la determinación de la estructura de la administración nacional juzgue convenientes para el Estado y, en ese ámbito no se encuentra sometido a ninguna ley preexistente, pues su único límite lo traza la Constitución. En tanto, cuando la fusión de una entidad con otra u otras se decreta por el Presidente de la República, éste ha de ejercer esa atribución constitucional "de conformidad con la ley", según las voces del artículo 189, numeral 15 de la Carta”.“Así las cosas, la aparente contradicción entre el artículo 150 numeral 7º y el artículo 189 numeral 15 de la Constitución, es, por lo visto, inexistente. Se trata, simplemente, de dos momentos distintos: el primero, a cargo del legislador, y el segundo a cargo del Presidente de la República, quien, con estricta sujeción a la ley puede ejercer esa atribución como suprema autoridad administrativa”.“Ello supone, entonces, que la ley ha de determinar los principios de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que se le asigna al Presidente de la República. O, dicho de otra manera, las causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de entidades administrativas preexistentes. Pero ello supone, como fluye de los textos mismos de la Constitución a que se ha hecho referencia, que el legislador no puede descender a la reglamentación particular y concreta, por cuanto, en tal caso, invade la órbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al Presidente de la República; tampoco puede la ley ser de una amplitud de tal naturaleza que deje campo abierto a la arbitrariedad, pues, en tal caso, a pretexto de señalar al Ejecutivo criterios y objetivos generales, en realidad se despoja el Congreso de funciones que la Carta asignó a él y no a ninguna otra autoridad”.1.4. En los términos de la motivación de la decisión mayoritaria, se adecua a la Constitución el otorgamiento por el legislador de facultades permanentes al Presidente de la República que se hace en el art. 52, para suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades administrativas del orden nacional, observando los criterios, directrices y objetivos generales que en dicha norma se establece. Es decir, que las facultades a que alude el numeral 15 del art. 189 de la Constitución requieren para su ejercicio de una ley marco.2. Nuestra discrepancia con la sentencia, en relación con las decisiones adoptadas sobre las normas en referencia, se contrae a lo siguiente: - Estamos de acuerdo en la decisión de declarar inexequible el art. 51 de la ley mas no en cuanto a su motivación, en la medida en que ella se sustenta en la necesidad de la expedición de una ley general o marco y no de una ley de facultades extraordinarias para llevar a cabo la labor de fusión, de entidades y organismos nacionales.- No compartimos ni la motivación ni la decisión de la mayoría en el sentido de declarar exequible el art. 52, porque a nuestro juicio la supresión, liquidación o disolución de entidades del orden nacional por el Presidente de la República requiere de autorización expresa, otorgada a través de una ley de facultades extraordinarias y no, como se dice en la sentencia, de una ley general marco o cuadro.3. Nuestro desacuerdo con los puntos de la sentencia, que antes se han identificado, lo fundamentamos en las siguientes consideraciones:3.1. Dentro de la competencia que de modo general se le ha asignado al Congreso para hacer las leyes se encuentra la atribución de determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos del orden nacional señalando sus objetivos y estructura orgánica. En cuanto concierne a la reglamentación de la creación y funcionamiento de otras entidades diferentes a las relacionadas se le atribuye al Congreso una misión singular y específica, cuando se lo faculta para “reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”. 3.2. De lo anterior se infiere que sobre las materias antes mencionadas existe una reserva de ley estatuida por el Constituyente. En tal virtud, sólo en virtud de la ley o mediante el ejercicio de facultades extraordinarias es posible que el Gobierno pueda expedir normas reguladoras de las referidas materias. 3.3. Conforme al art. 189 de la Constitución al Presidente de la República se le han asignado las funciones de:(….)“15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.“16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.En la sentencia C- 675 98, aprobada en forma unánime por 8 de los magistrados que asistieron a la correspondiente sesión de la Sala Plena se estableció el sentido y alcance de las referidas normas de la siguiente manera:“La competencia para crear, suprimir o crear ministerios es de índole legislativa, o gubernamental, cuando se inviste al gobierno de facultades extraordinarias con tal finalidad (art. 150-7 y 189-15)”.“La modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales es de competencia del Presidente, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, es decir, la ley general marco o cuadro (art. 150-16). Es decir, que lo concerniente a la modificación de la estructura interna de dichos organismos, luego de haber sido creados por el legislador, corresponde a una competencia que comparten éste y el Presidente. Aun cuando es de anotar que siendo la competencia propiamente legislativa, es facultativo del Congreso determinar la mayor o menor amplitud o alcance de las competencias del Presidente; por ello nada se opone a que la modificación en la estructura de dichos organismos la efectúe el mismo legislador, o que en la ley se determinen los principios y reglas generales para llevarla a cabo”.Posteriormente en la sentencia C-218 99, en relación con la revisión constitucional del decreto legislativo 197 del 30 de enero de 1999, que creó un Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero afectada por el terremoto del 25 del mismo mes y año, la Corte aludió a la facultad presidencial contenida en el numeral 15 del art. 189 de la Constitución de la siguiente manera:“Es exequible el artículo 7 objeto de revisión, que únicamente desarrolla lo contemplado en el numeral 15 del artículo 189 de la Carta, en el sentido de que, si bien el término de las facultades especiales asumidas por el Presidente de la República ya ha expirado, queda el Gobierno autorizado para suprimir el Fondo cuando haya cumplido su tarea”.“Como lo ha expresado la Corte en otras ocasiones, es el legislador -por regla general el Congreso- el encargado de suprimir las entidades de la administración nacional que haya creado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 7, de la Constitución”.“Empero, la propia Carta (artículo 189, numeral 15) faculta al legislador para prever, hacia el futuro, que determinados organismos o entidades se supriman o fusionen, encomendando al Presidente de la República la tarea de ejecutar y culminar la supresión o fusión. El Gobierno estará entonces encargado de proferir, dentro de los límites que le señale la ley, los actos administrativos mediante los cuales se concrete la decisión legislativa”.“En el caso de entidades u organismos creados al amparo del Estado de Emergencia, siendo posible que su actividad deba extenderse más allá del tiempo de vigencia de las atribuciones legislativas de excepción, pero sin que resulte imprescindible prolongarla indefinidamente -toda vez que naturalmente se encuentra atada a los requerimientos que el cometido institucional imponga y a los imponderables que resulten del desenvolvimiento práctico de su gestión, así como a las dificultades inherentes a la culminación de la misma-, se justifica plenamente que no sea el propio legislador el que agote las distintas etapas de la supresión del ente creado con un propósito específico, y que, no obstante ser él quien prevé la misma y la dispone, deje en manos del Gobierno su ejecución material y su realización. Estas tendrán lugar, a partir del impulso inicial de la ley y con arreglo a sus criterios y disposiciones, cuando el agotamiento de los fines correspondientes haga innecesaria la permanencia del ente u organismo establecido”.“Tal ocurre en el asunto que ahora se decide, pues al momento de declarar la emergencia y de crear el Fondo se ignoraba, y todavía se ignora, por cuánto tiempo se hará menester su subsistencia, sin que resulte razonable pensar en la necesidad de dictar una ley para su supresión -ya desde ahora prevista por norma dotada de fuerza legislativa- y menos declarar un nuevo Estado de Emergencia Económica para el único efecto de ponerle fin a su actividad por haberse alcanzado el propósito de reconstruir la zona del Eje Cafetero”.“En Estado de Emergencia, la ley exigida en el artículo 189, numeral 15, de la Constitución, para que el Gobierno suprima o fusione entidades u organismos nacionales, está contenida en el decreto legislativo correspondiente, que puede ser, sin violar los mandatos superiores, el mismo por el cual se haya creado un ente de duración precaria y finalidad delimitada, con miras a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”. Es evidente entonces que, conforme a las consideraciones precedentes, las atribuciones conferidas al Presidente de la República en las referidas normas, responden a contenidos y objetivos bien diferentes. En efecto, todo lo que concierne con la fijación o determinación de la estructura superior y básica de la administración nacional centralizada o descentralizada es de competencia privativa del legislador, según el art. 150-7 de la Constitución. Este sólo puede desprenderse de dicha atribución por la vía del otorgamiento de facultades extraordinarias precisas y temporales al Presidente de la República. En cambio, cuando ya se ha operado la creación de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales bien directamente a través de ley expedida por el Congreso o por el Presidente investido de facultades extraordinarias, es posible que éste pueda modificar la estructura ya creada “con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”, esto es mediante una ley general marco o cuadro.En la sentencia de la cual disentimos se confunden las aludidas funciones presidenciales, pues de su contexto se infiere que es posible, contrariando el expreso texto del art. 189-15 en concordancia con el art. 150-7 de la Constitución, que se puedan suprimir o fusionar entidades, con arreglo a los criterios y objetivos generales que determine la ley, esto es, con base en una ley general, marco o cuadro. Además es contradictoria, en la medida en que se declaran inexequibles las facultades que se le dieron al Gobierno en el art. 120 de la ley 489 98 para suprimir, fusionar, reestructurar, transformar, escindir, disolver entidades, que el Congreso consideró necesario otorgar con estos propósitos y, sin embargo, en relación con la misma materia se le dan al Gobierno en virtud del art. 52 ya no facultades transitorias, sino permanentes. A nuestro juicio la decisión mayoritaria tiene unas consecuencias nefastas porque:a) Autoriza al Gobierno para que en forma permanente, sin sujeción al control constitucional de la Corte, pueda suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional.b) Pone en grave riesgo la estabilidad de la estructura administrativa centralizada y descentralizada, la cual puede modificar con cierta discrecionalidad, aunque siguiendo los parámetros trazados por el legislador que son muy amplios.c) Coloca en evidente riesgo la inestabilidad de los empleados y trabajadores oficiales, con violación del art. 53 de la Constitución que consagra el principio de estabilidad laboral, pues cada acto de supresión o disolución y liquidación de entidades necesariamente va a ir acompañado del despido de aquéllos.En los anteriores términos dejamos consignado nuestro salvamento parcial de voto.Fecha ut supra,ANTONIO BARRERA CARBONELLMagistradoCARLOS GAVIRIA DIAZMagistradoALEJANDRO MARTINEZ CABALLEROMagistrado