SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVOA LA SENTENCIA C-664 13Control de constitucionalidad de la ley 10 de 1980 “por medio de la cual se aprueba el Protocolo relativo a la prohibición del empleo en la guerra de gases asfixiantes, tóxicos o similares y de medios bacteriológicos”A continuación expongo las razones en las que se funda mi desacuerdo parcial respecto de la sentencia C-664 de 2013.
1. Comparto la decisión de declarar exequible, por vicios de fondo, la ley 10 de 1980 “por medio de la cual se aprueba el Protocolo relativo a la prohibición del empleo en la guerra de gases asfixiantes, tóxicos o similares y de medios bacteriológicos” así como el referido Protocolo. En esa medida, considero ajustado al numeral 10 del artículo 241 de la Carta, la decisión de esta Corporación consistente en asumir el conocimiento de los instrumentos remitidos por el Gobierno en esta ocasión a fin de adelantar un control constitucional material. Ello se justifica en el deber de la Corte Constitucional de asegurar la integridad y supremacía de la Constitución.
2. No obstante lo anterior, considero que el juicio de constitucionalidad en la presente oportunidad ha debido limitarse al examen de eventuales vicios materiales sin ocuparse de los posibles defectos de trámite acaecidos durante el trámite de aprobación de la ley. Ello es así dado que, en mi opinión, se había ya producido la caducidad de la facultad de control en tanto al examen automático de leyes aprobatorias de tratados internacionales adoptadas en vigencia de la Constitución anterior, debe aplicarse la regla de caducidad establecida en el numeral 3 del artículo
242. Esta conclusión se funda en las siguientes razones: 2.1. En primer lugar y aunque la Corte ha admitido en casos excepcionales adelantar el juicio constitucional por vicios de forma tomando como parámetro de control disposiciones incorporadas al texto constitucional anterior a 1991, no es compatible con las competencias que le fueron atribuidas en el artículo 241 una interpretación excesivamente amplia de la referida posibilidad. Aceptar una competencia muy dilatada, aplicando las normas que regularon el trámite de aprobación de las leyes en vigencia de la Constitución anterior, supondría la actuación de la Corte Constitucional no solo como Tribunal defensor de la Constitución vigente sino también –y de manera indefinida en el tiempo- de la que fue derogada en 1991. 2.2. En segundo lugar y aceptando entonces el ejercicio excepcional de dicho control, considero que la norma competencial en la que se funda (Art. 241.10) debe ser interpretada de manera restrictiva. Tal interpretación debe tener en cuenta, como punto de partida, que la Constitución fijó reglas para limitar en el tiempo las posibilidades de examinar la ocurrencia de vicios de trámite. Así (i) el numeral 3 del artículo 242 al ocuparse de la acciones por vicios de forma advirtió que ellas caducan transcurrido un año contado desde la publicación del respectivo acto al paso que (ii) el inciso segundo del artículo 379 prevé que las acciones en contra de los actos allí mencionados solo procede dentro del año siguiente a su promulgación. A su vez (iii) en el caso de las normas que no pueden ser objeto de acusación mediante el ejercicio de la acción pública, la Constitución ha previsto controles automáticos que se adelantan por parte de la Corte de manera inmediata a la aprobación de las normas por parte del Congreso (leyes estatutarias) o a su sanción presidencial (leyes aprobatorias de tratados internacionales, leyes que convocan al pueblo para pronunciarse en referendo o decretos legislativos). De otra forma dicho, la circunstancia de que la Constitución se haya referido al término de caducidad únicamente en los casos de “acciones por vicios de forma” no implica admitir que el examen de tal especie de defectos respecto de normas sometidas a controles automáticos pueda adelantarse en cualquier tiempo. Por el contrario, la ausencia de una disposición específica que se ocupe de fijar un término máximo para la revisión constitucional en tales supuestos, obedece a que fue prevista una remisión automática y, en general, inmediata, de la ley, del decreto o del proyecto de ley, según el caso, a la Corte Constitucional (Arts. 214.6 CP, 215 par. CP, 241.10 CP. Arts. 36 y 39 del Decreto 2067). 2.3. Así las cosas, considerando la orientación constitucional referida, es posible concluir que en el caso de tratados internacionales aprobados por el Congreso en vigencia de la Constitución anterior y que son sometidos al control de esta Corporación por la remisión que de ellos hace el Gobierno, la interpretación de la competencia atribuida a la Corte debe ser estricta. Para ello se impone la aplicación de la regla de caducidad prevista en el numeral 3 del artículo
242. Esa aplicación se articula plenamente, se insiste, con la obligación de limitar en el tiempo las discusiones relativas al cumplimiento de las reglas de aprobación de una ley. Es importante precisar que en la hipótesis que ahora examina la Corte, el término de caducidad establecido en el numeral tercero del artículo 242 empezó a contarse a partir de la entrada en vigencia de la Constitución produciéndose la caducidad, en consecuencia, un año después. En los anteriores términos dejo expuestas las razones del salvamento parcial de voto. MAURICIO GONZÁLEZ CUERVOMagistrado ---pies de página--- Mediante la cual declaró exequible el “Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la Republica de Colombia y la Republica Oriental del Uruguay, suscrito en Bogotá el 31 de enero de 1989 y no improbado por la Comisión Especial Legislativa el 4 de septiembre de 1991.” “el ordenamiento constitucional está orientado a la revisión de los tratados cuyo canje de notas aún no se ha producido, a fin de asegurar, antes de que entre en vigencia, la sujeción de sus cláusulas a las previsiones constitucionales, conciliando así la prevalencia de las normas fundamentales con el principio de Derecho Internacional sobre cumplimiento de los tratados en vigor” Sentencia C-477 de 1992 Por todas, sentencia C-1154 de 2008. Sentencia C-376 de 2009. Sentencia C-059 de 1994, pronunciamiento que dio inicio al principio de decisión ahora referido. Sentencias C-864 de 2006 y C-120 de 2004. “A partir de la vigencia de la Constitución de 1991, habida cuenta de la previsión consagrada en el numeral 10 de su artículo 241, no cabe duda sobre el necesario sometimiento al control previo de constitucionalidad a cargo de esta Corte sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueben. La expedición de la Carta Política de 1991 modificó sustancialmente los elementos normativos sobre los cuales habían sido elaboradas las expuestas concepciones sobre el juzgamiento de las leyes aprobatorias de tratados internacionales y, más aún, el de estos considerados en sí mismos, pues se pasó de un texto en el que, si bien se facultaba el control de manera genérica sobre todas las leyes, no se mencionaban expresamente esta clase de actos, a una norma que contempla precisamente la función jurisdiccional de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben..”Sentencia C-477 de 1992. En el mismo sentido las sentencias C-504 y C-563 de 1992, en las cuales se revisaron tratados internacionales suscritos antes de la Constitución de 1991. Ver Sentencia C-955 01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra Ver, entre muchas otras, las sentencias C-546 de1993, C-531 de 1995 y C-1161 de 2000. Sentencia C-1252 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia C-105 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz Sentencia C-545 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Artículo 79 de la Constitución Nacional: “Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los ministros del despacho. Se exceptúan las leyes a que se refieren los ordinales 3, 4, 9 y 22 del artículo 76, y las leyes que decreten inversiones públicas o privadas, las que ordenen participaciones en rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que creen servicios a cargo de la Nación o los traspasen a esta; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, todas las cuales solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno” (Acto legislativo 1 de 1968, artículo13) Al revisar la “Convención entre los Estados Unidos de América y la Republica de Costa Rica para el establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical”, a la cual se adhirió el Estado Colombiano. Sentencia C-786 de 2012, en la cual la Corte declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, por los cargos por vicios de forma en el trámite legislativo analizados en esa sentencia. Ver entre otras, las sentencias C-718 de 2007; C-181 de 2007; C-864 de 2006; C-863 de 2006; C-649 de 2006; C-576 de 2006; C-322 de 2006; C-276 de 2006; C-176 de 2006; C-172 de 2006; C-1151 de 2005. Al respecto, cabe recordar que esta Corporación ha acogido el concepto de bloque de constitucionalidad procedente del derecho francés, en sentencia C-225 de 1995, definió el bloque de constitucionalidad como aquel: “compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu” Ver entre otras, las sentencias C-750 de 2008, C-155 de 2007, C-028 de 2006. C-582 de 1999 Ver sentencia C-370 de 2006. Norma constitucional que ha tenido desarrollo en la Ley 472 de 1998, artículo 4, ordinal k, que señala: “Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos” Gaceta Constitucional N° 46 Este aspecto igualmente ha sido considerado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, que mediante el Convenio del 10 de Octubre de 1976, sobre la prohibición de utilizar las técnicas de modificación ambiental con fines militares u otros fines hostiles (resolución 31 72 de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 10 de Diciembre de 1976), adoptó un criterio ecológico como límite al uso de los medios y métodos de guerra. Adoptado el 8 de Junio de 1977 y ratificado por Colombia el 1 de septiembre de 1993 Sentencia C-434 de 1992 (MP. Fabio Morón Díaz. Unánime). En esa ocasión se demandaba una ley, por un supuesto vicio que la Corte consideró de forma. La Corte, en la parte resolutiva, decidió declarar “EXEQUIBLE el numeral 1o. del artículo 2o. de la Ley 60 de 1990, desde el punto de vista formal” (énfasis añadido). Entonces sostuvo que en virtud del principio ‘Tempus regit actum’, el parámetro adecuado para hacer el control formal debía ser la Constitución de 1886: “[…]
1) En lo que respecta a la validez formal o al procedimiento que se debió seguir para la expedición de la ley, éste hace referencia al cumplimiento de las condiciones generales de rango constitucional, y también, en ciertos casos señalados expresamente por la Carta, a las reglamentarias igualmente generales previstas con el fin de regular el debido tramite de los proyectos de ley. Es éste un elemento que comprende la competencia del órgano autor del acto jurídico y en principio está sometido, en el espacio y en el tiempo, a la ley vigente en el lugar o en el momento de su producción; se expresa doctrinariamente en el aforismo "Locus regit actum" y "Tempus regit actum". Supone que la regulación constitucional sobre el tema del procedimiento a seguir para la elaboración de la ley, no se aplica retroactivamente, salvo mención expresa de la Carta. ||
2) Además, cabe examinar si en el acto acusado se cumplió con los restantes requisitos formales especialmente previstos por el artículo 76 numeral 12 de la Constitución de 1886, para las leyes de facultades extraordinarias, como son el de la precisión y la temporalidad, que ahora aparecen al lado de otras exigencias nuevas, en el artículo 150 numeral 10 de la Carta de 1991”. Luego de eso, en la sentencia C-061 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. Humberto Antonio Sierra Porto), si bien no se hacía un control por vicios de forma, la Corte recordó esa doctrina en los siguientes términos: “[…] Sea lo primero observar que la disposición acusada forma parte de un decreto preconstitucional, es decir, de una norma adoptada antes de que la Constitución de 1991 entrara en vigencia. En numerosas oportunidades la Corte Constitucional ha explicado que los aspectos atinentes a la forma de las disposiciones preconstitucionales, a diferencia de su contenido material, se rigen por las disposiciones de la Carta Política vigente al momento de su expedición, es decir, de la Constitución de 1886”. Piénsese por ejemplo en casos en los cuales la Constitución de 1886 prevea un requisito no exigido en la Constitución de 1991. Así, la Constitución anterior llegó a establecer que las leyes que organizaran el Ministerio Público debían iniciar su formación en la Cámara de Representantes (art. 102 num. 2). Pues bien, ¿qué ocurriría si se advierte en el control automático que una ley aprobatoria de tratados anterior a la Constitución de 1991, empezó su formación en el Senado y no en la Cámara, a pesar de que en ella se definía un aspecto de organización del Ministerio Público, por ejemplo, para establecer determinadas relaciones de cooperación con otros Estados? En la Constitución actual se exige que las leyes que se refieran a las relaciones internacionales, comiencen su formación en el Senado (CP art. 154), razón por la cual este no sería actualmente un vicio, conforme a la Carta vigente. ¿Debería, sin embargo, declararse inexequible la ley, por desconocer un precepto de una Constitución derogada (CP art. 380)? Creo que no sería razonable. Desde la sentencia C-434 de 1992 (MP. Fabio Morón Díaz. Unánime), la Corte ha sostenido la tesis del control conforme al principio ‘tempus regit actum’, precisamente por considerar que en lo atinente al procedimiento no cabe hacer una aplicación retroactiva de los estándares de la Constitución de 1991. Sentencia C-1034 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas Hernández). Sentencia C-549 de 1992 (MP. Simón Rodríguez Rodríguez. Unánime). La Corte en esa ocasión conoció de una demanda contra un decreto con fuerza de ley pre constitucional, acusado por haber sido fruto de un exceso del Presidente en el ejercicio de facultades extraordinarias. La Corte dijo, sobre el parámetro de control respecto de la competencia: “[..] Ha de dejarse sentado que el aspecto relativo al exceso de facultades, se ha de analizar frente a la Constitución de 1886 y sus reformas, ya que en ésta se contiene el procedimiento vigente que rige su ejercicio, esto es, los artículos 76-12 y 118-8. Como éste era el Estatuto Máximo en vigor cuando se expidieron la ley y el Decreto en cuestión, al mismo habrá de atenerse, por fuerza de la lógica y no al nuevo, que ofrece particularidades propias en muchos aspectos”. En esto, dijo seguir incluso una jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia en su sentencia No. 87 de 25 de julio de 1991. Luego esta misma jurisprudencia se aplicó, por ejemplo, en la sentencia C-531 de 2003 (MP. Jaime Araújo Rentería. Unánime). En esa ocasión, la Corte declaró inconstitucionales unas normas, contenidas en decretos ley preconstitucionales, por juzgar que eran producto de una extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias, y en esa medida que eran violatorias de los preceptos que sobre el punto estaban previstos en la Constitución de 1886: “[…] las disposiciones de las citadas leyes habilitantes no otorgaron al Presidente de la República en forma expresa y precisa facultades para que impusiera o estableciera la contribución parafiscal consistente en un descuento de la prima de vacaciones, por un valor correspondiente a tres (3) días de sueldo básico, de que tratan las normas acusadas, lo cual significa que aquella autoridad al expedir las mismas excedió el límite material en el ejercicio de las facultades otorgadas y violó lo dispuesto en los Arts. 76, Num. 12, y 118, Num. 8º, de la Constitución Política de 1886”. Sentencia C-061 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. Humberto Antonio Sierra Porto). La Corte debía decidir un cargo de inconstitucionalidad contra un decreto con fuerza de ley preconstitucional -Decreto Ley 1213 de 1990-, porque supuestamente el Presidente de la República se había extralimitado en el ejercicio de las facultades extraordinarias. La Corte sostuvo que los asuntos de competencia se controlaban conforme a la Constitución de 1991: “[…] dado que se trata de un cargo que alude a la competencia del Presidente de la República para expedir la norma acusada, y que se relaciona con la materia de dicha norma y no con el procedimiento que se siguió para su formación ni con asuntos de índole formal, el parámetro de constitucionalidad a aplicar para resolver el cargo bajo estudio es el de la Constitución Política de 1991”. El entonces magistrado Humberto Sierra salvó parcialmente su voto, pero no porque discrepara del hecho de que a esta Corte sólo le correspondiera guardar la integridad y supremacía de la Constitución, sino porque consideraba que los actos preconstitucionales sólo podían ser controlados por vicios de contenido material: “[…] la Constitución de 1886 no puede emplearse como instrumento para determinar la constitucionalidad de las normas, puesto que, en virtud del art. 380 de la Carta Política de 1991, ésta quedó derogada. Admitir o permitir que dicho cuerpo normativo sirva de criterio para estudiar y decidir la constitucionalidad de las leyes preconstitucionales, conlleva a considerar que la Constitución de 1886 está vigente y, por lo tanto, debe aplicarse, reduciendo las consecuencias del artículo 380 constitucional al efecto de la ultractividad de la Constitución anterior. Esto es, que se trató de una simple derogación aparente. […] En ese orden de ideas, las leyes preconstitucionales que entren en contradicción con la Constitución actual sólo pueden ser enjuiciadas por aspectos sustantivos, los adjetivos o formales están excluidos por la simple razón de que la norma que podría ser utilizada como fundamento para su validez (la Constitución de 1886) está derogada y hoy no produce efecto alguno”. Sentencia C-1120 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araújo Rentería). En esa ocasión, al controlar un decreto con fuerza de ley preconstitucional, se sostuvo por una parte que “[…] La Corte Constitucional ha establecido que el examen de constitucionalidad de los decretos extraordinarios, atinente a un eventual vicio de competencia, por ser un estudio relacionado con el “presupuesto tanto de la forma y del procedimiento, como del contenido sustantivo de los actos jurídicos”, debe llevarse a cabo de acuerdo con las disposiciones de la Constitución actual”. Por otra parte, sin embargo, la Corte resolvió desfavorablemente un cargo contra el decreto ley preconstitucional entonces demandado, de acuerdo con el cual este decretaba un impuesto, con lo que violaba un límite de competencia al Presidente de la República, previsto en el artículo 150 numeral 10 de la actual Constitución. Dijo al respecto: “[…] Ahora bien, los demandantes exponen un cargo adicional. En su criterio, aún para los decretos preconstitucionales vale la prohibición de “decretar impuestos”, a que se refiere el inciso 3°, del numeral 10, artículo 150 constitucional. Así, en concordancia con el artículo 338 constitucional, sólo el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones –en sentido lato- en tiempos de paz. || 6.7. Sin embargo, y de acuerdo con las consideraciones efectuadas en el punto anterior de esta providencia, dicha prohibición específica fue introducida con la Constitución de 1991, y está referida a los decretos con fuerza de ley expedidos después de la entrada en vigencia de la Carta”. ”