Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOLUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZA LA SENTENCIA C-699 16PROCEDIMIENTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL, ACOMPAÑADO DE LIMITACION DE COMPETENCIAS DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA Y AMPLIAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Si no está acompañada de una positiva refrendación popular, sustituye principios fundamentales sobre los cuales se asienta la Constitución de 1991 (Salvamento de voto)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Resultaba imperativo un pronunciamiento sobre la exigibilidad de la refrendación popular (Salvamento de voto)REFRENDACION POPULAR-Pieza fundamental en acuerdo de paz (Salvamento de voto)REFORMA CONSTITUCIONAL Y FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Reemplazo de participación directa de la ciudadanía por una labor interpretativa del Congreso que, se dice de buena fe, pero que estará, en todo caso, sujeta al libre juego de las mayorías (Salvamento de voto)CONTROL CONSTITUCIONAL DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-La Corte prescindió tanto de los consensos fundamentales de la sociedad plasmados en la Carta Política y que explican la rigidez del texto superior, como de la voluntad popular mayoritaria (Salvamento de voto)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Connotaciones cuasi constituyentes al prescindirse de una verdadera refrendación popular (Salvamento de voto)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-En ausencia de respaldo de mecanismo de participación ciudadana apto para el efecto, lo ajustado con la Constitución habría sido que la implementación del acuerdo final se diese por la vía legislativa ordinaria (Salvamento de voto)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Se sustituye la Constitución, en la medida que la flexibilización del procedimiento de reforma constitucional y las amplias facultades extraordinarias, a partir de un entendimiento atenuado de refrendación popular, trastocan el modelo constitucional de la Constitución de 1991 (Salvamento de voto)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Cambio sustantivo en el modelo de reforma constitucional por vía del Congreso, en cuanto fueron suprimidos y sustituidos los ingredientes esenciales que le otorgaban identidad a los esquemas de reforma constitucional previstos de manera general en el Texto Superior (Salvamento de voto)REFRENDACION POPULAR EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Contenido y alcance como condición de validez de los instrumentos para la implementación de la paz, dista mucho de ser lo que se planteó por la Sala Plena (Salvamento de voto)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Materialización del derecho y del valor superior de la paz constituye un imperativo constitucional de primer orden (Salvamento de voto)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Construcción de paz estable y duradera requiere de amplios procesos inclusivos que doten de legitimidad a los acuerdos logrados (Salvamento de voto)Referencia: Expediente D-l 1601Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016, "por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”Demandante:Jesús Pérez González-RubioMagistrada Ponente:María Victoria Calle Correa1. Con el acostumbrado respeto, expongo las razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada por la mayoría en la Sentencia C-699 de 2016, en la que se declaró la exequibilidad de los artículos 1, en lo demandado, y 2, del Acto Legislativo 01 de 2016, que contienen una reducción del número de debates necesarios para aprobar reformas a la Constitución Política y una habilitación al Presidente de la República para ejercer funciones legislativas, con el objeto de facilitar la implementación del acuerdo de paz suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC.2, Estimo que la flexibilización del procedimiento de reforma constitucional, acompañada de una limitación de las competencias del Congreso de la República, así como las amplias facultades extraordinarias que se confieren al Presidente de la República en el Acto Legislativo 01 de 2016, si no están acompañadas de una positiva refrendación popular del acuerdo de paz suscrito entre el Gobierno y las FARC, como se preveía en el propio acto legislativo, sustituyen principios fundamentales sobre los cuales se asienta la Constitución de 1991.Como presupuesto de su pronunciamiento, la Corte redefinió el concepto de refrendación popular contenido en el Acto Legislativo 01 de 2016 y, al hacerlo, sustrajo del mismo un ingrediente crucial para la legitimidad de los procedimientos especiales legislativos y de reforma constitucional acusados.Al haberse planteado en esos términos el debate constitucional, resultaba ineludible incorporar al fallo la consideración sobre el sentido que tiene el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, puesto que, en mi criterio, únicamente en razón a la exigencia de una previa refrendación popular del acuerdo de paz, que solo puede ser entendida en los términos de los mecanismos del artículo 103 de la Constitución que, con cierta diversidad de matices, tengan alcance referendario, puede avalarse la legitimidad de unos instrumentos que trastocan radicalmente el modelo de Estado previsto en la Carta del 91, reduciendo la rigidez del trámite de reforma constitucional, hasta el punto de hacerla casi equiparable a la de las leyes, limitando y condicionando las competencias del Congreso -en disposiciones que no fueron demandadas-, y confiriendo amplias facultades legislativas al Presidente de la República.Resultando, entonces, imperativo, un pronunciamiento sobre la exigibilidad de la refrendación popular, en la medida en que, tanto en el escenario político, como en la propia ponencia que dio lugar al fallo de cuyo sentido me aparto, se había puesto en entredicho el sentido natural y obvio de la expresión, que había sido asumido pacíficamente hasta antes del resultado del 2 de octubre de 2016, estimo necesario hacer unas consideraciones de contexto sobre el particular.4.1. En primer lugar, cabe señalar que, a diferencia de lo que se ha expresado por distintos voceros de sectores políticos en diferentes escenarios, la refrendación popular del acuerdo de paz no era un requisito accesorio, discrecional y prescindible, sino que constituía una pieza central de la estrategia de paz impulsada por el Presidente de la República, al punto que se incorporó al acuerdo inicial con las FARC y se plasmó en los dos acuerdos suscritos sucesivamente en Cartagena y en Bogotá.La centralidad de la refrendación popular obedece a la circunstancia de que, a diferencia de procesos de paz que se han cumplido en el pasado, en esta ocasión, parte significativa de la negociación versaba sobre aspectos que implicaban reformas estructurales con incidencia sobre la Constitución o sobre la ley, en relación con las cuales el Presidente de la República no podía comprometer autónomamente la voluntad del Estado.Ello explica la necesidad de buscar los mecanismos que le dieran estabilidad jurídica a lo acordado, puesto que resultaba claro que, para ese efecto, no bastaba con el solo compromiso del Presidente de la República. Y, por ello, en el ámbito internacional se buscó producir ese efecto acudiendo, sin que quepa anticipar un juicio sobre el particular, al tratamiento del acuerdo de paz como acuerdo especial en los términos del artículo 3 común de los Convenios de Ginebra de 1949; y, en el orden interno, mediante la búsqueda de un mecanismo de refrendación popular.En esa dirección tuvo lugar un proceso intenso de búsqueda e identificación de la mejor alternativa posible para la refrendación popular del acuerdo al que se llegase con las FARC. En ese proceso fue claro que, ante la rigidez y la complejidad del referendo, cuyas condiciones están previstas directamente en la Constitución, la mejor vía de refrendación era el plebiscito, pero configurándolo de manera especial, para lo cual se impulsó una ley estatutaria que lo dotó de unas características de mayor flexibilidad que las que rigen de ordinario.En ejercicio del control automático de constitucionalidad sobre la referida ley estatutaria, la Corte avaló ese mecanismo plebiscitario, pero precisando sus perfiles y haciendo expresas unas condiciones. En particular este Tribunal puntualizó que, dado que se trataba de un plebiscito y no de un referendo, el pronunciamiento popular no recaía sobre el texto de los acuerdos, sino sobre la decisión política del Presidente, lo cual implicaba que, de producirse un resultado afirmativo, éste tendría que acudir a las instancias de producción normativa competentes para los desarrollos que fuese necesario hacer en el ordenamiento jurídico.De manera previa se había tramitado el que sería el Acto Legislativo 01 de 2016, con el propósito de introducir un procedimiento especial legislativo, de carácter transitorio y excepcional, para la implementación del Acuerdo Final. Consciente del carácter central que la refrendación popular tuvo para todo el proceso, el Congreso decidió supeditar la vigencia del procedimiento especial a la refrendación popular del acuerdo final.Esa condición suspensiva no tenía, sin embargo, un mero sentido de diferir la vigencia del acto legislativo, sino que se consideró un elemento sine qua non del nuevo diseño. Así, durante el curso del debate se hizo evidente que la legitimidad constitucional del mecanismo abreviado se hacía depender de la circunstancia de que los contenidos que serían objeto de incorporación, implementación y desarrollo a través del procedimiento abreviado, debían haber sido previamente avalados por el pueblo.Dentro de ese marco de referencia, el análisis de las disposiciones demandadas conduce a la conclusión de que ellas, en sí mismas consideradas y miradas en conjunto con otras que no fueron impugnadas, darían lugar a una sustitución de la Constitución, porque suprimen el principio de separación de poderes y la idea de rigidez constitucional. Dicha conclusión, sin embargo, podría ser distinta si, como se señala en la propia sentencia, se dan las condiciones de, por un lado, tratarse de una flexibilización imprescindible para impulsar un proceso que permita alcanzar la paz, y, por el otro, de haber tenido lugar una refrendación popular en torno a los cambios estructurales que se consideran necesarios para alcanzar ese objetivo. No obstante, si a la segunda de esas condiciones se le priva de sentido, se desvertebra el mecanismo y con ello su principio de legitimidad constitucional. En el Acto Legislativo 01 de 2016, la refrendación popular, entendida como la participación directa de la ciudadanía, fue concebida como la garantía de la legitimidad constitucional de las atribuciones especiales allí previstas, razón por la cual no era posible asignarle a tal refrendación el alcance limitado que tiene en la sentencia, que la concibe como un proceso de consulta a la ciudadanía, cuyos resultados son interpretados, avalados y desarrollados de buena fe por el Congreso de la República.Si bien la decisión mayoritaria de la que me aparto fundamentó la constitucionalidad de la radical alteración en el esquema de reforma constitucional y de la amplitud de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente, advirtiendo que no bastaba con la refrendación política del acuerdo de paz ya cumplida por el Congreso de la República y que se requería una nueva manifestación de las cámaras legislativas, en la que se diese por cumplida la refrendación popular previa la verificación de un conjunto de criterios fijados en la sentencia, ello resulta insuficiente, como quiera que reemplaza la participación directa de la ciudadanía por una labor interpretativa del Congreso que, se dice de buena fe, pero que estará, en todo caso, sujeta al libre juego de las mayorías. En la medida en que el Acuerdo de Paz suscrito entre el Gobierno y las FARC implica reformas estructurales al ordenamiento jurídico en temas sensibles como la Jurisdicción Especial para la Paz, la estructura agraria, la participación política y otros, la limitación de los espacios de deliberación y decisión propios de las instancias ordinarias de producción normativa sólo podría resultar admisible en un contexto en el que el acuerdo haya alcanzado el aval popular, bien sea a través de alguno de los instrumentos previstos en el artículo 103 de la Constitución y reglamentados por la ley, o de otro mecanismo que, en la coyuntura presente, permitiese establecer, de manera inequívoca, la existencia de un consenso ciudadano en torno a los contenidos del acuerdo de paz, sin que fuese posible dejar la constatación de tal circunstancia al criterio unilateral del Gobierno o del Congreso. Al hacerlo así, la decisión mayoritaria, no solamente desconoce el resultado del plebiscito del 2 de octubre, sino que permite que se acentúen las fracturas sociales que resultan de impulsar el proceso sin haber obtenido en torno al mismo los consensos indispensables, como presupuesto de una paz que verdaderamente sea estable y duradera.Sin embargo, con la idea de contribuir a la terminación del conflicto armado, y con el argumento de que la paz sólo se logra si se implementa rápidamente el Acuerdo, la Corte terminó por prescindir tanto de los consensos fundamentales de la sociedad plasmados en la Carta Política y que explican la rigidez del texto superior, como de la voluntad popular mayoritaria ya expresada, haciendo uso de una artificiosa línea argumentativa con la que se pretende transformar la naturaleza de ese mecanismo de participación popular directa, deliberativa y decisoria, al mutarlo en un mero requisito de consulta, seguida de una verificación por parte del Congreso, que será determinante del sentido que se le atribuya a la decisión popular.6. Estimo que, al prescindir de una verdadera refrendación popular, se permite que un acuerdo suscrito entre el Gobierno y un grupo armado al margen de la ley adquiera connotaciones cuasi constituyentes, en la medida en que, por disposición del propio Acto Legislativo 01 de 2016, resulta vinculante en la fase de implementación y su desarrollo se impone por vía expedita, despojada de espacios deliberativos. De este modo, aspectos centrales, amparados por la rigidez constitucional, quedan librados a la decisión del Gobierno en consonancia con lo que previamente se ha consignado en el Acuerdo Final, el cual presenta connotaciones prácticamente inmutables.Dejar de acudir a la refrendación popular en este contexto tiene, entonces, no solo la connotación de privar de sustento constitucional al procedimiento especial legislativo, porque sustituye elementos axiales de la Constitución, sino que afecta la legitimidad de un proceso que dio lugar a un acuerdo cuya incorporación al ordenamiento jurídico hacía imperativo su asimilación popular y un expreso respaldo del pueblo a lo acordado.En ausencia de ese respaldo de la ciudadanía, a través de un mecanismo de participación apto para el efecto, lo ajustado con la Constitución habría sido que la implementación del acuerdo final se diese por la vía legislativa ordinaria, en la cual, la expresión ciudadana directa se suple por los espacios de deliberación de la democracia representativa, que le brinda publicidad al debate, permite la controversia entre los distintos sectores y concluye con una decisión democrática, en unos tiempos que propician la asimilación de los cambios propuestos y la adopción de decisiones razonadas.7. La Corte habilitó la flexibilización del procedimiento de reforma constitucional y las amplias facultades extraordinarias, a partir de un entendimiento atenuado de la refrendación popular, y por eso estimo que se sustituye la Constitución, en la medida en que ambas figuras trastocan radicalmente el modelo constitucional previsto en la Carta Política del 91.7.1. Con respecto al nuevo esquema de reforma a la Constitución, se redujeron los períodos y las oportunidades de reflexión y de debate, que justamente constituyen la fuente de legitimidad de la decisión del Congreso de la República; se concentró en el Presidente la iniciativa de reforma; se condicionaron las modificaciones del proyecto a la aprobación gubernamental y se exigió la votación en bloque, sin posibilidad alguna de segmentación.Se trata, no de alteraciones procedimentales accesorias y de segundo orden, sino de un cambio sustantivo en el modelo de reforma constitucional por vía del Congreso, en cuanto fueron suprimidos y sustituidos los ingredientes esenciales que le otorgaban identidad a los esquemas de reforma constitucional previstos de manera general en el Texto Superior, como lo son, la existencia de procesos abiertos de reflexión y deliberación, el reconocimiento de múltiples y diversos actores políticos, la posibilidad de mejorar y optimizar progresivamente las iniciativas de reforma, la existencia de procesos de construcción colectiva, y la generación permanente y continua de espacios de consenso. Todos estos elementos quedaron desvanecidos y fueron remplazados por otros que responden a un paradigma político sustancialmente distinto.7.2. Por su parte, el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 otorga al Presidente de la República facultades normativas especiales para implementar el Acuerdo de Paz entre el Gobierno Nacional y las FARC, mediante la expedición de decretos con fuerza de ley.La amplitud de esta habilitación legislativa se explica, al menos, desde tres puntos de vista. Primero, desde una perspectiva material, el Acto Legislativo entregó al Presidente una potestad normativa abierta, delimitada tan sólo por el contenido del Acuerdo de Paz, que, por la amplitud y diversidad de las materias abordadas, no representa ningún límite material objetivo a las competencias legislativas del Ejecutivo. Segundo, el Acto Legislativo tampoco contiene directrices o pautas específicas que puedan delimitar u orientar la actividad normativa del Gobierno, de modo que el Presidente no sólo puede regular todo tipo de materias, sino que puede hacerlo libremente, sin sujeción a líneas trazadas previamente por los órganos de representación popular. Y, tercero, aunque en principio las regulaciones del Presidente tienen fuerza de ley y no desplazan las competencias del Congreso, la circunstancia de que la figura cuestionado fue concebida y diseñada para hacer los ajustes al sistema jurídico para implementar el Acuerdo, sugiere que los decretos respectivos tienen jerarquía y rango en cierto modo supra-legal, y que además suprimen las competencias normativas del Congreso en dichas materias.La articulación de todas estas piezas invierte la lógica de los principios constitucionales que subyacen al sistema ordinario de producción normativa. En razón de los principios democrático y de separación de poderes, en el Texto Superior se establece que las reglas fundamentales de la vida social, política y económica del país son definidas por la propia comunidad, a través del órgano de representación política, y que, en cambio, al Presidente de la República corresponde garantizar su cumplimiento, ejecución y materialización, y sólo de manera residual y excepcional participar activamente en la definición de tales reglas esenciales. Todos estos perfiles fueron alterados al otorgar al Ejecutivo una habilitación legislativa abierta.Lo anterior demuestra que las dos herramientas creadas en el Acto Legislativo demandado obedecen a una racionalidad muy distinta de la que inspiró la Carta Política de 1991, orientada a garantizar el principio democrático, la separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos, la supremacía constitucional y el sistema de principios y derechos consagrados en la Constitución. Por tanto, en sí misma consideradas y analizadas de manera articulada con otros instrumentos que no fueron demandados, pero que hacen parte del mismo engranaje para la implementación del Acuerdo de Paz, tales herramientas implican un quebrantamiento de la Constitución de 1991, porque anulan, para el escenario específico de dicho acuerdo entre el Gobierno Nacional y las FARC, los principios fundamentales sobre los cuales se asienta la organización política y social.Ahora bien, el contenido y alcance de la refrendación popular como condición de validez de los instrumentos para la implementación de los acuerdos de paz, dista mucho de ser lo que se planteó por la mayoría de la Sala Plena. En efecto, en el fallo se acogió la versión más débil posible de la refrendación popular, sosteniendo que el requisito de la validación se satisface cuando los órganos de representación popular verifican que el contenido de los Acuerdos tuvo en consideración las manifestaciones de la voluntad popular, interpretadas y procesadas de buena fe por los actores encargados de su negociación. Este entendimiento termina por anular la esencia misma de la refrendación popular, y, en un ejercicio de taumaturgia, la convierte en un elemento accesorio, de tipo simbólico, que se utiliza estratégicamente para entender, de manera artificiosa, como validado popularmente un proceso de negociación con las FARC que, no obstante tener profundas implicaciones en la vida política, social y económica de los colombianos, no recibió respaldo expreso en las urnas.10. Si bien comparto con el resto de magistrados que integran la Sala la convicción acerca de la circunstancia de que la materialización del derecho y del valor superior de la paz constituye un imperativo constitucional de primer orden, en función del cual, en coyunturas como la presente, cabe flexibilizar la interpretación constitucional para dar paso a la ponderación de los principios que se encuentran en tensión, estimo que ello no puede hacerse en detrimento de la integridad y la supremacía de una Constitución cuya guarda le fue entregada a la Corte.Un signo distintivo de la Constitución de 1991 fue su capacidad para generar un amplio consenso ciudadano a su alrededor. Retomando las palabras que empleé en el discurso conmemorativo de los 25 años de esa Carta Política, cabría señalar que la razón por la cual las constituciones anteriores no habían conseguido perdurar indefinidamente, puede estar en el hecho de que su gestación fue unilateral y excluyente y que, por tanto, incorporaban contenidos inaceptables para los sectores que se marginaron del proceso constituyente y que mantuvieron en el tiempo una disidencia, abierta o latente. Decía entonces que la fragilidad de esas constituciones se advertía, mirando hacia atrás, en su incapacidad, en función de una variedad de factores, para generar un verdadero consenso colectivo, una adhesión incondicional a un pacto fundacional, que permitiera el trámite pacífico de las diferencias y la unidad en el propósito de prosperidad general, de justicia y de paz.La Constitución de 1991, por el contrario, en razón del proceso ampliamente participativo que la precedió, del carácter abierto y plural de la Asamblea Constituyente, y de los méritos propios de sus contenidos dogmáticos y orgánicos, obtuvo desde el principio, un amplio respaldo ciudadano, con las normales disidencias, pero en un proceso creciente de adhesión colectiva.La superación del conflicto armado y la incorporación a la vida civil de quienes han persistido en la acción violenta, si bien puede requerir significativas transformaciones en nuestro ordenamiento jurídico, no puede hacerse a costa de una ruptura de ese consenso fundamental. Preservar ese delicado equilibrio, exige preservar también los espacios de interlocución ciudadana, de manera que las transformaciones que se estimen necesarias vayan acompañadas del imprescindible soporte popular.La construcción de una paz estable y duradera requiere de amplios procesos inclusivos que doten de legitimidad a los acuerdos logrados. La urgencia en torno a la celeridad del trámite de implementación no debería impedir que se den los tiempos y se surtan los trámites necesarios para que la sociedad como un todo asimile el sentido y el alcance de las decisiones que han de adoptarse y, en un proceso amplio, con los ajustes que sean del caso, les brinde su adhesión en procura del valor superior de la paz.Fecha ut supra, LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZMagistrado