Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS A LA SENTENCIA C-699 15REGIMEN SANCIONATORIO DEL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Vulneración del principio de legalidad y de reserva de ley EXPEDICION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER GENERAL-Impide determinación previa de conducta sancionada y deja a la discrecionalidad del operador su configuración (Aclaración de voto)INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Remisión al reglamento cede toda tipificación a la discrecionalidad del operador administrativo (Aclaración de voto)INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Principio de legalidad (Aclaración de voto)APLICACION DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE MODO MENOS RIGUROSO QUE EN MATERIA PENAL EN EL AMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)TIPICIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Concede a la autoridad administrativa encargada de evaluar la responsabilidad margen más amplio y flexible que el del juez en materia penal (Aclaración de voto)LEGALIDAD-No pueden existir dos cánones LEGALIDAD-Alcance (Aclaración de voto)CONDUCTAS SANCIONABLES-Deben estar descritas con plenitud en la ley (Aclaración de voto)PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA-Debilitamiento favorece prerrogativas o potestades de la administración sobre los ciudadanos (Aclaración de voto)PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Quantum admisible de la remisión al reglamento no puede desconocerlo (Aclaración de voto)LEGALIDAD-Implica que no se pueda sancionar sin ley preexistente al acto que se imputa “nula poena sine lege” LEGALIDAD-Incorpora implícitamente garantía de predeterminación normativa de conductas típicas mediante descripción de conceptos jurídicos precisos que permitan deducir la sanción (Aclaración de voto)Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca.” Demandante: Diego López MedinaMagistrado Ponente ALBERTO ROJAS RÍOSComparto el sentido de las decisiones adoptadas por la Sala Plena en relación con la demanda de inconstitucionalidad promovida contra varias disposiciones del régimen sancionatorio del Estatuto General de Pesca, principalmente, por vulnerar los principios de legalidad (Art. 6 y 29 C.P.) y reserva de ley (Art. 150 C.P.), e investir de manera permanente a la administración para establecer infracciones mediante la expedición de actos administrativos de carácter general. Ello comporta un reenvío impreciso, que impide la determinación previa de la conducta sancionada y deja a la discrecionalidad del operador su configuración. De esta manera, se quebranta la exigencia constitucional de tipicidad; elemento imperativo en toda disciplina sancionatoria. A la luz de lo anterior, el análisis de constitucionalidad en esta providencia judicial, se centra en el examen de una remisión in genere a una fuente jurídica de rango inferior (reglamento), -sin establecer supuestos fácticos específicos-, que inciden en la configuración de las conductas sancionables, cediendo así toda tipificación a la discrecionalidad del operador administrativo. A partir de ese parámetro, se descendió al estudio de las normas demandadas para: (i) determinar si es constitucionalmente admisible que el legislador emplee conceptos jurídicos indeterminados para la configuración de las prohibiciones en materia sancionatoria pesquera, (ii) si el reglamento al detallar aspectos relacionados con la ejecución de la ley, puede configurar tipos sancionatorios, y (iii) si la responsabilidad solidaria entre sujetos de la actividad pesquera, establece un régimen de responsabilidad objetiva contrario al Artículo 29 de la Carta Política.Para resolver los problemas jurídicos formulados, dentro de las consideraciones se tuvo en cuenta que el principio de legalidad alude a que una norma con fuerza material de ley establezca la descripción de las conductas sancionables, pero con una aplicación distinta (más flexible) a la que opera en materia penal, por no versar supuestamente sobre conductas que impliquen una incursión tan significativa en el núcleo duro de los derechos fundamentales. Es decir, que sus implicaciones más gravosas no se extienden a la restricción de derechos como la libertad. Al respecto, en el cuerpo de la providencia judicial objeto de aclaración se cita la Sentencia C-242 de 2010, por la cual se declaró exequible el inciso tercero del Artículo 175 de la Ley 734 de 2002. En dicha oportunidad esta Corporación sostuvo lo siguiente: “En el ámbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.”(Subrayado y negrilla fuera del texto)Esto es que la jurisprudencia constitucional ha admitido que la tipicidad en materia sancionatoria permite conceder a la autoridad administrativa encargada de evaluar la responsabilidad cierto margen de evaluación más amplio y flexible que el que tiene el juez en materia penal.El motivo de mi respetuosa aclaración, consiste en que no pueden existir dos cánones de legalidad, uno flexible y otro riguroso, según la materia que se trate. La legalidad, en su expresión más básica como principio derivado del “Rule Law”, implica el establecimiento del gobierno de las leyes y no de las personas. Esta máxima del Estado de Derecho no puede ser atenuada para unas materias y agravada para otras, pues ello desnaturalizaría los postulados constitucionales que protegen al ciudadano de la voluntad de quienes gobiernan. Es decir, la legalidad o primacía de la ley, es un principio fundamental, conforme al cual todo ejercicio del poder público (hoy en día función pública), está sometido a la ley vigente y no a la voluntad de las personas“Government by laws and not by man”.Así, no puede existir una legalidad rígida y otra flexible, según el baremo del intérprete y la materia de que se trate (penal, administrativa, civil, tributaria, etc.), pues sería tanto como determinar que hay dos estados de derecho; uno laxo y otro estricto. Las conductas sancionables siempre deben estar descritas con plenitud en la ley porque en todos los casos “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Así, prefigura nuestra Constitución Política el debido proceso consolidando el garantismo sobre el eficientísimo como expresión de la democracia. La cuestión jurídica que subyace a este razonamiento reside en que el debilitamiento del principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria favorece las prerrogativas o potestades de la administración sobre los ciudadanos. Esto se traduce en que el elemento central de la sanción no sea la descripción típica de la conducta sino la discrecionalidad del agente que impone la sanción. Esta concepción es ajena a la configuración de un sistema de garantías regladas para el ciudadano como el que se encuentra consagrado en la Constitución Política de 1991. En palabras de García de Enterría, “El Ejercicio de las potestades regladas reduce a la administración a la constatación (accertammento, en el expresivo concepto italiano) del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y a aplicar en presencia del mismo lo que la propia ley ha determinado también agotadoramente.” El quantum admisible de la remisión al reglamento no puede desconocer el principio de legalidad, concibiéndolo como una limitación relativa y dúctil en la que se dictan un conjunto de preceptos vagos, maleables e imprecisos que delegan la determinación del supuesto de hecho y la consecuencia jurídica al reglamento, bajo la tesis de que este principio es más flexible en unas materias. La Constitución Política de 1991 en ninguna parte establece graduaciones en la cualidad o carácter de lo legal, tanto en lo penal como en lo administrativo, la legalidad implica que no se pueda sancionar sin ley preexistente al acto que se imputa “nula poena sine lege”, lo que implícitamente incorpora la garantía de la predeterminación normativa de las conductas típicas, mediante la descripción de conceptos jurídicos precisos que permitan deducir la sanción. Fecha ut supra,ALBERTO ROJAS RÍOSMagistrado ACLARACIÓN DE VOTO CONJUEZLUCY CRUZ DE QUIÑONESA LA SENTENCIA C-699 15NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Protección de la reserva legal en los tipos sancionatorios administrativos y las penas correspondientes (Aclaración de voto) NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Providencia impide que ejecutivo reciba facultad de dictar normas reglamentarias que establezcan conductas sancionables ya que son materia reservadas al órgano legislativo (Aclaración de voto) NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Evita vacío de reglamentación cuando la reserva acompañe a la ley y respete su ámbito (Aclaración de voto) NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Responsabilidad es personal y subjetiva por lo cual se castiga al autor del hecho sancionable ya que cumple la finalidad represiva (Aclaración de voto) NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-No encaja imputar a un tercero responsabilidad en infracción y hacerlo responsable solidario de una pena pecuniaria cuando no resulta involucrado directa y personalmente en la comisión de una conducta reprobable (Aclaración de voto)PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance (Aclaración de voto) PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN MATERIA SANCIONATORIA-Aplicable a la potestad sancionadora administrativa (Aclaración de voto) NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-No se discute la aplicación de sanción más elevada en razón de la dosimetría y gravedad del daño sino de la posibilidad de aplicar por un mismo hecho más de una sanción (Aclaración de voto) NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Disposición no puede aplicarse en casos de identidad de sujetos, hechos, acciones u omisiones y fundamentos jurídicos idénticos porque se quebrantaría el principio de proporcionalidad (Aclaración de voto) NON BIS IN IDEM-Dimensión material prohíbe a la administración duplicar las sanciones en aplicación de una misma norma o dos contentivas de la misma conducta (Aclaración de voto)DESPROPORCION POR LA ACUMULACION DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS SOBRE EL MISMO HECHO-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)RECURRENCIA EN EL PODER SANCIONADOR-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN CASOS DE MINIMA ENTIDAD MONETARIA-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)Expediente: D 10610, M.P. ALBERTO ROJAS RIOSDemandante: Diego López Medina,Normas demandadas: Ley 13 de 1990, artículos 53, 54 (parcial) y 55 (parcial)Acompañé la providencia en todas sus declaraciones resolutivas, fundamentalmente porque se protege una garantía constitucional muy valiosa como es la reserva legal en los tipos sancionatorios administrativos y en las penas correspondientes. La providencia, siguiendo la Constitución, impide que el ejecutivo reciba la facultad de dictar normas reglamentarias que establezcan las conductas sancionables, puesto que tales materias son reservadas al órgano legislativo, como todas aquellas que se restrinjan la esfera personal y patrimonial de los individuos. Naturalmente que la actuación reglamentaria cabe en los espacios no cubiertos por la reserva y esa es la segunda tesis, ampliamente construida en la providencia, que evita que se dé un vacío de reglamentación cuando ella acompañe a la ley y respete su ámbito. La tercera tesis, absolutamente compartible, reitera que la responsabilidad es personal y subjetiva, que responde a los principios de tipicidad y culpabilidad y por ello castiga al autor del hecho sancionable, puesto que de esa forma se cumple la finalidad represiva. Por la misma razón puede decirse que no encaja bien imputar a un tercero responsabilidad en una infracción y por esa vía hacerlo responsable solidario de una pena pecuniaria, cuando no resulta involucrado directa y personalmente en la comisión de una conducta reprobable, como ocurría con la norma que prescribía una solidaridad en cabeza de terceros, para las multas como deudas monetarias sin reparar en que ellas se imputan al infractor.No obstante, debo aclarar mi posición, tal como la expuse en Sala, respecto del alcance del principio non bis in ídem en materia sancionatoria, plenamente aplicable a la potestad sancionadora administrativa, en tanto la norma del artículo 55 de la Ley 13 de 1990 acusado permite la imposición de "una o más de las siguientes sanciones", lo que en sí mismo no es inconstitucional, a menos que se trate de la misma conducta infractora o una misma infracción y un mismo fundamento o bien jurídico tutelado. No se discute en este caso la aplicación de una sanción1 más elevada en razón de la dosimetría y de la gravedad del daño sino de la posibilidad de aplicar por un mismo hecho más de una sanción. Era necesario entonces aclarar que la disposición no puede aplicarse en los casos en los que se aprecie identidad de sujetos, hechos, acciones u omisiones (típicos y antijurídicos) y fundamentos jurídicos idénticos porque si así fuere se quebrantaría el principio de proporcionalidad por un exceso punitivo debido a que el ordenamiento y la administración reaccionarían dos veces contra el mismo sujeto por la misma materia. La dimensión material del non bis in idem prohíbe a la administración duplicar las sanciones en aplicación de una misma norma o dos contentivas de la misma conducta y por el contrario, permite aplicar una o más de las penas previstas, solo cuando existe un concurso de infracciones puesto que cada una pretende salvaguardar un bien jurídico distinto. Obviamente el supuesto analizado es ajeno a otra dimensión, llamada formal o procesal del nom bis in idem según la cual no puede juzgarse dos veces el mismo hecho por razones de seguridad jurídica y de prevalencia del control judicial sobre los actos de la administración.En cuanto a la línea jurisprudencial citada en la sentencia resulta que si se trata de evitar la desproporción por la acumulación de sanciones administrativas sobre el mismo hecho, el apoyo para matizar la norma se encuentra en la misma sentencia de la Corte Constitucional, C-870 2002, citada, que en otros apartes sostuvo"La prohibición del doble enjuiciamiento no excluye que un mismo comportamiento pueda dar lugar a diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando éstas tengan distintos fundamentos normativos y diversas finalidades. Esta Corte ha precisado que el non bis in ídem veda es que exista una doble sanción, cuando hay identidad de sujetos, acciones, fundamentos normativos y finalidad y alcances de la sanción". [29]Ahora bien, según la jurisprudencia de la Corte, existen múltiples razones por las cuales puede no existir identidad de causa, definida por la sentencia C-244 de 1996 como el motivo de iniciación del proceso. La Corte ha sostenido que la causa de los juzgamientos concurrentes es distinguible cuando difieren la naturaleza jurídica de las sanciones [30], su finalidad [31]. el bien jurídico tutelado [32]. la norma que se confronta con el comportamiento sancionable [33] o la jurisdicción que impone la sanción [34].El principio non bis in idem se encuentra estipulado en el inciso 4o del artículo 29 de la Constitución. En él se establece que "quien sea sindicado tiene derecho (...) a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho". Esta disposición ha sido sujeta a un extenso desarrollo jurisprudencial, que la Corte resumirá en lo relacionado con (i) los fundamentos del principio non bis in idem y (ii) la interpretación de la disposición constitucional que se refiere al principio mencionado.Ahora bien, la Corte pone de presente que el principio non bis in idem no se circunscribe únicamente al tenor literal de la norma pues sus finalidades incluyen tanto la prohibición de un eventual doble juzgamiento como la de una doble sanción por el mismo hecho. Esta posición es acorde con los fundamentos del principio non bis in idem, ya que la seguridad jurídica y la justicia material se ven igual o más afectados cuando un individuo es sancionado dos veces por el mismo hecho. Por lo tanto, sería contrario al principio pro libertatis dar un alcance restrictivo al debido proceso, de manera tal que supusiera una afectación del sindicado únicamente a partir de un juicio repetido y fuera indiferente ante la posibilidad de que fuera sancionado dos veces por el mismo hecho.En conclusión, el principio non bis in idem prohíbe que una persona, por el mismo hecho, (i) sea sometida a juicios sucesivos o (ii) le sean impuestas varias sanciones en el mismo juicio, salvo que una sea tan solo accesoria a la otra. Una norma legal que permita que ello ocurra viola este principio".La Corte ha insistido también en evitar la recurrencia en el poder sancionador en la Sentencia 121 2012, no citada, así:"En cuanto al alcance de este derecho, en desarrollo de la interpretación constitucional del artículo 29 de la Carta, la Corte ha identificado el principio non bis in idem como un derecho fundamental de aplicación inmediata, que hace parte del debido proceso, que protege a cualquier sujeto activo de una infracción de carácter penal, disciplinario, o administrativo mediante la prohibición de dos o más juicios y sanciones por un mismo hecho. La función que cumple el non bis in idem, ha dicho la Corte, radica en "evitar que el Estado, con todos los recursos y poderes a su disposición, trate varias veces, si fracasó en su primer intento, de castigar a una persona por la conducta por él realizada, lo cual colocaría a dicha persona en la situación intolerable e injusta de vivir en un estado continuo e indefinido de ansiedad e inseguridad. Por eso, éste principio no se circunscribe a preservar la cosa juzgada sino que impide que las leyes permitan, o que las autoridades busquen por los medios a su alcance, que una persona sea colocada en la situación descrita. De ahí que la Constitución prohíba que un individuo sea "juzgado dos veces por el mismo hecho."En sentencia C 616 02, luego de analizar precedentes sostuvo que:La competencia del legislador para configurar sanciones administrativas se encuentra limitada por las garantías del debido proceso. Por ello, la Corte ha manifestado que "los principios que inspiran el debido proceso, tienen aplicación en el campo de las infracciones administrativas, incluidas las tributarias, aplicación que debe conciliar los intereses generales del Estado y los individuales del administrado. Por tanto, estos principios deben ser analizados en cada caso, a efectos de darles el alcance correspondiente" (reiteró la C-160 de 1998).Luego admitió que la responsabilidad objetiva es muy excepcional y se aplica en casos de mínima entidad monetaria:"La imposición de sanciones por responsabilidad objetiva es de carácter excepcional en el régimen constitucional colombiano, tal como fue ya visto en este fallo, y se encuentra por ello sujeta a estrictos requisito. En efecto, las sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina llama “rescisorias”, es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras".En ese caso la Corte consideró que "el decomiso de bienes por violación al régimen aduanero y la clausura de establecimiento son sanciones distintas que tienen naturalezas sancionatorias diferentes, a pesar de que, cuando sea el caso, han de ser impuestas en un mismo acto administrativo", de manera que, siguiendo esa providencia, la actual debería diferenciar los casos en los que podrían admitirse dos sanciones distintas en un mismo acto.En los anteriores términos, aclaro mi voto.Fecha ut supra, LUCY CRUZ DE QUIÑONESCONJUEZ DE LA CORTE CONSTITUCIONAL