SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADAGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOA LA SENTENCIA C-644 16RESERVA LEGAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Violación del debido proceso por restricción temporal de los derechos de los particulares (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Todo mecanismo que implique una restricción al ejercicio de un derecho adquirido en virtud de la ley tiene reserva legal -en diferentes grados según la materia de que se trate-, por lo tanto no caben cláusulas administrativas y tampoco basta que el pronunciamiento legal sea vago o ambiguo, pues ese no es un límite real a las autoridades administrativas (Salvamento de voto)Referencia: Expediente D-11232. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 106 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. ‘Todos por un nuevo país’” Magistrado ponente:ALEJANDRO LINARES CANTILLO
1. Con el acostumbrado respeto, me aparto del fallo de la Corte que decidió “Declarar la EXEQUIBILIDAD de los incisos tercero y cuarto del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un nuevo país”.El aparte estudiado es el siguiente:“ARTÍCULO
106. ADMINISTRACIÓN Y RECAUDO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS.(…) Si la entidad administradora no está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe (sic) regir la ejecución de las contribuciones parafiscales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por razones especiales definidas mediante reglamento, podrá asumir temporalmente, a través de un encargo fiduciario, la administración de dichas contribuciones y efectuar el recaudo. La fiducia será contratada de conformidad con las normas de contratación estatal. (…)”La posición mayoritaria consideró que los incisos tercero y cuarto del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 no desconocen el principio de reserva legal en materia tributaria (arts. 150.12 y 338 C.Po.) y el derecho al debido proceso (art. 29 C.Po.), por lo tanto no violan la Constitución. Por el contrario, yo considero que esas disposiciones debían ser declaradas inexequibles, a pesar del amplio margen de libertad de configuración del Legislador en estos temas. La sentencia consideró que el principio de reserva legal en materia tributaria debe ser entendido en relación con dos aspectos: la libertad de configuración del Legislador y la articulación de la reserva legal con las funciones de otros órganos del Estado. En efecto, el ordenamiento constitucional prevé un amplio margen de configuración del Congreso para establecer los tributos y para regular los procedimientos para su recaudo y administración. Con base en esa facultad, el Legislador puede (i) regular los elementos esenciales de las contribuciones parafiscales y (ii) adoptar medidas encaminadas a asegurar la adecuada administración de los recursos correspondientes de manera tal que cumplan con sus finalidades (arts. 150.12 y 338). Esta última competencia debe articularse con las atribuciones del Presidente de la República, en particular, con su potestad para reglamentar las leyes así como para velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes (arts. 189 nums. 11 y 20). En este caso, los fragmentos acusados no transfieren al ejecutivo competencias para la determinación de ninguno de los elementos esenciales de la obligación tributaria (los sujetos activos y pasivos, el hecho y la base gravable y la tarifa) cuya definición está reservada a la ley, por lo tanto, la regulación adoptada es una expresión legítima del margen de configuración del Congreso. Igualmente, una interpretación sistemática de las normas sobre la administración de las contribuciones parafiscales, permite identificar un conjunto de reglas que complementan el régimen legal analizado y que conforman la materia legislativa objeto de reglamentación (el artículo 29 del Estatuto Orgánico el Presupuesto y la Ley 101 de 1993 Capítulo V).Por otra parte, para la mayoría, los fragmentos acusados no desconocen el derecho al debido proceso cuando el Legislador habilita al Ministerio de Agricultura para asumir temporalmente la administración de una contribución parafiscal y para efectuar el recaudo correspondiente, con fundamento en razones especiales definidas mediante reglamento, cuando la entidad administradora no está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que deben regir las contribuciones parafiscales. Las situaciones que den lugar a esa intervención transitoria, tienen límite en los lineamientos y parámetros previstos tanto en las leyes especiales que regulan cada contribución parafiscal, como en la Ley 101 de 1993 ya mencionada. Igualmente deben guardar correspondencia con las normas que regulan el ejercicio de funciones administrativas por los particulares (art. 110 de la Ley 489 de 1998) así como los principios que las rigen (art. 3 de la Ley 1437 de 2011). Por otro lado, el Presidente de la República (artículo 189.20 de la Constitución) debe “velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes”, por lo que la habilitación que da la norma se ajusta a la Carta Política. En todo caso, esta intervención debe adoptarse mediante acto motivado que está sujeto al control de la jurisdicción contencioso administrativa para corregir cualquier abuso en el ejercicio de dicha atribución, pues las actuaciones del Gobierno deben regirse por el procedimiento administrativo previsto en el CPACA, por lo que no era necesario que la norma acusada estableciera un procedimiento especial para esa asunción temporal de la administración y recaudo de contribuciones parafiscales.
2. No obstante lo anterior, los motivos que me llevan a salvar el voto se refieren a la violación del debido proceso en general, y en particular a la vulneración del principio de reserva legal que es una de las distintas garantías que integran el derecho al debido proceso. La potestad privativa del legislador en estos temas tiene una especial connotación en el marco de actuaciones que restringen el ejercicio de derechos, como el que adquieren los particulares cuando son habilitados por la ley para recaudar y administrar recursos parafiscales. Como lo reconoce la posición mayoritaria, la norma restringe temporalmente este derecho cuando autoriza al Ministerio de Agricultura a suspender la titularidad de los particulares para recaudar y administrar ciertas contribuciones parafiscales con base en razones especiales definidas por un reglamento. En mi criterio, la restricción temporal de los derechos de los particulares, tal como está prevista por la norma, es inconstitucional por violación del debido proceso en general y, en particular por el desconocimiento de la reserva legal. Efectivamente, no se trata del establecimiento de una sanción, pero sí implica el reproche a una conducta y la atribución de una consecuencia negativa por una acción, lo que genera una calificación negativa de la misma.
3. El marco metodológico para analizar la eventual violación del derecho al debido proceso, inicia con el establecimiento del estándar interpretativo que habrá de usarse para invocar y entender las diversas garantías que lo conforman. Este depende, en general de los derechos involucrados –determinables por las materias de las que se trate- y del nivel de afectación de los mismos. En este caso se trata de una disposición de recaudo y administración tributaria que la ley permite a particulares bajo ciertas condiciones que ella misma fija –por ejemplo la representatividad entre los dedicados a la actividad que se verá beneficiada por los recursos recaudados-, y que prevé una restricción temporal de ese derecho, no a manera de sanción sino de reproche, derivado de la falta de “condiciones para garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe (sic) regir la ejecución de las contribuciones parafiscales”. La limitación al derecho de los particulares se materializa con la intervención del Ministerio de Agricultura, que, bajo la hipótesis de la norma, desplazará a la entidad privada que ostenta esas funciones y las asumirá por “razones especiales” determinadas por un reglamento. Evidentemente, las disposiciones acusadas en esta oportunidad regulan la suspensión temporal de una habilitación adquirida por particulares de conformidad con la ley, no se refieren a una sanción pero sí a la calificación negativa de una acción. De acuerdo con ello, la interpretación de las garantías propias del derecho al debido proceso deberá considerar esa circunstancia y ser más flexible, pues en materia sancionatoria la comprensión del derecho es, sin duda, más estricta. Con todo, la limitación a los derechos que los particulares ostentan en razón al cumplimiento de las previsiones legales que los habilitan para ello, corresponde a un estándar de análisis que sigue siendo cualificado en términos de debido proceso administrativo, por lo que no caben previsiones que no sean de rango legal si habilitan a una autoridad administrativa a restringir derechos adquiridos de conformidad con la ley. Esto no significa que la ley no pueda diferir al reglamento el detalle de estos asuntos, pues llegar a esa conclusión vaciaría la facultad reglamentaria (art. 189.11 CP), sin embargo, sí implica que la ley debe establecer límites claros que eviten la ambigüedad y la vaguedad de la regulación, pues aceptar estas características en la normativa permitiría al reglamento y a las autoridades encargadas de aplicarlo exceder los contornos de una actuación en derecho. Evitar la vaguedad y la ambigüedad fija un marco a la actuación de la autoridad reglamentaria y a los ejecutores de esas normas, aspecto básico en un Estado Social de Derecho. En efecto, de manera simple, se trata de que los derechos adquiridos en virtud del cumplimiento de requisitos legales no pueden ser suspendidos sin que la misma ley establezca unos límites claros mínimos que impidan una actuación arbitraria ante una eventual interrupción en el ejercicio de esos derechos.
4. Una vez determinado el estándar analítico, es posible concluir que en este caso se trata de una norma de reproche que suspende, a través de reglamento, el ejercicio de derechos adquiridos de conformidad con la Ley por una entidad particular. Por lo tanto, los elementos del derecho al debido proceso deben analizarse desde el marco del debido proceso administrativo no sancionatorio. La hipótesis contenida en la norma bajo examen permite limitar -a través de reglamento y sin contornos claros- un derecho adquirido con base en el cumplimiento de requisitos legales. Considero que esa opción es inconstitucional, no porque pretenda desconocer la potestad reglamentaria, el problema constitucional que debe ser analizado es si la suspensión del derecho tiene límites claros de rango legal –exigencia que considero imperativa- sin que eso impida que la ley difiera al reglamento las particularidades del procedimiento.
5. Las pautas descritas muestran la relevancia del principio de legalidad como componente del debido proceso no sancionatorio. Este postulado no es menor, aunque sí sea obvio. En efecto, la actividad administrativa está sujeta a la ley, pues su fin primordial es el respeto de los derechos. Para ello el sistema jurídico prevé un conjunto de procedimientos que deben cumplirse para que una norma sea válida y sea garantía de seguridad para cualquier ciudadano en el Estado democrático. Sólo así es posible asegurar el ejercicio real de la libertad y la seguridad jurídica. El establecimiento de elementos que habilitan al Estado a suspender los derechos de los particulares debe asegurar a los individuos la posibilidad de defenderse, de ser escuchados en el proceso con oportunidades para la exposición y prueba de sus derechos, tal como se concluye de las potestades derivadas del debido proceso. De tal suerte, el principio de legalidad como componente de este grupo de garantías está ligado a la fundamentación y a la motivación de las actuaciones públicas, exigencias predicables de cualquier decisión de autoridad en un Estado Social de Derecho (art. 1 superior) y que, a la vez dan a los ciudadanos la posibilidad de controlar la posible arbitrariedad.En efecto, el principio de legalidad vincula a las autoridades e instituciones públicas con el ordenamiento jurídico, limita sus competencias de manera expresa, y permite cumplir con el postulado de que todo lo que no les esté permitido les está prohibido. Estos elementos llevan a consecuencias concretas, por ejemplo la necesidad de una regulación básica de rango legal que guíe al reglamento a fin de prevenir cualquier acto arbitrario en todas las materias relacionadas con derechos adquiridos en cumplimiento de requisitos legales aunque, como anoté previamente, el nivel de exigencia es variable según el estándar de análisis aplicable. En este caso, por el tipo de pautas de comprensión del debido proceso, no nos encontramos frente a la reserva de ley estricta que, por ejemplo, existe en materia penal, pero sí frente a la exigencia de regulación mínima.
6. El sistema parafiscal colombiano indica que para recaudar y administrar recursos parafiscales las entidades gremiales deberán acreditar ciertas características y cumplir con algunas condiciones fijadas por la ley. Pero a la vez, la norma estudiada, permite que puedan ser desplazadas de esas funciones de manera temporal por el Ministerio de Agricultura de acuerdo con un reglamento que es ilimitado.La posición mayoritaria afirma que (i) una lectura sistemática de las disposiciones sobre la materia permite superar la indefinición, y (ii) existe la posibilidad de controlar la eventual arbitrariedad a través de los medios legales establecidos en el ordenamiento. En mi opinión esos argumentos no sustentan la exequibilidad de los apartados demandados. En efecto, las frases usadas para avalar la suspensión de los derechos a recaudar y a administrar los recursos parafiscales son vagas y ambiguas, las expresiones son del siguiente tenor: “no está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe (sic) regir la ejecución de las contribuciones parafiscales” y “por razones especiales”. A primera vista es evidente el nivel de imprecisión y polisemia. En el primer caso, por ejemplo, podría alegarse que es admisible el argumento sistemático esgrimido por la mayoría, en efecto, las reglas sobre la materia están claras en normas como la Ley 101 de 1993 y muchas otras leyes específicas sobre el sector agropecuario y pesquero. Sin embargo, el razonamiento resulta insuficiente para determinar las políticas que se suponen incumplidas. Ninguna de esas leyes indica nada acerca de las políticas del sector. Esta indeterminación demuestra el equívoco del argumento mayoritario. Con todo, podría alegarse que la falta de precisión puede ser razonable por el posible carácter dinámico de esas políticas, pero no es claro si esa transformación es legal, reglamentaria, corresponde a cada gobierno, etc., y tampoco resuelve el problema de vaguedad y ambigüedad que afecta a los eventuales destinatarios de la norma. De hecho, la falta de claridad da lugar a múltiples interrogantes: ¿las políticas pueden ir o van más allá de lo establecido en las normas legales?, ¿quién las establece y de qué manera?, ¿son públicas?, ¿son determinadas o al menos determinables?, ¿por qué son distintas a las reglas que contemplan la inversión de los recursos en beneficio del sector, que es el objetivo más importante de este tipo de contribuciones?, entre muchas otras. Por otra parte, la expresión “por razones especiales” tiene los mismos problemas ya descritos, no es claro qué tipo de razones son, si están ligadas a esas políticas que no tienen definición o a otros temas que ni siquiera son conocidos. Podría afirmarse que esas razones corresponden a las fijadas en las normas aplicables, sin embargo esa interpretación riñe con un principio básico de hermenéutica, según el cual lo dicho por el Legislador no redunda, por lo que este grupo de razones debe ser distinto al fijado en la ley. Esta conclusión también concuerda con un argumento literal, pues el carácter “especial” de esas razones lleva a pensar en que no se trata de la generalidad de los argumentos que se pueden esgrimir. En este punto, cabe la pregunta acerca de ¿cuáles son esas razones?, interrogante que revela nuevamente el carácter indeterminado que, por supuesto, no puede considerarse como un límite admisible, ni siquiera comprensible, para proferir el reglamento o para las autoridades que pretendan aplicarlo.Bajo esas circunstancias, los recursos de ley serían inútiles, en efecto, ante la indeterminación normativa se abre paso la arbitrariedad y una autoridad judicial se enfrenta a la disyuntiva de juzgar una actuación con base en un límite inexistente. Por la misma sujeción a la legalidad de los jueces, todo medio de control de la arbitrariedad que describe una actuación que no tiene límites se torna vano, pues el juez no puede deducirlos sin una regulación mínima. La sola consagración de mecanismos de control es insuficiente para concretar la idea de legalidad y de debido proceso, pues estos dos conceptos dependen de la normativa, y si ella no está diseñada para evitar la arbitrariedad perdería sentido uno de los valores primordiales de las normas jurídicas en un Estado Social de Derecho: la sujeción a la ley de todos los funcionarios. Además, sólo en casos extremos es que aparece el control judicial de esas actuaciones. Si esta incongruencia conceptual no fuera un argumento suficiente, es importante agregar que sería un contrasentido pragmático y filosófico considerar que no debe prevenirse o evitarse la arbitrariedad a través de la ley y que todo debe ser diferido a los medios de control judiciales.
7. En conclusión, discrepo de la posición mayoritaria porque tal nivel de vaguedad puede permitir la violación del debido proceso como conglomerado de garantías. En efecto, un régimen autoritario o funcionarios aislados pueden válidamente –pues se encuentran en cumplimiento de la ley- interferir en la administración de los recursos parafiscales y dejar de lado a la entidad particular inicialmente encargada de hacerlo como una forma de reproche o presión frente a, por ejemplo, desacuerdos políticos o ideológicos. Por otra parte, los apartes acusados desconocen la reserva legal porque habilitan a la restricción de un derecho adquirido –en cumplimiento de exigencias legales- por medio de un reglamento ilimitado. Por el contrario, considero que todo mecanismo que implique una restricción al ejercicio de un derecho adquirido en virtud de la ley tiene reserva legal –en diferentes grados según la materia de que se trate- para asegurar que las reglas que permiten tal limitación sean claras y de origen legal –así como lo es la concesión del derecho-, por lo tanto no caben cláusulas administrativas y tampoco basta que el pronunciamiento legal sea vago o ambiguo, pues ese no es un límite real a las autoridades administrativas. En este caso, la exigencia al Legislador no implica una alta precisión, pero sí el establecimiento de criterios generales para que el reglamento y las autoridades que lo ejecuten puedan operar sin desconocer los derechos de los ciudadanos en el marco de un Estado Social de Derecho. Por las razones anteriores me separo de la decisión adoptada por la mayoría.Fecha ut supra,GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada