SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOJOSÉ FERNANDO REYES CUARTASA LA SENTENCIA C-688 17DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione en el estudio de su admisión (salvamento de Voto)ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos argumentativos mínimos e inobservancia del principio pro actione (salvamento de voto)Mi desacuerdo radica justamente en que el primer cargo de la demanda reunía las condiciones necesarias para que la Corte se pronunciara de fondo, no solo en aplicación del principio pro actione, equiparable en otros ámbitos al de caridad, sino porque la accionante cumplió con los mínimos de especificidad, pertinencia y suficiencia que echó de menos la Sala.Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte me permito expresar las razones que me llevan a apartarme de la decisión adoptada por la mayoría, en la sentencia C-688 del 22 de noviembre de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido).1. En el fallo referido la Corte se declaró inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 115 y 116 de la Ley 1437 de 2011, “por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.La Sala al estudiar la demanda encontró que el primer cargo de inconstitucionalidad por violación de la independencia orgánica del Consejo de Estado (arts. 236 y 237
C. Pol.), carecía de especificidad, pertinencia y suficiencia, por cuanto no se expresaron adecuadamente las razones por las cuales los apartes demandados desconocían la Constitución, orientándose la argumentación a la presunta vulneración del artículo 61 de la Ley 270 de 1996. Asimismo, respecto al segundo cargo, por violación de los derechos de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva (arts. 228 y 229
C. Pol.), la mayoría encontró que los argumentos expuestos por la demandante: (i) no eran claros, ya que no fue posible deducir un razonamiento inteligible de la presunta inconformidad entre los apartes demandados de la Ley 1437 de 2011 y la Constitución; (ii) no eran ciertos, pues se basaron en interpretaciones sin sustento normativo y además de subjetivas al referir que la habilitación como conjueces a los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado originaría una mayor congestión judicial; (iii) no eran pertinentes, por cuanto carecían de una real confrontación entre los preceptos constitucionales presuntamente vulnerados y las normas legales cuestionadas, limitándose a un problema de simple conveniencia (incremento de la congestión judicial).2. Mi desacuerdo radica justamente en que el primer cargo de la demanda reunía las condiciones necesarias para que la Corte se pronunciara de fondo, no solo en aplicación del principio pro actione, equiparable en otros ámbitos al de caridad, sino porque la accionante cumplió con los mínimos de especificidad, pertinencia y suficiencia que echó de menos la Sala.En efecto, la demandante identificó que las expresiones acusadas de los artículos 115 y 116 de la Ley 1437 de 2011, desconocían los artículos 236 y 237 superiores, al mezclar las funciones jurisdiccional y consultiva del Consejo de Estado, permitiendo que los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y de Consulta y Servicio Civil puedan ser designados como conjueces tanto en una como en otra, pese a tener funciones y competencias diferentes e incompatibles, lo cual estima que contraría la independencia orgánica de dicha Corporación en sus salas y secciones especializadas.Asimismo, precisó que ni la Constitución ni el artículo 61 de la Ley 270 de 1996 habilita a los “mismos magistrados de la Corporación de las especialidades de las otras secciones y mucho menos que los Magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil sean conjueces de los asuntos de la Sala de lo Contencioso Administrativo, lo que desnaturaliza la figura del conjuez. Al contrario, lo que expresamente señalan la Constitución y la ley es que los conjueces tienen que ser terceros, es decir, diferentes a los mismos magistrados y además está expresa la prohibición en cuanto a que no podrán ser miembros de la Corporación”.De esta manera, la accionante denotó con argumentos de naturaleza constitucional cómo los apartes cuestionados pueden desconocer la independencia orgánica del Consejo de Estado, en punto a las funciones especializadas de sus salas y secciones, dando lugar a la alteración de la figura del conjuez, de quien considera debe ser un tercero a dicha Corporación. Planteado de esta manera el cargo, se evidenciaba una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley demandada y los artículos 236 y 237 de la Carta, lo que generaba una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada haciendo apta la demanda. Ciertamente, si se advierte que no existe posibilidad jurídica de que los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil se ocupen –en ningún caso- de los asuntos contenciosos que decide el resto de la aludida Corporación, la voluntad manifiesta en el artículo 236 constitucional, en cuanto a que “el Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley” (se subraya), resulta claramente puesta en duda y ello ameritaba una discusión de fondo por la Corte, de lo que fluye para quien ahora disiente de la decisión mayoritaria la existencia de por lo menos un cargo apto en la demanda presentada. Igualmente, no puede pasarse por alto que la accionante también aludió al artículo 61 de la Ley 270 de 1996, norma que por tener el carácter de estatutaria, se incorpora en sentido lato al bloque de constitucionalidad, generando de esta manera una duda mínima sobre la exequibilidad de los apartes demandados, sin embargo, no ameritó estudio alguno en la sentencia.En el fallo inhibitorio al abordarse el primer cargo se cuestionó de manera genérica la ausencia en la demanda de razones de inconstitucionalidad, así como la indeterminación de las afirmaciones realizadas por la actora, sin que se hubiera procedido a explicar cómo se incumplió tal presupuesto, dado que se limitó a una exposición conceptual sobre los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia, sin hacer relación alguna con los planteamientos de la demanda, por lo que la propia decisión incurrió en la indeterminación que reprochó.3. En mi concepto, tal y como lo advirtieron en sus intervenciones el Consejo de Estado (a favor de la exequibilidad), las Universidades Externado de Colombia (a favor de la exequibilidad condicionada), Santo Tomás y de Nariño (a favor de la inexequibilidad), como el Procurador General de la Nación (a favor de la exequibilidad), el primer cargo respecto de la presunta vulneración de los artículos 236 y 237 de la Constitución, ameritaba un estudio de fondo por parte de esta Corporación.De esta manera, la Corte ha perdido una valiosa oportunidad para establecer si la delimitación para la designación de conjueces en el Consejo de Estado en sus propios magistrados, podría comprometer la independencia e imparcialidad judicial que debe caracterizar la administración de justicia. No puede negarse la inquietud constitucional que genera el que las normas demandadas de la Ley 1437 de 2011, en una posible contradictio in terminis, permitan que los mismos consejeros de Estado actúen como conjueces de sus pares, que obran como los jueces competentes en el caso específico, en las decisiones proyectadas por sus colegas, lo cual podría comprometer los aludidos atributos que justamente se exigen de aquellos.Así, de haberse abordado el estudio material de las normas demandadas, la Corte hubiera podido aclarar la aparente falta de coherencia sistémica de sus previsiones, ya que estas erigen en conjuez a quien ya es juez. Al respecto no debe perderse de vista que si la vocación de un conjuez en múltiples ocasiones es, por ejemplo, dirimir un empate entre posturas que se evidencian antagónicas, esto es, un tercero ajeno a la Corporación, garantizaría que no haya solidaridades científicas fundadas en razones diferentes a la coherencia argumentativa. En ese orden, de cara a la pertinencia necesaria que reclama un cargo que pretende atacar una norma por inconstitucional, en este evento la censura por puesta en duda del principio del debido proceso, en su faceta de la imparcialidad y la independencia no se antoja imposible, o lejano o en todo caso carente de toda posibilidad de ser discutido.
4. De esta manera, se hacía necesario que la Corte se pronunciara sobre la constitucionalidad de los apartes demandados, estableciendo si los magistrados del Consejo de Estado, en sus diferentes salas y secciones especializadas, de cara a los principios de independencia e imparcialidad que deben gobernar la judicatura y que conforman la garantía del debido proceso de quienes acuden a la administración de justicia, pueden de conformidad con la Carta actuar como conjueces en las decisiones proyectadas por su pares.5. Finalmente, la Corte debe impedir que se generalice las decisiones inhibitorias, como se expuso en la sentencia C-666 de 1996, en donde quedó en claro la excepcionalidad de su procedencia.En estos términos, dejo consignado mi salvamento de voto.Fecha ut supra,JOSÉ FERNANDO REYES CUARTASMagistrado ---pies de página--- Folios 1-6. Folios 9-12. Fls. 14-16. Fls. 18-21. Folio 2 vto. Folio 3 vto. Folio 3 vto. Folio
6. Folio 6 vto. Folios 42-55. Folio
46. Folio
46. Folio
48. Folio
54. Folios 61-67. Folio 62 vto. Folio
66. Folios 108-114. Folio 111 vto. Folios 114 vto. Folio
125. Folio
121. Folio
125. Folios 71-83. Folios 79-88. Folios 95-104. Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2004. Ibídem. Corte Constitucional. Sentencia C-405 de 2009. Corte Constitucional. Sentencia C-330 de 2013, entre muchas otras. Corte Constitucional. Sentencia C-219 de 2017, entre otras. Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2004. Corte Constitucional. Sentencia C-584 de 2016. Corte Constitucional. Sentencia C-016 de 2017. Corte Constitucional. Sentencia C-553 de 2016. Folio
3. Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001. Id. Folio
6. En la decisión inhibitoria se señaló: “62. La argumentación estructurada por la demandante carece de especificidad. Tal como se transcribió en el acápite correspondiente a la demanda, la argumentación se limitó a transcribir literalmente preceptos normativos de la Constitución, sin que se hubieren formulados razones concretas, directas y determinadas, que permitieran acreditar la existencia de una oposición objetiva entre las normas acusadas y las normas fundamentales vulneradas. La vaguedad e indeterminación de la demanda se deriva, sin lugar a dudas, de la falta de determinación del objeto de la acusación: no resulta posible formular razones concretas y específicas de inconstitucionalidad sin que previamente se identifique el contenido normativo demandado.
63. El cuestionamiento de inconstitucionalidad formulado por la actora es impertinente, debido a que no es de naturaleza constitucional. Si bien en la demanda se efectúa la transcripción de las normas constitucionales, no evidencia que las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 vulneren dichos normas superiores. Lo que la actora afirma es que las disposiciones acusadas vulneran el artículo 61 de la Ley 270 de 1996, a partir de lo cual resulta evidente que la demandante está “utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”. De igual forma, señala que tales preceptos contravienen el Reglamento Interno del Consejo de Estado. Ante tal panorama, la actora no plantea razones de inconstitucionalidad de las normas demandadas. (…)
65. Por último, la argumentación formulada por la demandante es insuficiente, habida consideración que no se identifican las razones específicas, directas y concretas que permitan advertir vulneración de normas constitucionales, así como tampoco se formulan cargos de naturaleza constitucional, la Corte concluye que la demanda carece de “la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”, con lo cual tampoco cumple el requisito de suficiencia”. Como en los procesos ante la jurisdicción ordinaria, el principio de caridad, mutatis mutandis, apunta a que los jueces tienen, no la potestad sino el deber de interpretar las manifestaciones formales y espontáneas de los demandantes de manera que al hacerlo procuren la mejor interpretación a su favor. Este principio exige que los argumentos de los accionantes sean interpretados como racionales y, en caso de controversia, que se considere su interpretación más sólida (Al respecto, consultar: DAVIDSON, D. (1973) “Radical Interpretation”. En: Inquiries into Truth and Interpretation. Oxford: Clarendon Press, 1984. 125-139). “De los conjueces. Serán designados conjueces, de acuerdo con las leyes procesales y los reglamentos de las corporaciones judiciales, las personas que reúnan los requisitos para desempeñar los cargos en propiedad, las cuales en todo caso no podrán ser miembros de las corporaciones públicas, empleados o trabajadores de ninguna entidad que cumplan funciones públicas durante el período de sus funciones. Sus servicios serán remunerados”. La jurisprudencia ha señalado que la revisión de constitucionalidad de asuntos sometidos a su competencia, no solo se realiza frente al texto formal de la Constitución y aquellas disposiciones que tengan rango constitucional según lo haya señalado la propia Carta (bloque de constitucionalidad stricto sensu), sino que dicha revisión también es posible con base en normas que son parámetros válidos para analizar la constitucionalidad de disposiciones sometidas a su control (bloque de constitucionalidad lato sensu). Al respecto, consultar las sentencias C-774 de 2001, C-200 de 2002, SU-058 de 2003, C-985 de 2006, C-155 de 2007, C- 750 de 2008, C-988 de 2004, C-582 99, C-191 98 y C-358
97. En asuntos como el presente, donde a primera vista se advierte que las disposiciones demandadas presentan por sí mismas contrariedades con la Constitución, de acuerdo al principio pro actione, resulta irrazonable exigir al ciudadano mayores lucubraciones en el planteamiento del cargo. No debe olvidarse que se trata de una acción pública de inconstitucionalidad. La independencia e imparcialidad judicial que se reclama de los jueces demanda la ausencia total de factores internos o externos que puedan alterar su objetividad. Un factor interno podría ser la tendencia de los magistrados de una Corporación a estar de acuerdo con la posición de uno o varios de sus colegas (corporativismo), obviando lo que objetivamente pueda ser más justo en un caso determinado. Sentencia T-080 de 2006, reiterada en auto 169 de 2009. Esta Corte ha explicado la diferencia entre los atributos de imparcialidad e independencia, señalando que: “[la] independencia, como su nombre lo indica, hace alusión a que los funcionarios encargados de administrar justicia no se vean sometidos a presiones, […] a insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales”. Sobre la imparcialidad, ha considerado que esta “se predica del derecho de igualdad de todas las personas ante la ley (Art. 13 C.P.), garantía de la cual deben gozar todos los ciudadanos frente a quien administra justicia. Se trata de un asunto no sólo de índole moral y ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez son presupuestos necesarios para que la sociedad confíe en los encargados de definir la responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos, sino también de responsabilidad judicial” (negrilla fuera del texto original) (sentencia C-365 de 2000). En esta decisión la Corte señaló que “la inhibición, aunque es posible en casos extremos, en los cuales se establezca con seguridad que el juez no tiene otra alternativa, no debe ser la forma corriente de culminar los procesos judiciales. Ha de corresponder a una excepción fundada en motivos ciertos que puedan ser corroborados en los que se funde objetiva y plenamente la negativa de resolución sustancial. De lo contrario, es decir, mientras no obedezca a una razón jurídica valedera, constituye una forma de obstruir, por la voluntad del administrador de justicia, el acceso de las personas a ella”.