Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELOA LA SENTENCIA C-699 15INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Debió declararse la exequibilidad de las expresiones “disposiciones reglamentarias” y “reglamento”, en razón a que las mismas son consecuencia de la potestad otorgada constitucionalmente al Poder Ejecutivo (Salvamento de voto)APLICACION DE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD DE MODO MENOS RIGUROSO QUE EN MATERIA PENAL EN EL AMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES-Protección constitucional (Salvamento de voto)PROTECCION DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO DEL SECTOR PRODUCTIVO DE LA PESCA-Instrumentos internacionales (Salvamento de voto)MEDIO AMBIENTE COMO BIEN JURIDICO CONSTITUCIONALMENTE PROTEGIDO-Dimensiones (Salvamento de voto)DERECHO DEL MEDIO AMBIENTE COMO DERECHO COLECTIVO (Salvamento de voto)MEDIO AMBIENTE-Pertenece a todos los habitantes, de lo que se puede inferir que quien le cause un daño como agente contaminador, ya sea persona natural o una persona jurídica, tiene el deber de repararlo (Salvamento de voto)DAÑO AMBIENTAL-Concepto (Salvamento de voto)DAÑO AMBIENTAL-Tipos (Salvamento de voto)RESPONSABILIDAD JURIDICA-Implica la reparación del daño (Salvamento de voto)RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑO AMBIENTAL-Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el desarrollo (Salvamento de voto)RESPONSABILIDAD AMBIENTAL-Objetivo (Salvamento de voto)INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Las sanciones económicas que se les impongan al capitán de la nave, armador y titular de la licencia de pesca, en virtud, de la responsabilidad solidaria, no constituye, de ninguna manera, un tipo de responsabilidad objetiva (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE QUIEN CONTAMINA PAGA-Contenido y alcance (Salvamento de voto)INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados constituye un retroceso legislativo en materia de protección ambiental del sector pesquero en Colombia (Salvamento de voto) Referencia: expediente D-10610. Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 "Por el cual se dicta el Estatuto General de Pesca”.Magistrado Ponente:ALBERTO ROJAS RIOSCon el respeto acostumbrado por las decisiones que adopta esta Corporación, me permito hacer explícitas las consideraciones que me llevaron a discrepar parcialmente del fallo de mayoría, y que en esta oportunidad se concretan en que, a mi juicio, se debió decretar la exequibilidad de todos los apartes demandados de los artículos 53, 54 y 55 de la Ley 13 de 1990, por cuanto, resulta absolutamente válida la remisión en ellos incorporada, respecto a las expresiones "disposiciones reglamentarias" y "el reglamento", en razón de que, las mismas, son consecuencia de la potestad otorgada constitucionalmente al Poder Ejecutivo con la finalidad de permitir el debido acatamiento de la ley la cual, tiene un "carácter derivado, puesto que, requiere de la preexistencia de material legislativo para su ejercicio".Luego, para el caso, tal reglamentación tendría que recaer sobre aspectos técnicos muy específicos, en algunos supuestos muy coyunturales, en lo que tiene que ver con la actividad de la pesca, la cual está llamada a producir un altísimo impacto en el mantenimiento del equilibrio biológico, por lo que aquella se requiere "para encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real. Así, la potestad reglamentaria se conecta con la expedición de normas de carácter general - sean ellas decretos, resoluciones o circulares -imprescindibles para la cumplida ejecución de la ley". Pero advirtiéndose que debido a que la misma no es absoluta, sino limitada, solo se ejerce con el objeto de concretizar el contenido de la ley, por ende, esta no puede alterar o suprimir el Estatuto General de Pesca, ni mucho menos, invadir asuntos o materias que estén reservadas al Legislador.Es evidente que el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Poder Ejecutivo, en estos casos es indispensable, de allí que se prevea su desarrollo de forma permanente, es decir, tantas veces como sea necesario, a fin de ejecutar lo que ordena la ley aun en tratándose de limitaciones, deberes o prohibiciones específicas frente a las mejores prácticas de la actividad cuyo incumplimiento justifica la imposición de sanciones. Ello por cuanto, el ejercicio del Poder Ejecutivo se puede identificar como las decisiones o actos in concreto.En efecto, conforme a la Constitución el Estado debe salvaguardar el medio ambiente y salubridad pública, a través de los dos campos de reglamentación administrativa, (i) cuanto la autoridad expide reglamentos autónomos o praeter legem en virtud de la competencia atribuida directamente por la Constitución y (ii) cuanto la materia es de la reserva legal, la administración simplemente expedirá reglamentos ejecutivos o secundum legem, por cuanto esta debe cumplir los fines de la policía y la facultad sancionadora administrativa dentro de los limites señalados por la ley.Ahora bien, se vislumbra de la textura de los preceptos demandados que los mismos cumplen a cabalidad con los principios de legalidad y tipicidad, por cuanto, "las prohibiciones y conductas no permitidas" a las que hacen alusión, se encuentran notoriamente establecidas en el sistema de leyes, por lo tanto, la mención de las "disposiciones reglamentarias y el reglamento " contenidos en los artículos 55, 54 y 55, de la Ley 13 de 1990, no desconoce la preeminencia de la Ley como fuente de derecho, ni autoriza a la autoridad administrativa para establecer nuevas conductas u omisiones que constituyan infracciones, pues con ellas lo que se pretende es precisamente que el Ejecutivo coadyuve a la concreción y materialización de sus fines frente a variables que de tiempo, modo y lugar que el legislador, de antemano, difícilmente puede predecir.Es así como la jurisprudencia constitucional explica que la aplicación de los principios de legalidad y tipicidad en materia administrativa sancionatoria no se puede dar con la misma severidad que se predica de otros regímenes, el penal, por ejemplo, por cuanto, i) la potestad sancionadora como facultad propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines, pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos y iii) constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas. La Corte se ha pronunciado en este sentido de forma reiterada y "ha precisado que el principio de legalidad en el ámbito administrativo sancionatorio solamente exige la existencia de una norma con fuerza material de ley que contenga una descripción genérica de las conductas sancionables, sus tipos y las cuantías máximas de las sanciones, norma cuyo desarrollo puede ser remitido a actos administrativos expedidos por la administración; es decir, no se requiere que cada conducta sancionable esté tipificada de manera detallada en una norma de rango legal, como sí lo exige el derecho penal. El principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionatorio, por otra parte, no demanda una descripción pormenorizada de las conductas sancionables; permite recurrir a la prohibición, la advertencia y el deber, es decir, a descripciones más generales de las conductas sancionables".En efecto, las disposiciones reglamentarias a las que hacen alusión los apartados demandados, se limitan a aspectos episódicos, variables y temporales que no podría prever de antemano el legislador, por referirse a situaciones concretas y que pueden relacionarse con el incumplimiento de mandatos, prohibiciones y deberes que por su naturaleza jurídica y ámbito de aplicación no alcanzan a ser regulados por el derecho penal especial, y así, entran a la esfera del derecho administrativo sancionador como garantía del funcionamiento óptimo de la administración, y del cumplimiento de la obligación Estatal de brindarle protección a los recursos naturales.Respecto a la protección de los recursos naturales, el artículo 80 constitucional establece que:"El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”.Adicionalmente cabe señalar que el Estado Colombiano adquirió conjuntamente con la Comunidad Internacional una serie de compromisos para la protección de los recursos naturales y el medio ambiente y el desarrollo del sector productivo de la pesca, contenidos en los tratados internacionales aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la República, como son: (i) La Convención sobre pesca y conservación de los recursos vivos de la alta mar de 29 de abril de 1958, Ginebra. Aprobado mediante la Ley 119 de 1961; (ii) el Convenio para la protección del medio marino y la zona costera del Pacífico Sudeste de 12 de noviembre de 1981, Lima. Aprobado mediante la Ley 45 de 1985; (iii) el Acuerdo de pesca entre la República de Colombia y Jamaica de 30 de agosto de 1984, Cali. Aprobado mediante la Ley 34 de 1986; (iv) el Convenio para la protección y el desarrollo del medio marino en la región del gran caribe de 24 de marzo de 1983, Cartagena de Indias. Aprobado mediante la Ley 56 de 1987; (vi) el Protocolo relativo a las áreas y flora y fauna silvestres especialmente protegidas del convenio para la protección y el desarrollo del medio marino en la región del gran Caribe y los anexos al protocolo. Protocolo: 18 de enero de 1990, Kingston; Anexos: 11 de junio de 1991, Kingston. Aprobado por la Ley 356 de 1997, entre otros.Resulta necesario destacar lo estatuido en la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente Humano. El cual desarrolla lo referente al uso de los recursos naturales en el territorio de cada Estado, condicionado al desarrollo de las instituciones nacionales competentes con la tarea de planificar, administrar o controlar la utilización de los recursos, en procura de un ambiente sano y a la participación, y la Declaración de Nairobi (Kenia), sobre los impactos ambientales negativos futuros, por la no implementación de políticas de protección ambiental en el presente.Pero a pesar de la amplia regulación internacional acogida y aprobada por el Congreso de la República, recordemos que con anterioridad a la promulgación de la Ley 13 de 1990, Estatuto General de Pesca, en Colombia no se contaba con una preceptiva acorde con la importancia socioeconómica y geopolítica que tiene esta materia, por lo que fue en esta norma que se determinó que su objetivo era regular el manejo integral y la explotación racional de los recursos pesqueros con el fin de asegurar su aprovechamiento sostenido.Todo esto implica que en nuestro país, se requiere erigir reglas e instituciones que incorporen nociones de responsabilidad y deberes respecto al sector pesquero.Lo anterior reafirma la relevancia de las disposiciones reglamentarias que deben desarrollar las autoridades administrativas del Estado, en virtud de la Ley 13 de 1990, lo cual, se reitera, en modo alguno constituye un aval para que se exceda el marco legal respectivo, eventualidad que, de llegar a presentarse, bien puede ser objeto de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativo, la que, como bien se sabe, ha sido instituida precisamente para ejercer dicha competencia.La Corte ha calificado al medio ambiente como un bien jurídico constitucionalmente protegido, en el que concurren las siguientes dimensiones:"Es un principio que irradia todo el orden jurídico en cuanto se le atribuye al Estado la obligación de conservarlo y protegerlo, procurando que el desarrollo económico y social sea compatible con las políticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nación.Aparece como un derecho constitucional de todos los individuos que es exigible por distintas vías judiciales.Tiene el carácter de servicio público, erigiéndose junto con la salud, la educación y el agua potable, en un objetivo social cuya realización material encuentra pleno fundamento en el fin esencial de propender por el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país.(iv) Y aparece como una prioridad dentro de los fines del Estado, comprometiendo la responsabilidad directa del Estado al atribuirle los deberes de prevención y control de los factores de deterioro ambiental y la adopción de las medidas de protección”.Igualmente, la jurisprudencia constitucional clasificó el derecho del medio ambiente dentro del grupo de los llamados derechos colectivos, explicando que su ámbito incluye la protección de los derechos humanos de tercera generación y de generaciones que están por nacer."En su reconocimiento general como derecho, la Constitución clasifica el medio ambiente dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (CP. art. 79), los cuales son objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (CP. art. 88).La ubicación del medio ambiente en esa categoría de derechos, lo ha dicho la Corte, resulta particularmente importante, "ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer", toda vez que "fija humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho ".Los lineamientos jurisprudenciales destacan que el medio ambiente le pertenece a todos los habitantes, de lo que se puede inferir que quien le cause un daño como agente contaminador, ya sea una persona natural o una persona jurídica, tiene el deber de repararlo.Recordando el concepto de daño ambiental, se tiene que es aquel que afecta los componentes del medio natural, considerado como patrimonio colectivo, e interrumpe las funciones que desempeñan el sistema, independiente de las repercusiones sobre las personas o sobre las cosas, es decir, aquel que afecta al bien jurídico "medio ambiente" o la función que cumple uno de sus elementos, y no comprende los daños que, como consecuencia de las afectaciones al ambiente, se provoquen sobre la propiedad de particulares.En esa perspectiva, es necesario distinguir dos tipos de daños generadores de responsabilidad relacionados con el medio ambiente, el que causa un perjuicio directo a una persona particular y el que genera un daño ecológico colectivo.Ahora bien, la capacidad de normar la conducta externa de los individuos, así la como la de sancionar coercitivamente el incumplimiento de una norma preestablecida, origina lo que se conoce como responsabilidad jurídica, la cual implica la reparación del daño.Luego, en este punto es necesario destacar que al encontrarse inmerso el concepto de responsabilidad solidaria en el Estatuto de Pesca tal y como lo establecen los artículos 53, 54 y 55 de la Ley 13 de 1990, ello promueve un mayor compromiso con la preservación del medio ambiente sano, de manera que el sector pesquero se pueda desarrollar con gran productividad, pero, ocasionando el mínimo de contaminación, es decir, se distinguen dos enfoques en los efectos jurídicos de la norma uno (i) preventivo, y otro (ii) sancionatorio y o reparador, siendo entonces, en la práctica, más rentable cuidar el ecosistema, que incurrir en conductas descuidadas que generen la obligación de pagar los daños causados.De conformidad con lo informado por los tratados internacionales en materia de protección del medio ambiente, unos de los deberes de los Estados es salvaguardar los recursos naturales para las generaciones actuales y futuras, y proyectar los lineamientos políticos necesarios para la creación de herramientas de preservación de un ambiente sano para todos y evitar que sus habitantes realicen conductas autodestructivas del medio ambiente y de las especies.Sobre el tema de responsabilidad civil por daño ambiental se hizo referencia específica en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992:"Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los Estados deberán cooperar asimismo de manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnización por los efectos adversos de los daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción”.El objetivo de la responsabilidad ambiental es lograr que el al agente contaminador resarza los daños que ocasiona. Así quedo sentado en el Libro Blanco sobre la responsabilidad ambiental, elaborado por la Comisión de las Comunidades Europeas:"Si quienes contaminan se ven obligados a sufragar los costes relacionados con el daño causado, reducirán sus niveles de contaminación hasta el punto en que el coste marginal de la descontaminación resulte inferior al importe de indemnización que habrían tenido que abonar. De este modo, el principio de responsabilidad ambiental hace posible la prevención de los daños y la internalización de los costos ambientales”.Se vislumbra que la normativa internacional es concordante con la aplicación de sanciones administrativas, en el plano del derecho interno, a través del desarrollo y descripción de situaciones específicas y concretas propias de la explotación del sector pesquero que ciertamente deben ser objeto de control, las cuales, imperiosamente han de estar contenidas en normas reglamentarias por cuanto las mismas, por su especialidad y especificidad, quedan por fuera del ámbito general y abstracto de las leyes que expide el legislador, por lo que jurídicamente estas circunstancias hacen parte de la ejecución de la ley, facultad a cargo de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo.Es por lo expuesto que, a mi juicio, las sanciones económicas que se les impongan al capitán de nave, armador y titular de la licencia de pesca, en virtud, de la responsabilidad solidaria, no constituye, de ninguna manera, un tipo de responsabilidad objetiva, puesto que hay que distinguir que esta última es la que se le atribuye a un sujeto por un hecho causado sin haber tenido la voluntad de realizarlo (dolo) y sin que haya actuado con imprudencia o negligencia (culpa).No debe olvidarse que en materia de protección ambiental rige el principio internacional según el cual, "quien contamina paga", el cual fue introducido por la OCDE en recomendaciones adoptadas en 1972, 1974 y 1989; igualmente fue recogido en el Tratado ASEAN de 1985, sobre la conservación de la naturaleza y la conservación de los recursos naturales; también se encuentra contenido en el Convenio sobre el curso de aguas fronterizas de 1992 y en el Convenio sobre cooperación, preparación y lucha contra la contaminación marina por hidrocarburos de 1990.Al respecto la doctrina explica que "no se trata de que el que contamina paga y el que paga puede seguir contaminando o el que paga más contamina más, lo que sería una contradicción. Este principio, de acuerdo con sus orígenes, procura establecer algo distinto: el costo de la contaminación debe ser asumido por quien se beneficia de ella, ya sea tomando las medidas necesarias para impedirla o reducirla, o minimizando o reparando sus efectos una vez ocurrida, por lo que el PPP tiene básicamente dos funciones: una precautoria y una correctiva".Este principio implica una obligación que surge para una persona de reparar el daño que produjo al ambiente. El agente contaminador, debe pagar con dinero para reestablecer el medio ambiente mermado o disminuir los efectos negativos producidos.Luego, cuando se trata de responsabilidad por daño ambiental, tiene que probarse, en primera instancia, la existencia de un daño; posteriormente, que dicho daño sea imputable a una persona; y por último, se requiere que el hecho dañino que se le atribuye a una persona la haga responsable, ya que no todo daño causado por una persona la hace responsable.Claramente lo que pretende el principio en mención es frenar la contaminación, al establecer la obligación de reparar el daño ocasionado al Medio Ambiente. Lo cual está acorde con lo que establecen los preceptos demandados, es decir, que la imputación de la responsabilidad y del deber de reparar descansa en el hecho de la culpa o de la conducta negligente del sujeto, capitán de nave, armador y titular de la licencia de pesca, sobre el cual radica el deber de vigilancia, dirección, supervisión y control del cumplimiento de las funciones que el mismo le hubiere asignado a sus subordinados, responsabilidad que, por ser solidaria, también lleva ínsito, el derecho a repetir.Esta medida fomentaba el control a cargo de los Capitanes, Armadores y Titulares de la Licencia de Pesca, quienes se lucran de esta actividad y, por lo mismo, deben velar por la utilización adecuada de los instrumentos, medios, técnicas de pesca y cumplimiento de las medidas de protección previstas en la ley y desarrolladas en los reglamentos.Además, teniendo en cuenta que en la Ley 13 de 1990, para el caso tiene identificado "el sujeto", ello facilita establecer la relación causa y efecto entre los daños y el presunto contaminador. Esto no descarta que en casos concretos, existan eximentes de dicha responsabilidad, debidamente probadas y justificadas.Finalmente, debo destacar que la mayoría de países latinoamericanos, entre los que se cuentan Costa Rica, Honduras, Guatemala, Ecuador, Brasil, actualmente tienen regulada la obligación de reparar el daño ambiental mediante sanciones administrativas, representadas por ejemplo, en medidas de restauración, multas y o suspensión de actividades; por lo que la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados de los artículos 53, 54 y 55 de la Ley 13 de 1990, constituye un retroceso legislativo en materia de protección ambiental del sector pesquero en Colombia. Por lo demás, a mi juicio, la facultad reglamentaria para ciertos asuntos, como el examinado, dimana directamente de la Constitución (Art. 189, num.11) y no de las expresiones declaradas inexequibles. De modo que bien podría ejercitarla el Ejecutivo en los casos en los que fundadamente se requieren.Dejo así explicada, de manera sucinta, las razones por las cuales no compartí la decisión de la mayoría.Fecha ut supra, GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELOMagistrado