SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOLUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZA LA SENTENCIA C-644 16ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-Las reglas para asumir la administración de las contribuciones parafiscales y efectuar el recaudo debían ser fijadas directamente por el legislador y no por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Salvamento de voto)ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-El nuevo diseño da lugar a la utilización discrecional y parcializada de las atribuciones gubernamentales, permitiendo el favorecimiento de intereses distintos a la defensa de la integridad de los recursos públicos (Salvamento de voto) ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES POR PARTICULARES-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)Referencia: Expediente D-11232Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 106 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. ‘Todos por un nuevo país’”Magistrado Ponente: Alejandro Linares CantilloCon el acostumbrado respeto, expongo las razones por las cuales me aparto de la decisión contenida en la sentencia C-644 de 2016, así como del fundamento normativo y conceptual de dicha determinación. En esta providencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la norma que faculta al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para asumir la administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, cuando las organizaciones gremiales que normalmente se encargan de su recaudo y manejo carecen de las condiciones de cumplir las reglas y políticas que rigen su ejecución, en las hipótesis determinadas reglamentariamente. A mi juicio, aunque en principio el legislador se encuentra habilitado para establecer amplios mecanismos de intervención del Estado en la administración de estos recursos públicos, con el objeto de garantizar su correcto uso y destinación, el esquema específico previsto en el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 es constitucionalmente inadmisible. La razón de ello es que como el precepto legal contempla una de las más poderosas herramientas de acción estatal en el manejo de estos recursos, consistente en privar temporalmente a las entidades gremiales de su administración, y en asignar a las instancias gubernamentales la conducción de los fondos de fomento y estabilización del sector agropecuario y pesquero, el diseño de este mecanismo debía cumplir al menos dos presupuestos básicos que no fueron satisfechos en este caso: (i) primero, las reglas fundamentales de este modelo debían ser fijadas directamente por el legislador y no, como se dispone en el precepto atacado, por las mismas instancias gubernamentales que hacen uso de los citados instrumentos; (ii) además, se debía asegurar el ejercicio reglado e imparcial de las potestades otorgadas a las instancias gubernamentales, para que las herramientas con las que ahora cuenta Ejecutivo fuesen empleadas para preservar la integridad de este tributo, y, por el contrario, el nuevo diseño da lugar a la utilización discrecional y parcializada de las atribuciones gubernamentales, permitiendo el favorecimiento de intereses distintos a la defensa de la integridad de los recursos públicos. Lo anterior se traduce en que, en virtud del precepto declarado exequible, el Ejecutivo debe asumir potestades que desbordan ampliamente sus competencias constitucionales y legales, incluso aquellas que son propias, exclusivas e indelegables del órgano legislativo, y en que, además, al tener la facultad para fijar las reglas de un esquema de intervención que el mismo gobierno puede utilizar discrecionalmente en beneficio propio, el procedimiento correspondiente carece de las garantías de transparencia e imparcialidad que deberían regirlo. La Sala Plena, obviando las muy evidentes falencias del precepto legal, declaró su exequibilidad con argumentos que desde cualquier perspectiva resultan insostenibles. A continuación expongo las razones de mi discrepancia con la decisión adoptada por la mayoría de esta corporación, y de sus fundamentos normativos. En primer lugar, la disposición declarada inexequible confiere al gobierno nacional la facultad para retirar a las entidades gremiales de la conducción de los fondos de fomento y estabilización del sector agropecuario y pesquero, y para asumir este rol a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por la naturaleza de las atribuciones otorgadas al Ejecutivo, por las funciones que cumplen los fondos cuya administración se entrega al Estado, por el objeto sobre el cual recaen estas potestades, y por crearse un régimen exceptivo frente al modelo general que rige el sistema parafiscal agropecuario, el legislador ha debido fijar directamente los elementos estructurales de este modelo excepcional, estableciendo las hipótesis en las cuales procede el mecanismo, las facultades con las que cuenta el Ejecutivo en este escenario, y la extensión temporal de las potestades gubernamentales. Es así como el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 contempla una muy potente modalidad de intervención del Estado en la economía, al facultar a las instancias gubernamentales para privar a una entidad gremial de la administración de las contribuciones parafiscales de un subsector agropecuario determinado, y para asumir directamente esta función. De los distintos mecanismos mediante los cuales el Estado puede mediar en la vida económica y social para garantizar el bienestar general, que incluyen, por ejemplo, la vigilancia y el seguimiento de la actividad de los agentes económicos, la activación de la función sancionatoria, o la regulación de los distintos espacios de la vida social, en este caso el precepto declarado exequible contempla un dispositivo altamente intrusivo, que implica sustituir a los particulares en el ejercicio de una actividad económica, aunque no de manera definitiva. En este caso, la norma habilita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para ocupar el rol de las entidades gremiales en la gestión de los recursos parafiscales del sector agropecuario y pesquero. Una medida de gran calado como esta suponía, al menos, que el legislador fijase sus contornos fundamentales, y, no obstante ello, esta competencia fue trasladada ilegítimamente al gobierno nacional. Asimismo, la circunstancia de que los recursos cuya administración se entrega al Estado cumplan importantes funciones dentro del sistema agropecuario en Colombia, como quiera que los recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros están destinados, según el artículo 31 de la Ley 101 de 1993, a la provisión de bienes públicos sectoriales que no se encuentran garantizados por ningún otro mecanismo, tales como la investigación y la transferencia de tecnología, la asesoría y la asistencia técnica, la adecuación de la producción y el control sanitario, la organización y el desarrollo de la comercialización, el fomento de las exportaciones y la promoción del consumo, el apoyo a la regulación de la oferta y la demanda para proteger a los productores de las oscilaciones anormales del mercado, y realización de programas económicos, sociales y de infraestructura en beneficio del respectivo subsector, hacen de la previsión legal una medida con un impacto muy significativo en el sector agropecuario, y esto hacía necesario que el nuevo dispositivo fuese definido, al menos en sus componentes fundamentales, por la misma ley. No puede argumentarse, entonces, que el manejo de los recursos de los cuales depende en buena medida la funcionalidad del sistema agropecuario del país constituye un asunto menor, cuya definición podía quedar librada al variable y contingente criterio gubernamental. De igual modo, la circunstancia de que el precepto demandado creara un régimen de excepción frente al modelo general contemplado en la misma legislación para la administración de las contribuciones parafiscales del sector agropecuario, hacía imperativo que la misma ley estableciese los lineamientos básicos de este modelo exceptivo. En efecto, tal como se establece en la Ley 101 de 1993 y en las leyes de cada subsector agropecuario, los fondos de fomento y de estabilización, encargados de garantizar la provisión de bienes públicos sectoriales y de proteger la producción de las contingencias y de las variaciones en las condiciones del mercado nacional e internacional, son administrados por una entidad gremial representativa de cada subsector, designada por lo general por el propio legislador, a través de contratos de larga duración. Es así como el artículo 29 de la Ley 101 de 1993 acoge como instrumento de política pública las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, y el artículo 30 asigna de manera general su administración a “las entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria y pesquera y que haya celebrado un contrato especial con el Gobierno Nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la ley que haya creado las contribuciones respectivas”. A partir de esta directriz general, las leyes de cada subsector han adjudicado directamente a las entidades gremiales más representativas de los mismos la administración de los citados fondos, y han ordenado que esta labor se realice en el marco de contratos suscritos entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las organizaciones gremiales, contratos que, a su turno, deben asegurar la estabilidad, permanencia y continuidad en la gestión de los recursos parafiscales.Es así como según la Ley 89 de 1993, Fedegan debe administrar el Fondo Nacional del Ganado; según la Ley 117 de 1994, Fenavi debe administrar el Fondo Nacional Avícola; según la Ley 118 de 1994, modificada por la Ley 726 de 2001, Asohofrucol debe administrar el Fondo de Fomento Hortifrutícola; según la Ley 138 de 1994, Fedepalma debe administrar el Fondo de Fomento Palmero; según la Ley 272 de 1996, la Asociación Colombiana de Porcicultura debe administra el Fondo Nacional de la Porcicultura; la Ley 534 de 1999 asigna a Fedetabaco la administración del Fondo Nacional del Tabaco; y la Ley 686 de 2001 asigna a la Confederación Cauchera de Colombia la administración del Fondo de Fomento Cauchero. De este modo, actualmente Fedearroz, Fedecacao, Fedepanela, Fanelce, Fedepanela, Fedepalma, Fenavi, Asohofrucol, Conalgodón, Fedecafé, Fedepapa y la Confederación Cauchera de Colombia, administran las contribuciones parafiscales respectivas. Los contratos suscritos con el Ministerio de Agricultura son de larga duración, normalmente de 10 años, no solo para garantizar la continuidad en la conducción de los fondos, sino también para asegurar la autonomía de las entidades gremiales frente a las políticas gubernamentales, pues el plazo contractual trasciende el de cada gobierno, de 4 años. Adicionalmente, se trata de contratos remunerados, normalmente en la modalidad de participación entre un 10 y un 15% del valor de las contribuciones recaudadas, remuneración que se traduce en unos mayores estándares de exigencia y compromiso en la conducción de los fondos. Independientemente de que el modelo económico acogido por el legislador sea el óptimo o el deseable para impulsar el desarrollo del sector agropecuario, cuestión esta frente a la cual el suscrito magistrado no se pronuncia, lo que sí resulta indiscutible es que las medidas que tienen por objeto o efecto limitar o restringir alcance de sus bases estructurales, deben tener un origen legal, por tratarse de alteraciones orgánicas que, aunque viables, deben ser decididas por los órganos de representación popular, y precedidas de un proceso deliberativo amplio y abierto, y no impuesta de manera unilateral por las instancias gubernamentales. Y justamente, la medida declarada exequible crea un régimen exceptivo frente al esquema general de auto-gestión en la administración de las contribuciones parafiscales, pero sus contornos básicos no fueron establecidos por el propio legislador: (i) primero, la norma faculta a las instancias gubernamentales para administrar las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y pesquero, cuando de ordinario esto corresponde a las entidades gremiales representativas de cada sector; esta sustitución no es indiferente ni irrelevante, pues esto se traduce en la pérdida de la experiencia, experticia y de la especialización propia de estas organizaciones, así como en la falta de participación de los productores agropecuarios en la gestión de sus propios intereses; (ii) segundo, como según el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 el Ministerio asume la administración de los fondos a través de encargos fiduciarios, el manejo de los recursos parafiscales queda a cargo de entidades que son ajenas a la realidad del sector agropecuario, a través de vínculos contractuales impersonales y no mediante contratos suscritos en consideración a las calidades de los contratistas, con lo cual se altera la lógica que subyace al sistema parafiscal agropecuario; (iii) además, como el manejo de los fondos por parte del Ministerio es temporal, se suprime la estabilidad con la que en principio deben contar los administradores de los recursos; (iv) finalmente, la designación del sujeto que maneja las contribuciones no es efectuada por el legislador sino por la administración pública, cuando por lo general esta elección constituye un asunto de alta política, cuya definición ha asumido el legislador. Esta circunstancia, igualmente, hacía imperativa la mediación legislativa para establecer los términos del régimen exceptivo. Finalmente, como la medida legislativa recae sobre las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, que son recursos públicos y una modalidad de tributo, resultaba necesario que el legislador definiera su régimen de administración en contextos excepcionales en que su manejo se sustrae a las organizaciones gremiales y se asigna al propio Estado. Es así como según el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que tiene status y jerarquía constitucional, y que por tanto constituye un parámetro de constitucionalidad de las leyes, “el manejo, administración y ejecución de estos recursos [los recursos parafiscales] se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resultan al cierre del ejercicio contable”. En estos términos, existe una reserva de ley con respecto al régimen de administración de estos recursos, que comprende, naturalmente, la definición de los sujetos que se encargan de manejar los citados recursos; y en este orden de ideas, la determinación de los casos en los cuales el Estado puede asumir temporalmente su administración, no podía producirse por vía reglamentaria. Esta exigencia constitucional, a la luz de la cual únicamente la ley puede establecer el régimen de administración de las contribuciones parafiscales, se explica por varias razones. De una parte, estos tienen la doble condición de recursos públicos, y de no hacer parte del Presupuesto General de la Nación. En virtud de lo primero, su recaudo y manejo debe encontrarse regularizado, para que existan reglas claras y transparentes que garanticen su integridad; no obstante, como al mismo tiempo en principio estos recursos no hacen parte del Presupuesto General de la Nación porque están destinados a la satisfacción de necesidades sectoriales, su régimen de administración no se encuentra sujeto al Estatuto Orgánico del Presupuesto. Y al no existir una normatividad estatutaria general que determine las reglas para la administración de tales recursos, cobra pleno sentido la exigencia constitucional del artículo 29 del EOP, en el sentido de que la ley que crea cada contribución debe definir al mismo tiempo las reglas para su recaudo y manejo, que implica, naturalmente, establecer los sujetos encargados de esta labor. Asimismo, en la medida en que los elementos esenciales de los tributos deben establecerse directamente por los órganos de representación popular en virtud del principio de legalidad previsto en los artículos 150 y 338 de la Carta Política, y en la medida en que, en el caso específico de las contribuciones parafiscales, su régimen de administración constituye un componente esencial de las mismas, resulta apenas lógica la exigencia del artículo 29 del EOP de que su regulación se deba producirse por vía legislativa. Por ello, el artículo 338 de la Carta Política establece de manera general que todos los tributos, incluyendo los impuestos, las tasas y las contribuciones, deben ser creados por las corporaciones de elección popular, y que son estas instancias las que deben fijar directamente sus componentes esenciales, es decir, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas correspondientes. Esto, dentro de la idea de que no hay impuesto sin representación. Y a su turno, la destinación sectorial constituye uno de los elementos esenciales de las contribuciones parafiscales, ya que estas se caracterizan por gravar a un segmento económico específico, pero en su propio beneficio, por lo cual, el esquema mediante el cual se garantiza la destinación sectorial constituye un asunto vinculado a la esencia misma de las contribuciones, y no un asunto accesorio o de segundo orden. De este modo, el artículo 29 de EOP no hizo más que positivizar una exigencia que está dada por la naturaleza misma de las contribuciones parafiscales, y despeja cualquier duda sobre la necesidad de que sean las corporaciones de elección popular las que definan el régimen de administración de las contribuciones parafiscales. Se trata entonces de aspectos medulares del sistema fiscal, que deben ser objeto de desarrollo legal. De hecho, en distintos escenarios la Corte Constitucional ha reconocido de manera clara, explícita e inequívoca, que corresponde a exclusivamente al legislador definir el régimen de administración de las contribuciones parafiscales. Esto ha ocurrido, al menos, en tres escenarios distintos. En el contexto del control abstracto de constitucionalidad, este tribunal se pronunció sobre la validez del artículo 29 del EOP en la sentencia C-198 de 1998. En este fallo se declaró la exequbilidad de la exigencia constitucional de que el régimen de administración de las contribuciones parafiscales sea establecido en la ley, sobre la base de que este requerimiento es plenamente consistente con la naturaleza jurídica de este tributo, por garantizar su destinación sectorial. En este sentido, la Corte sostuvo que “los recursos parafiscales, tal y como esta Corte lo ha señalado en numerosas ocasiones, son contribuciones obligatorias impuestas con base en el poder fiscal del Estado, por lo cual se encuentran sometidas al principio de legalidad. Por ello la ley debe fijar con precisión los hechos generadores, las bases gravables, las tarifas y los sujetos activos y pasivos de estas contribuciones. Pero, además, y por las características mismas de los recursos parafiscales, la ley también debe señalar cuál es la entidad administradora de estas cuotas así como la destinación especial de las mismas. En efecto, las contribuciones parafiscales tienen una naturaleza excepcional y unos caracteres que las distinguen, en especial por cuanto no afectan genéricamente a todas las personas con igual capacidad de pago, ya que la ley obliga sólo a un grupo de personas a efectuar el pago. Por ende, como la singularidad de tales contribuciones podría afectar la equidad e igualdad tributarias, es necesario que la ley que las regula establezca la destinación sectorial de los beneficios de la cuota, por lo cual la Corte ha considerado que ‘las normas que las crean y las regulan deben establecer, inequívocamente, el segmento de población que será gravado con ellas, la destinación que se les dará, y el organismo que se encargará de su recaudo y ejecución, siendo de obligatorio acogimiento cada una de estas determinaciones’” (subrayado por fuera de texto). Con fundamento en este argumento, en la citada providencia la Corte declaró la exequibilidad del artículo 29 del EOP, aclarando que en todo caso, leyes posteriores a la que crea cada contribución pueden alterar el esquema de administración de las contribuciones. Asimismo, en el marco de los procesos de revisión de las normas legales que asignan directamente a las entidades gremiales del sector agrario la administración de los distintos fondos de fomento y estabilización, que fueron cuestionadas en su momento por no permitir que la designación de la organización se realice conforme a los procedimientos de selección previstos para la contratación estatal, la Corte ha declarado su exequibilidad, sobre la base, justamente, de que el legislador debe fijar integralmente el régimen de administración de los recursos parafiscales, y de que esto comprende la determinación de la entidad encargada de su recaudo y manejo: (i) en la sentencia C-132 de 2009, por ejemplo, la Corte evaluó la constitucionalidad de las normas que crearon el Fondo Nacional Avícola y que atribuyeron su administración a Fenavi, y que fueron controvertidas por individualizar el sujeto encargado del manejo de los recursos, sin permitir a la administración pública efectuar el proceso licitatorio respectivo; este tribunal declaró la exequibilidad de la normatividad demandada, sobre la base de que la administración de las contribuciones parafiscales constituye un asunto que debe ser regulado directamente por el Congreso por afectar directamente la destinación sectorial que tienen estos recursos, y sobre la base de que la designación efectuada por el legislador había respondido a la verificación de un hecho constitucionalmente relevante, en el sentido de que Fenavi era la organización gremial con mayor representatividad. (ii) por su parte, en la sentencia C-678 de 1998 se examinó la validez de las normas legales que asignaron a Fedegan la administración del Fondo Nacional del Ganado, y que fueron demandadas por designar directamente la entidad gremial encargada de recaudar y manejar los recursos, al margen de los procedimientos abiertos de selección de contratistas previstos en la normatividad legal; nuevamente, esta corporación desechó los cargos de la demanda argumentando que el legislador debe fijar el régimen de administración de los recursos parafiscales, el cual comprende el sujeto encargado de ejercer esta actividad; (iii) una línea semejante se encuentra en la sentencia C-536 de 1999, que examinó la validez de las normas que atribuyeron a Fedetabaco la conducción del Fondo Nacional del Tabaco. Se encuentra entonces el mismo patrón decisional en los fallos de la Corte que abordan esta problemática. Finalmente, este tribunal ha reconocido el alcance del principio de reserva legal en el contexto de disposiciones legales que han modificado la destinación sectorial de las contribuciones parafiscales. Este este el caso de la sentencia C-178 de 2016, en la que se declaró la inexequibilidad de la norma que autorizaba la alteración de la destinación sectorial de las contribuciones parafiscales del sector hotelero para atender el pasivo pensional existente. La Corte sostuvo, entre otras cosas, que como las reglas de este régimen transitorio no regulaban de manera exhaustiva, ni tampoco de manera clara e inequívoca el manejo de estos recursos en este escenario excepcional, se vulneraban los principios de legalidad y de reserva de ley. En definitiva, como la medida legislativa recae sobre una contribución parafiscal, y como existe una exigencia de orden constitucional de que el régimen la administración de estos recursos públicos y de este tributo se encuentre consignada directamente en la ley, según lo establece el artículo 29 del EOP, el legislador no podía simplemente habilitar al gobierno nacional para conducir los fondos de fomento y de estabilización correspondientes, y dejar en manos del mismo Ejecutivo la determinación de este régimen exceptivo de administración. A pesar de existir un imperativo constitucional a la luz del cual el legislador debía fijar los componentes fundamentales del esquema de intervención estatal en la conducción de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, la Ley 1753 de 2015 facultó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para sustituir a las organizaciones gremiales en su función de conducción de los fondos de fomento y de estabilización, pero sin establecer los fines específicos que se persiguen con este nuevo dispositivo, las hipótesis en la que procede este mecanismo excepcional, las medidas que se pueden adoptar en este marco, y el lapso de tiempo durante el cual se pueden extender el uso del mecanismo: (i) primero, el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 faculta expresamente al Ejecutivo para establecer el catálogo de hipótesis en las cuales se puede activar la intervención gubernamental, indicando sólo que estas causales deben tener relación con la imposibilidad de cumplir con las políticas y reglas que rigen la ejecución de las contribuciones parafiscales, directriz que, tal como se explicará más adelante, dista mucho de servir como criterio para orientar la actividad normativa del gobierno; (ii) segundo, el precepto legal tampoco fija un límite temporal a la intervención estatal ni los criterios con arreglo a los cuales se puede establecer, en cada caso, la extensión temporal de estas atribuciones; con ello, es en el gobierno nacional en quien recae la facultad para definir el plazo durante el cual los fondos de fomento y estabilización del sector agropecuario y pesquero son conducidos por las mismas instancias gubernamentales; (iii) y finalmente, la ley tampoco fija el haz de atribuciones con las que cuenta el Ministerio de Agricultura para manejar los fondos de manejo y estabilización del sector agropecuario, con lo cual, nuevamente, esta definición queda en manos del Ejecutivo. Pero además, el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 no solo delegó indebidamente en el Ejecutivo la definición del régimen de administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras en escenarios de excepcionalidad, sino que además, tampoco fijó pautas objetivas que orientaran el desarrollo reglamentario. Con ello, el gobierno nacional no solo puede intervenir directamente en la gestión de los fondos de fomento y de estabilización del citado segmento económico, sino que además puede hacer en los términos que éste determine libre y discrecionalmente, en las hipótesis, con las medidas y durante el tiempo que a bien tenga. Es cierto que el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 establece que la intervención gubernamental tiene un carácter temporal, y que la facultad estatal se puede activar sólo cuando la entidad gremial que normalmente se encarga del manejo de los recursos no está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las políticas y reglas que debe regir la ejecución de tales tributos. Estas directrices, sin embargo, distan mucho de satisfacer las exigencias que se derivan el principio de reserva de ley. Lo primero que debe tenerse en cuenta es que el propio ordenamiento jurídico contempla una muy amplia gama de herramientas para garantizar la integridad de las contribuciones parafiscales, por lo cual no resultan claros los eventos específicos de peligro para los cuales fue diseñada la medida legislativa. De hecho, la habilitación al gobierno nacional para separar a las organizaciones gremiales de la conducción de los fondos de fomento y de estabilización, y para hacerse cargo de los mismos a través de encargos fiduciarios, ya se encuentra prevista en el propio artículo 30 de la Ley 101 de 1993 a través de la figura de la caducidad, para las hipótesis de incumplimiento grave y calificado del contrato de administración de los recursos parafiscales por parte de la entidad gremial, que impide la satisfacción del objeto contractual. Al haberse replicado esta modalidad de intervención, pero como una figura independiente de la caducidad, resulta forzoso concluir que la medida legislativa fue concebida para eventos de irregularidad distinta a los que dan lugar a la caducidad, pero que, sin embargo, no se precisan en la ley. De este modo, bajo la actual normativa se puede hacer uso de la más extrema medida sancionatoria en el marco de la contratación estatal, pero ya no en las hipótesis previstas para la caducidad, sino en los casos que establezca unilateralmente el gobierno nacional, que tengan alguna relación con el incumplimiento potencial de las políticas y reglas para la ejecución de los recursos parafiscales, pero que sean distintos a los incumplimientos graves y calificados que dan lugar a la caducidad del contrato estatal. Podría pensarse, entonces, que la medida apunta a enfrentar otro de tipo de eventualidades relacionadas con las condiciones de la entidad encargada de la administración de los fondos de fomento y de estabilización. Sin embargo, tales eventualidades no resultan consistentes con el mecanismo previsto en el artículo 106 de la Ley 1735 de 2015: (i) si lo que pretendía el legislador con la medida era garantizar la efectiva representatividad democrática de las organizaciones gremiales, habría que apelar a los dispositivos ya previstos en el Decreto 013 de 2016, orientados a asegurar la adopción de mecanismos democráticos dentro del esquema de funcionamiento de las entidades, definiendo previamente los criterios, metodologías e indicadores de representatividad, y diseñando de antemano los mecanismos para obtener información confiable que permitan hacer las mediciones correspondientes; (ii) si lo que pretendía el legislador era garantizar la solidez, la solvencia y la liquidez de las organizaciones gremiales y de los fondos por estos manejados, para que las dificultades económicas que atraviesen no se traduzcan en un menoscabo de los recursos provenientes de las contribuciones parafiscales, el derecho positivo provee una muy amplia gama de instrumentos jurídicos orientados a facilitar la recuperación económica de las empresas y la prenda general de los acreedores, tal como se encuentra, por ejemplo, en la Ley 1116 de 2006; (iii) y si lo que pretendía el legislador con la medida es garantizar la adecuada gestión de los recursos, la misma legislación provee al Estado de todo tipo de herramientas: el Ministerio de Agricultura no solo fija las políticas sectoriales, sino que también define en los contratos de administración las reglas con arreglo a las cuales las organizaciones gremiales deben conducir los fondos, y además, participa directamente en la gestión de los citados recursos, pues el ministro de agricultura es miembro de los comités directivos de los mismos, con voz, voto y poder de veto, y se requiere la aprobación de dicha cartera para la ejecución de plan de inversiones, y también ejerce un control externo sobre la entidad y sobre el contrato mismo, que le permite suspenderlo, terminarlo unilateralmente o incluso declarar su caducidad; adicionalmente, la Contraloría ejerce el control fiscal, la Contaduría un control financiero, y cada entidad gremial cuenta con un control interno independiente. En un escenario como este, no resulta claro para qué tipo de escenarios ha sido prevista la herramienta de intervención prevista en el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015. La norma declarada exequible únicamente indica que su procedencia se encuentra vinculada a la carencia de condiciones para cumplir las reglas y políticas que rigen la conducción de las contribuciones, pero no se ofrece ningún criterio ulterior que permita delimitar las hipótesis en las que un incumplimiento potencial de las políticas y reglas se puede traducir en la más extrema e intrusiva medida de intervención, distintas a las que dan lugar a la caducidad de los contratos suscritos entre la administración pública y las organizaciones gremiales que manejan las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras. En este orden de ideas, la figura atípica creada en la norma impugnada no responde a un objeto vinculado a la necesidad de preservar la integridad de los recursos parafiscales, sino únicamente a la alentar el desplazamiento discrecional de las entidades gremiales de la conducción de los fondos parafiscales, sin que a este desplazamiento subyazca alguna racionalidad. Por lo demás, los criterios del artículo 106 de la Ley 175 de 2015 distan mucho de orientar materialmente la facultad normativa del gobierno nacional para definir la extensión temporal de las potestades de intervención, y las causales que dan lugar a la activación de este mecanismo. La referencia al carácter temporal de la intervención gubernamental únicamente sugiere que el retiro de la organización gremial no tiene vocación de permanencia indefinida, pero en modo alguna fija una pauta objetiva para establecer el ámbito temporal de las facultades, con lo cual, por vía reglamentaria se puede establecer cualquier sistema de plazos.Y con respecto a los eventos que dan lugar a la intervención en los fondos, la norma tiene varias deficiencias: Primero, la norma declarada exequible remite a un marco legal indeterminado y disperso de normas de distinto rango, nivel de generalidad y contenido. En efecto, la presunta causal genérica establecidas legalmente se refiere al incumplimiento potencial de las “políticas y reglas” establecidas para la administración de las contribuciones, pero no existe un cuerpo normativo articulado de tales políticas y reglas, sino que, por el contrario, éstas se encuentran disgregadas en la Ley 101 de 1993, en las leyes especiales de cada subsector, en decretos expedidos por el gobierno nacional, como el Decreto 2025 de 1995 sobre los sistemas de auditoría interna y externa a las entidades gremiales, y en resoluciones específicas del Ministerio de Agricultura. Así las cosas, la remisión prevista en la norma declarada exequible no versa sobre un corpus normativo específico cuyo incumplimiento puede dar lugar a la intervención estatal. Se remite, en definitiva, a un cuerpo normativo indeterminado. Segundo, como dentro del modelo concebido por el legislador para la administración de los fondos debía otorgarse un amplio margen de maniobra a las organizaciones gremiales para el desarrollo de su actividad, la ley únicamente contiene unas indicaciones y unas pautas generales para el manejo de las contribuciones, mientras que, por otro lado, las instancias gubernamentales son las llamadas a definir las políticas de administración. En este entendido, en virtud del precepto demandado, el gobierno nacional se encuentra facultado para definir los casos en que puede intervenir el sector agropecuario, por el incumplimiento potencial de las políticas y reglas que él mismo determina discrecionalmente. Se trata entonces de una remisión autoreferencial, porque la ley faculta al gobierno para establecer las hipótesis que dan lugar a la intervención estatal, teniendo como referente el potencial incumplimiento de políticas que también son establecidas por el mismo gobierno nacional.De esta perspectiva, la Corte coincide con el planteamiento de la Procuraduría, en el sentido de que la causal genérica establecida en la ley no ofrece ningún tipo de acotación a las hipótesis que pueden dar lugar a la intervención estatal en el manejo de los fondos, puesto que el potencial incumplimiento por parte de la organización gremial versa sobre reglas y políticas diseñadas por el mismo gobierno. En últimas, la fórmula legal habilita al gobierno para retirar a las entidades gremiales cuando a bien tenga, mediante un procedimiento indirecto y complejo que le permite crear las reglas del juego, determinar las hipótesis abstractas en las que el incumplimiento da lugar a la intervención, y finalmente valorar los casos concretos a la luz de estas predeterminación abstracta. Adicionalmente, la norma impugnada no fija ningún criterio para seleccionar, de todo el arsenal de políticas y reglas, aquellas cuyo incumplimiento de lugar a la intervención estatal. Esto, al menos desde tres puntos de vista: (i) primero, desde un punto de vista material, no se establece si la intervención debe ocurrir por irregularidades en la conducción de los fondos, o por las condiciones de la entidad gremial; y si se trata de esto último, tampoco se determina si la medida legislativa está prevista por anomalías en la situación económica de la organización, es decir, por problemas de liquidez o de solvencia, o si es por deficiencias en su representatividad democrática, o si puede ser por cualquier tipo de anormalidad; (ii) segundo, desde el punto de vista de la gravedad, la ley no cualifica el incumplimiento de las políticas y reglas cuyo potencial incumplimiento da lugar a la medida; no se establece, por ejemplo, si únicamente las infracciones graves y calificadas del contrato de administración dan lugar al retiro de la entidad gremial, o si esta circunstancia es irrelevante; (iii) y tercero, no se establece si se requiere algún tipo de reiteración de las infracciones o de prolongación en el tiempo de la situación de anormalidad para que proceda la intervención estatal. El resultado de esta indeterminación es que del muy amplio y complejo arsenal de reglas que rigen la administración de las contribuciones parafiscales, el gobierno nacional puede seleccionar y escoger libremente, sin arreglo a una pauta objetiva, aquellas que dan lugar al desplazamiento de las entidades gremiales. Lo anterior se encuentra agravado por la circunstancia de que propiamente hablando la causal genérica establecida en la ley no exige, ni siquiera, el incumplimiento objetivo de las políticas y reglas, sino únicamente que la organización gremial carezca de las condiciones para garantizar su cumplimiento. De este modo, lo que puede dar lugar a separar a las entidades del manejo de los fondos no es que ocurra una infracción, sino que la administración advierta un riesgo, un peligro o un incumplimiento potencial, según los temores más o menos fundados del gobierno. Con ello, la configuración del sistema de causales puede establecerse con total y plena libertad, según lo que se entienda por “carecer de condiciones para garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe regir la ejecución de las contribuciones parafiscales”.En este orden de ideas, el efecto jurídico material de la facultades previstas en el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, es que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural puede apartar a las organizaciones gremiales de la administración de las contribuciones parafiscales en las hipótesis y por el tiempo que el mismo gobierno determine, sin sujeción a ningún criterio objetivo, siempre que se siga el ritual previsto en la misma norma demandada. El uso que el gobierno nacional ha hecho del precepto demandado da cuenta de la indeterminación y de la insuficiencia de los criterios regulativos allí contenidos. Es así como el Decreto 2537 de 2015 establece como causal específica que “cuando a la terminación del plazo de ejecución del contrato de administración respectivo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural considere necesario evaluar la situación del administrador y del sector respectivo, para garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que deba regir la ejecución de la contribución parafiscal correspondiente”; como lo que se aquí se exige no es el incumplimiento de las políticas y reglas, y ni siquiera un riesgo objetivo de incumplimiento, sino solo el vencimiento del plazo contractual y el deseo gubernamental de evaluar la situación de la entidad gremial, en últimas la norma lo que hace es escudarse en una fórmula vaga para afirmar las potestades discrecionales de la administración pública. Las causales relativas a la existencia de una cartera en mora superior al 5% del recaudo sin iniciación de los procesos ejecutivos de cobro, a la destinación irregular de los recursos, a la sanción de las directivos de la organización por hechos relacionados con la administración del fondo, a la cesación de pagos o a las órdenes de embargos que puedan afectar el cumplimiento del contrato, o a la situación de solvencia o liquidez de la entidad, demuestran la indeterminación del criterio rector de la ley, y la ausencia de una racionalidad clara de la medida legislativa. Lo propio puede afirmarse de la facultad gubernamental para precisar el alcance temporal de las medidas de intervención. En el Decreto 2537 de 2015 se establece que “la asunción de administración de las contribuciones parafiscales por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (…) se efectuará por un plazo máximo de un (1) año, prorrogable por dicho Ministerio hasta por otro término igual (…)”. Se fijó en dos años el plazo máximo de intervención, pero a la luz de las escasas o inexistentes pautas legales hubiera podido ser cualquier otro, en un escenario particularmente sensible en el que el cambio en el esquema de administración de las contribuciones parafiscales tiene un impacto decisivo en el sistema productivo. Pero no solo la Ley 1753 de 2015 dejó de regular los componentes esenciales del esquema excepcional de intervención en el sistema parafiscal agrario y pesquero, sino que además, al dejar de hacerlo, y al delegar esta función en el gobierno, terminó por diseñar un modelo en el que el Ejecutivo puede actuar discrecionalmente, y sin sujeción a los principios de transparencia e imparcialidad. Esto, al menos desde tres perspectivas. Primero, según se explicó anteriormente, el precepto declarado inexequible no solo habilitó al Ejecutivo para manejar directamente los fondos parafiscales del referido segmento económico, exceptuando la regla general de que esto rol corresponde a las entidades gremiales representativas de cada subsector, sino que además lo facultó para establecer los casos en que procede esta medida. Y a su turno, como esta definición carece de un referente objetivo, el gobierno puede establecer libremente el repertorio de causales de intervención, sin sujeción a una directriz objetiva, así como el plazo durante el cual se pueden ejercer estas potestades excepcionales. Dentro de este diseño, entonces, el Ejecutivo puede asumir la administración directa de los fondos parafiscales, retirando a las entidades gremiales de esta actividad, cuando, a partir de un amplio e indeterminado criterio, así lo considere adecuado. Pero el legislador, en lugar de afirmar directamente esta facultad, flexible y maleable, condicionó la intervención a que se configura alguna de las hipótesis previstas reglamentariamente, hipótesis que en todo caso se pueden pre-configurar por el gobierno a partir un criterio muy laxo. Segundo, el esquema previsto en la norma demandada desconoce la imparcialidad que debe regir los procedimientos administrativos, pues el gobierno nacional asume el triple rol de legislador, juez y destinatario y beneficiario de las medidas de intervención económica. El Ejecutivo asume el rol de legislador porque puede definir los lineamientos del sistema de intervención del que puede hacer uso, y en particular, porque puede predeterminar las causales que activan su potestad de intervención, el sistema de atribuciones que trae consigo, y la extensión temporal de las mismas. Pero el Ejecutivo es también la instancia que en cada caso determina si se configura la causal por él mismo pre determinada cuando actuó en el rol de legislador. Y el Ejecutivo es también el destinatario de la decisión que adopta, porque la determinación de retirar a una entidad gremial del manejo de los fondos parafiscales se traduce en que el mismo gobierno queda facultado para asumir el rol del gremio, y administrar directamente los fondos de fomento y de estabilización del sector agropecuario.Así las cosas, cuando el gobierno advierte la necesidad de asumir la administración de un fondo parafiscal, ya no debe esperar a que se configure alguna de las hipótesis previstas previamente en la ley, sino que él mismo puede pre-configurarla mediante la expedición de un reglamento que determine los casos en los que procede la medida de intervención, para luego sí calificar esta circunstancia en el caso particular, y luego proceder a asumir la administración de los fondos que previamente ha seleccionado. Como consecuencia de todo lo anterior, la figura anterior puede ser utilizada para fines distintos a la preservación de los recursos parafiscales, bien sea como instrumento de control político de las agremiaciones del sector agrícola, o como mecanismo para destinar los recursos a la satisfacción de fines diferentes a la provisión de bienes y servicios sectoriales y a la implementación de mecanismos de estabilización del mercado de productos agrícolas. En efecto, las organizaciones gremiales encargadas del manejo de los fondos de fomento y estabilización son designadas, según el artículo 30 de la Ley 101 de 1993, por ser las más representativas de cada subsector agropecuario que se encuentra gravado con la correspondiente contribución parafiscal. Y la función primordial y fundamental de estas entidades, antes que la conducción de los citados fondos, es la representación gremial. Esta representación gremial implica defender e impulsar los intereses sectoriales frente las políticas gubernamentales que puedan tener alguna repercusión económica en el correspondiente segmento económico: las políticas tributarias, de comercio exterior, de distribución de tierras, de asignación e créditos, e incluso políticas generales que tienen una repercusión indirecta en la situación del renglón económico. Es decir, la medida legislativa declarada exequible, faculta al gobierno nacional para adoptar medidas en relación con las organizaciones que, además de administrar las contribuciones parafiscales, eventualmente se pueden oponer a las políticas gubernamentales en nombre del gremio al que representan. En un contexto como este, el instrumento de intervención otorgado al gobierno nacional en el precepto demandado podría resultar lesivo de los principios constitucionales en escenarios de conflicto político entre el Ejecutivo y las organizaciones gremiales, cuando éstas entran en desacuerdo con las políticas gubernamentales generales. Primero, gracias a la flexibilidad y maleabilidad de la herramienta de intervención, ésta puede ser utilizada para canalizar el conflicto privando a las organizaciones gremiales de la administración de los fondos parafiscales que, como ya explicó anteriormente, constituyen el principal instrumento de política pública para la provisión de los bienes públicos sectoriales. Además, la medida puede ser utilizada por el gobierno nacional con un propósito intimidatorio, es decir, para prevenir la oposición de las organizaciones gremiales a las políticas gubernamentales, por el peligro latente de perder el manejo de los fondos parafiscales de los cuales depende, en gran medida, el impulso de los intereses sectoriales. Nada de esto ocurriría si el legislador hubiese establecido directamente los contornos básicos de la figura analizada, y en particular, si hubiese determinado con precisión los eventos en que el Ministerio de Agricultura puede asumir la administración de los fondos. Pero como se transfirió esta facultad al Ejecutivo, quien ahora puede pre-configurar libremente las causales de intervención, lo que podría ser una garantía para preservar la integridad de los recursos públicos y la destinación sectorial de los mismos, en beneficio del sector agropecuario, se convierte ahora en una peligrosa y potente, aunque silenciosa y sutil, herramienta de dominio político y de censura, incompatible con los postulados de un Estado democrático. Lo propio ocurre con la facultad para modular el destino de los recursos parafiscales. Aunque la Ley 101 de 1993 y las leyes complementarias establecen la destinación general de las contribuciones, indicando que se deben orientar a la provisión de bienes públicos sectoriales y a la estabilización del mercado en entornos económicos adversos, las políticas para el manejo de estos recursos son definidas por la misma instancia estatal que ahora se encarga de gestionar los recursos. La administración pública puede, por vía de ajustar las políticas gubernamentales de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, flexibilizar las reglas en esta materia, en su propio beneficio. Desde esta perspectiva, el nuevo diseño permite que las herramientas otorgadas al Ejecutivo sean funcionales e instrumentales a objetivos distintos a la preservación de la integridad de los recursos públicos y de su adecuada destinación en el sistema agropecuario. La Sala Plena de esta Corporación, sin embargo, declaró la exequibilidad del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, argumentando que aunque la misma legislación no determina las hipótesis en las que procede la intervención estatal en el manejo de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, en todo caso esta definición no tenía que materializarse por vía legislativa, primero, porque el Congreso cuenta con un amplio margen de configuración para delegar en el Ejecutivo funciones normativas que versan sobre aspectos secundarios de la política tributaria, y segundo, porque las directrices básicas sobre la administración de estos recursos se encuentran en la propia ley, ley que además determina una causal genérica para la procedencia de las medida de intervención, relacionados con el incumplimiento de las reglas y políticas que rigen en esta materia. Asimismo, la Sala Plena sostuvo que el procedimiento de intervención contemplado en el precepto cuestionado tampoco vulneraba el derecho al debido proceso, como quiera que a este se aplican las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo, por lo cual, el trámite se encuentra reglado de manera exhaustiva en una ley general, y las eventuales irregularidades en que se incurra en este marco pueden ser controvertidas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta explicación adolece, al menos, de cinco tipos de deficiencias en la valoración efectuada por la mayoría de esta corporación. Primero, el análisis de la Sala Plena omitió elementos constitucionalmente relevantes que, de haberse tenido en cuenta en el escrutinio judicial, hubieran conducido a conclusiones muy distintas sobre la afectación del derecho al debido proceso y al principio de reserva de ley. No se tuvo en cuenta, por ejemplo, que la medida cuya regulación se delegó en el Ejecutivo implicaba una nueva y agresiva modalidad de intervención del gobierno nacional en la gestión de los fondos de fomento y de estabilización encargados del sector agropecuario en Colombia, ni que ésta constituía un auténtico régimen de excepción frente al modelo general establecido en la legislación para la administración de las contribuciones parafiscales de este renglón económico; de haberse considerado estas variables, se hubiera arribado a la conclusión de que los términos de la intervención del gobierno nacional en el recaudo y manejo de los tributos debían constar en la propia ley, y no en el reglamento. Tampoco se tuvo en cuenta que la misma instancia encargada de establecer las hipótesis en que procede el desplazamiento de las organizaciones gremiales, es aquella que hace uso de las potestades reguladas para estos eventos, ni tampoco que la habilitación legislativa tenía un muy importante margen de amplitud, por lo cual, en últimas, el gobierno nacional fue habilitado para sustituir a las organizaciones gremiales, cuando este mismo lo quiera. Todas estas omisiones llevaron a la mayoría de la corporación a la conclusión de que las facultades normativas del Ejecutivo para determinar las hipótesis en las que procede la intervención estatal recaían sobre cuestiones secundarias y accesorias que podían ser definidas por vía reglamentaria, y a la conclusión de que el procedimiento de intervención no revestía ninguna dificultad desde el punto de vista el derecho al debido proceso. Segundo, la aproximación de la Sala Plena eludió los problemas constitucionales que planteaban la demanda de inconstitucionalidad, las intervenciones ciudadanas y el Ministerio Público, y en su lugar se concentró en resolver cuestionamientos distintos, que en ningún caso tenían la potencialidad de afectar el derecho al debido proceso o el principio de reserva ley. La pregunta que debía resolver este tribunal no era si el trámite para desplazar a las entidades gremiales de su rol de administración de los fondos de fomento y estabilización se encontraba regulado en el derecho positivo, pues evidentemente existen pautas procesales de carácter general contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sino si era constitucionalmente admisible que una misma instancia gubernamental ejerza unas potestades exorbitantes cuyo alcance material, espacial y temporal son definidos por ella misma. El problema no consistía en establecer si la legislación contiene reglas acerca de la administración de las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y pesquero, sino si las reglas exceptivas al esquema general establecido por vía legislativa, podía ser exceptuado por el Ejecutivo y no por el mismo Congreso de la República. De este modo, la Sala Plena, al desviar y obviar los interrogantes fundamentales y las cuestiones cruciales de los cuales dependía el juicio de constitucionalidad, terminó por trivializar el debate planteado en este proceso, que sí tenía un gran calado, y se concentró en resolver preguntas que no tenían la potencialidad de poner en duda la constitucionalidad del precepto demandado, y cuya respuesta podía darse de antemano. Tercero, las conclusiones de la Sala Plena se amparan en un entendimiento manifiestamente inadecuado de la legislación. Por tan solo mencionar algunos ejemplos, la mayoría de la corporación supuso que la remisión de la ley a las políticas y reglas de administración de las contribuciones parafiscales puede servir como criterio regulatorio, cuando en realidad no existe un cuerpo normativo articulado y cohesionado que contenga tales políticas y reglas, y cuando además, gran parte de estas políticas y reglas son establecidas por el propio gobierno. Asimismo, la conclusión de la mayoría de la corporación sobre el alcance de la medida de intervención prevista en la disposición declarada exequible, partió de un desconocimiento del modelo general de administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, y sobre esta base se concluyó erróneamente que el nuevo esquema para el manejo de las contribuciones era una cuestión secundaria y accesoria, susceptible de ser reglada por el Ejecutivo. Y las conclusiones de la Sala Plena sobre la racionalidad, necesidad y justificación de la medida, desconocieron los mecanismos de intervención ya existentes en la legislación, y que prevén, incluso, la posibilidad de que la administración pública asuma la gestión de las contribuciones parafiscales cuando se declara la caducidad del contrato suscrito con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, o la participación del ministro en los comités ejecutivos de los fondos parafiscales, con capacidad de voz, voto y veto, y los mecanismos de control externo en cabeza de la Contraloría, y de la propia administración pública. Con seguridad, una comprensión integral de este modelo hubiera permitido dimensionar el impacto de la medida de intervención en el sistema parafiscal agropecuario.Cuarto, el análisis de la Sala Plena se orientó a evaluar los distintos componentes del nuevo esquema de intervención gubernamental en la administración de las contribuciones del sistema parafiscal, individualmente considerados, sin evaluar el resultado de la articulación de todos estos componentes. Así, la mayoría de esta Corporación se preguntó, en abstracto, si el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural puede asumir la administración de las contribuciones parafiscales cuando existen irregularidades en su manejo por parte de las organizaciones gremiales que lo hacen regularmente, pero no se preguntó si esto es admisible cuando al mismo tiempo, el propio gobierno nacional puede definir las hipótesis en que se activa esta función gubernamental. La mayoría de esta corporación se preguntó, en abstracto, si el Ejecutivo puede reglamentar aspectos puntuales relativos a la administración de las contribuciones parafiscales, pero no se preguntó si esto es admisible en un escenario en el que la ley no establece un lineamiento material con arreglo al cual se pueda ejercer esta potestad normativa. La mayoría de esta corporación se preguntó, en abstracto, si la ley contiene criterios regulativos para guiar la actividad normativa del gobierno nacional, pero no se preguntó que sucede cuando este criterio remite a políticas y reglas que se encuentran dispersas en todo el ordenamiento jurídico, y cuando el mismo gobierno define estas reglas y políticas. En definitiva, la Sala Plena realizó un análisis segmentado y desarticulado, y no valoró el esquema de intervención considerado integralmente y en conjunto, que es como funciona en la realidad, y a partir de este ejercicio analítico valoró la constitucionalidad de la medida legislativa, y concluyó, de manera errónea, que no vulneraba el ordenamiento superior. Finalmente, la Sala obvió el análisis de los efectos jurídicos materiales de nuevo modelo de administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, desconociendo el impacto que este puede tener de cada a la transparencia en la gestión gubernamentales, y de cara a la independencia que deben mantener las organizaciones gremiales en su labor de representación gremial frente a las instancias estatales. Y al eludir este análisis, la Corte terminó por avalar un peligroso instrumento de control del gobierno a la gestión de las organizaciones gremiales del citado sector económico. Fecha ut supra,LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZMagistrado ---pies de página--- La síntesis de los antecedentes en esta decisión corresponde a la contenida en el proyecto que el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez presentó a consideración de la Sala Plena. En este sentido, en el informe se transcriben fragmentos de la sentencia C-132 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Como pretensión principal. Como pretensión principal. Como pretensión principal. Como pretensión principal. Como pretensión principal en relación con el segundo cargo de la demanda. Planteamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Tesis del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Argumento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado y de la Universidad Externado de Colombia en relación con el segundo cargo de la demanda. Planteamiento de la Presidencia de la República y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Tesis del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Planteamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Tesis del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Tesis del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Tesis de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Como pretensión subsidiaria. Como pretensión única. Como pretensión única. Como pretensión subsidiaria. Como pretensión subsidiaria. Como pretensión subsidiaria. Como pretensión principal. Como pretensión subsidiaria. Como pretensión única. Argumento del Ministerio de la Presidencia de la República, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Instituto Colombiano Agropecuario y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Argumento de la Presidencia de la República, de los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Hacienda y Crédito Público, del ICA, de la Contraloría General de la República, de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, y de la Universidad Externado de Colombia. Sobre este punto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público cita y transcribe fragmentos de las sentencias C-583 de 1996 y C-594 de 2010, en los que se aclara que el principio de reserva de ley se extiende a los sujetos activos y pasivos del tributo, a la base gravable y a la tarifa, y que, incluso en las materias objeto de la reserva de ley, es admisible el desarrollo reglamentario, de modo no es necesario describir ni particularizar todos los detalles de la materia regulada. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En apoyo de esa tesis se citan las sentencias C-594 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-412 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos), y C-891 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. Sentencia C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-597 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Sentencia C-842 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Sentencia C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Sentencia C-467 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-690 de 2003, M.P. Rodrigo Gil. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Intervención de la Presidencia de la República. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. M.P. Julio César Ortíz Gutierrez. Tesis del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Tesis del Departamento Nacional de Planeación. Argumento de la Presidencia de la República. Tesis del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Tesis del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Argumento de la Presidencia de la República y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Tesis del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Al respecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público cita las sentencias C-1005 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-805 de 2001 (Rodrigo Escobar Gil) y C-734 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). Para este efecto se cita y transcribe la sentencia C-508 de 2008 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) de la Corte Constitucional, y la sentencia del 28 de febrero de 2013 del Consejo de Estado, rad. 1990-11, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Tesis de la Contraloría General de la República y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Planteamiento de la Sociedad de Agricultores de Colombia, de la Federación Nacional de Cacaoteros, de la Federación Nacional de Ganaderos, de la Asociación Hortifrutícola de Colombia, del Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana y de los ciudadanos Camilo Beltrán y Liliana de la Cruz Cerra Anaya, En apoyo de esta tesis se citan las sentencias C-810 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-690 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-474 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Sentencia C-810 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo. Argumento de la Sociedad de Agricultores de Colombia. E Argumento de la Sociedad de Agricultores de Colombia. M.P. Ciro Angarita Barón M.P. Alejandro Martínez Caballero. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Tesis de la Sociedad de Agricultores de Colombia y de la Asociación Hortifrutícola de Colombia. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sentencia C-002 de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía. Argumento de la Sociedad de Agricultores de Colombia. M.P. Alejandro Martínez Caballero. M.P. Jorge Arango Mejía. Planteamiento de la Sociedad Colombiana de Agricultores. Tesis de la Sociedad Colombiana de Agricultores. Argumento de la Sociedad de Agricultores de Colombia y de la Federación Nacional de Ganaderos. En este sentido, la Federación Nacional de Ganaderos cita y transcribe las sentencias T-982 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-489 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Argumento de los ciudadanos Christian Camilo Beltrán Patacón y Liliana de la Cruz Cerra Anaya. M.P. Mauricio González Cuervo. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Tesis de la Asociación Hortifrutícola de Colombia. Como sustento de estas consideraciones se cita y transcribe parcialmente la sentencia C-412 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. Esta tesis se sustenta en la sentencia C-412 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), en la que se plasman algunos criterios para establecer el ámbito y la extensión de las facultades legislativas y reglamentarias en aquellas materias que cuentan con reserva de ley. En este fallo se sostiene que incluso en este ámbito puede desplegarse la facultad reglamentaria, pero únicamente para desarrollar aspectos puntuales y accesorios de la ley cuando sea necesario para su debida ejecución, pero sin perjuicio de que sea la ley el instrumento que defina los aspectos esenciales de la materia regulada. Esta facultad podría desplegarse en tres escenarios: (i) cuando la ley apela a conceptos jurídicos indeterminados; (ii) cuando la ley remite al reglamento en aspectos de naturaleza técnica que no pueden ser desarrollados exhaustivamente por el legislador; (iii) cuando el legislador utiliza fórmulas amplias para el ejercicio de las facultades de las instancias gubernamentales. La Corte se abstiene de hacer cualquier pronunciamiento respecto de los cargos planteados en los numerales 4.3.3. y 4.3.4. de los antecedentes dado que suscitan cuestiones constitucionales notoriamente diversas a las expuestas por la demandante. Sobre las características generales de las contribuciones parafiscales pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias C-040 de 1993, C-490 de 1993, C-308 de 1994, C-577 de 1995, C-152 de 1997, C-543 de 2001, C-1170 de 2004, C-132 de 2009, C-167 de 2014, C-155 de 2016 y C-178 de 2016. Sentencia C-040 de 1993. Sentencias C-040 de 1993, C-352 de 1998 y C-178 de 2016. Sentencia C-228 de 2009. Sentencias C-536 de 1999 y C-228 de 2009. La Corte ha establecido que esta característica no impide, sin embargo, que otras personas puedan llegar a beneficiarse. Así, en la sentencia C-152 de 1997 indicó: “La destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos parafiscales, no impide que se beneficien personas que no pertenecen a él. Es lo que ocurre con las inversiones del Fondo Nacional del Café destinadas a mantener el "equilibrio social y económico de la población radicada en zonas cafeteras”: escuelas, hospitales y puestos de salud, caminos, acueductos, redes eléctricas, redes telefónicas, etc”. En esa dirección se encuentra, entre muchas otras, la sentencia C-621 de 2013. Sentencia C-1170 de 2004. En la sentencia C-152 de 1997 la Corte sostuvo: “De todas maneras, un principio esencial de la parafiscalidad es éste: jamás las rentas parafiscales pueden confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos corrientes de la Nación”. Sentencia C-178 de 2016. Sobre el alcance del principio de legalidad puede consultarse, por ejemplo, las sentencias C-583 de 1996, C-842 de 2000, C-891 de 2012, C-602 de 2015 y C-155 de 2016. En la sentencia C-040 de 1993 la Corte se refirió al alcance de la expresión impuesto del artículo 150.10 indicando que debe ser entendido en un sentido amplio. Sobre el particular señaló: “Este artículo, encuentra su fundamento en el principio de legalidad de los tributos, en virtud del cual no hay gravamen sin representación. Por esta razón y en consonancia con los mandatos del artículo 338 de la Carta, el concepto "impuestos" es utilizado en un sentido amplio, vale decir, involucra tasas y contribuciones, pues no tendría sentido alguno que se impidiera el traspaso de la facultad legislativa de imponer impuestos y se dejare abierta una posible delegación con el objeto de crear tasas o contribuciones”. Refiriéndose a las tasas así lo indicó la Sentencia C-134 de 2009. Recientemente, en la sentencia C-602 de 2015 ocupándose de este asunto, la Corte sostuvo que el principio de legalidad “no se predica solamente de los impuestos, sino que es exigible respecto de cualquier tributo o contribución (sentido amplio), aunque de la naturaleza del gravamen depende el rigor con el que la ley debe señalar sus componentes”. Así por ejemplo, la sentencia C-583 de 1996 indicó que el principio de legalidad “no se limita al establecimiento del tributo mismo, sino que va más allá, pues se refiere también a la determinación de los elementos de la obligación tributaria por parte de los representantes del pueblo”. Sentencia C-167 de 2014. Sentencia C-155 de 2016. Sentencia C-253 de 1995. Sentencia C-178 de 2016. Sentencia C-1170 de 2004. Sentencia C-228 de 2009. El texto del original artículo 29 correspondía al artículo 12 de la Ley 179 de 1994. Luego de ello fue modificado por el artículo 2 de la Ley 225 de 1995. Posteriormente fue nuevamente ajustado por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 que, a su vez, fue declarado inexequible en la sentencia C-052 de 2015 en la que se defirieron los efectos de dicha declaración hasta el día 31 de diciembre de 2015. En la sentencia C-298 de 1998 la Corte dispuso declarar exequible la expresión “el manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la Ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella”, del artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), siempre y cuando se entienda que esta norma hace referencia no sólo a la ley que crea la contribución parafiscal sino también a aquellas normas legales posteriores que la hayan modificado. Así lo señaló en la sentencia C-178 de 2016 apoyándose para el efecto en la sentencia C-228 de 2009. Sin afirmar que se integrara al bloque de constitucionalidad la sentencia C-152 de 1997 sostuvo que “las leyes ordinarias no pueden quebrantar la Constitución ni tampoco violar las leyes estatutarias y orgánicas”. Refiriéndose al mismo asunto se encuentra la sentencia C-369 de 1996 en la que se estableció que las normas orgánicas son normas de auto referencia para el legislador cuyo contenido debe acogerse “de manera estricta al momento de tramitar y expedir leyes ordinarias que desarrollen la materia por él regulada”. Es importante destacar que en alguna oportunidad este Tribunal sostuvo que no era posible considerar la existencia de una regulación orgánica en materia de parafiscalidad. En la sentencia C-253 de 1995 dijo: “La Corte en sus fallos ha señalado que las leyes orgánicas que contempla la Constitución, corresponden únicamente a las que indica el artículo 151 de la C.P., entre las que no se encuentra enumerada ninguna "ley orgánica sobre parafiscalidad". El cargo, de entrada, no prospera. La ley que en desarrollo de la atribución del Congreso consignada en el artículo 150-12, imponga una determinada contribución parafiscal, definirá directamente los casos y condiciones en que se aplica, sin necesidad de supeditarse a los dictados generales de una supuesta ley marco en la materia, requisito éste que la Corte reputa inexistente”. Sentencia C-748 de 2011. Sentencia C-891 de 2012. Sentencia C-253 de 1995. Sentencia C-253 de 1995. Sentencia C-253 de 1995. Sentencia C-253 de 1995. Sentencia C-253 de 1995. También con esa orientación se encuentran las sentencias C-537 de 1995 y C-602 de 2015. En esta última la Corte recordó que “solo cuando la falta de claridad sea insuperable se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria”. Sentencia C-474 de 2003. En la sentencia C-690 de 2003 explicó este Tribunal: “Cuando hay específica reserva de ley, de la propia norma que establece la reserva se desprenden los parámetros que permiten especificar la articulación de fuentes. Por la manera como, en cada caso, las potestades de regulación se distribuyen entre la ley y el reglamento, es posible distinguir, siguiendo la jurisprudencia de la Corte, entre reservas más o menos estrictas, en relación con la posibilidad de concreción administrativa de los elementos contenidos en la ley”. Sentencia C-690 de 2003. Sentencia C-228 de 2010. Ha sostenido la Corte que la exigencia prevista no se satisface estableciendo únicamente la tarifa máxima. Sobre el particular la sentencia C-577 de 1995 sostuvo: “Ciertamente el establecimiento de un tope máximo es un límite a la discrecionalidad de la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa. Sin embargo este límite no parece suficiente para cumplir con los objetivos constitucionales de que trata el inciso segundo del artículo 338 de la C.P., pues el rango de libertad que se deja a la autoridad administrativa no puede ser entendido sino como la atribución de una facultad discrecional que en nada se compadece con el principio de legalidad del tributo. La habilitación constitucional al legislador para otorgar a la autoridad administrativa la facultad de fijar una tarifa, no puede ser entendida como la autorización de entregarle a la administración una función discrecional. La única facultad que la ley puede delegar en la autoridad administrativa es la de ajustar el monto del tributo a los costos de un servicio o a los precios de un beneficio, según los criterios que el legislador defina”. Sentencia C-577 de 1995. Sentencia C-525 de 2003. Sentencia C-525 de 2003. Sentencia C-525 de 2003. En similar dirección se ha pronunciado la sentencia C-482 de 2002. Sentencia C-085 de 2014. En la sentencia C-866 de 1999 la Corte indicó lo siguiente al referirse a la necesidad de celebración de un convenio cuando la atribución de una función pública a los particulares tenía su origen en una decisión administrativa: “En efecto, la imposición unilateral del ejercicio de funciones administrativas por voluntad de los funcionarios públicos, mediante acto administrativo de contenido particular, como es aquel a que se refiere la normatividad impugnada, desconoce el principio de igualdad, puesto que si bien es cierto es deber de toda persona y de los ciudadanos participar en la vida política, cívica y comunitaria del país, y hacer efectivo el principio de solidaridad, dichos deberes deben cumplirse y hacerse cumplir dentro de los conceptos de justicia y equidad, sin imponer a determinados ciudadanos cargas exclusivas o particulares, que por no afectar a los demás, resultan desproporcionadas. Imponer unilateralmente a cierto y determinado particular el ejercicio de una función administrativa, sin contar con su consentimiento, denota un evidente quebrantamiento del principio de justicia distributiva y de justicia conmutativa. Exigirles a algunos ciudadanos una serie de obligaciones, excluyendo de esas cargas excepcionales a los demás individuos, aunque se encuentren en idéntica situación, significa establecer el principio conocido como la "acepción de personas", opuesto a la igualdad propia de la justicia. Por ello la atribución unilateral a particulares de dichas funciones, exige una norma de contenido absolutamente general, que cobije el universo entero de las personas naturales o jurídicas particulares a quienes, por estar en determinada e igual situación, incumbiría el cumplimiento de un mismo deber, cual sería el de ejercer determinada función administrativa. En tal sentido, sólo la ley o la Constitución pueden llevar a cabo la referida imposición unilateral, sin necesidad de aceptación expresa por medio de convenio. Si bien, como lo ha indicado esta Corporación “para asignar funciones públicas a los particulares, la Constitución no exige que ellos expresen su consentimiento previamente”, tal imposición unilateral exige ser llevada a cabo mediante una norma de contenido general, por las razones antedichas, referentes a la preservación del principio de igualdad”. Sentencia C-543 de 2001. Sentencia C-543 de 2001. Sentencia C-1170 de 2004. Interesa destacar que el artículo 2º ha previsto que las normas de la Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. Cabe señalar que la Ley 51 de 1966 tuvo por objeto establecer una Cuota de Fomento para el cultivo de cereales La Corte, desde sus primeras providencias y en particular en la sentencia C-228 de 1993, se refirió a la competencia reglamentaria en relación con asuntos tributarios del modo que sigue: “El hecho de que sea una facultad restrictiva del Congreso lo referente a la obligación tributaria, no implica que el Presidente de la República no pueda ejercer su potestad reglamentaria, la cual no sólo es legítima, sino necesaria para ajustar a las circunstancia reales de la Nación, las disposiciones generales impuestas por el legislador”. Esta orientación ha sido reiterada, por ejemplo, en la sentencia C-594 de 2010. C-983 de 2010. Este anexo corresponde al texto elaborado por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez y que se encontraba incluido en el capítulo de antecedentes de la ponencia presentada por dicho Magistrado a la Sala Plena. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. M.P. Álvaro Tafur Galvis. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Para este efecto se transcriben fragmento de las sentencias C-678 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-191 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-025 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). KELSEN, Hans, Teoría pura del Derecho, México: Porrúa, 2003. Sobre la importancia de la parafiscalidad en el sector agropecuario cfr. Mauricio Plazas Vega, Los escollos gubernamentales a la parafiscalidad agropecuaria en Colombia. Necesidad de una urgente reflexión del gobierno sobre su significado y su crucial importancia, Bogotá, 2016. Estas leyes son, entre otras, las siguientes: (i) Ley 89 de 1993, que crea el Fondo Nacional del Ganado y asigna su administración a Fedegan; (ii) Ley 117 de 1994, que crea el Fondo Nacional Avícola y que asigna su administración a Fenavi; (iii) la Ley 118 de 1994, modificada por la Ley 726 de 2001, que crea el Fondo de Fomento Hortifrutícola y que asigna su administración de Asohofrucol; (iv) la Ley 138 de 1994, que crea el Fondo de Fomento Palmero y asigna su administración a Fedepalma; (v) la Ley 219 de 1995, que crea el Fondo de Fomento Algodonero y asigna su administración a una entidad representativa del sector del orden nacional; (vi) la Ley 272 de 1996, que crea el Fondo Nacional de la Porcicultura y asigna su administración a la Asociación Colombiana de Porcicultura; (vii) la Ley 534 de 1999, que crea el Fondo Nacional del Tabaco y asigna su administración a Fedetabaco; (viii) la Ley 686 de 2001, que crea el Fondo de Fomento Cauchero y asigna su administración a la Confederación Cauchera de Colombia; (ix) la Ley 1707 de 2014, que crea el Fondo de Fomento de la Papa, y asigna su administración a la entidad más representativa del sector a nivel nacional. Las demás agremiaciones de los otros subsectores no manejan fondos parafiscales de fomento, pero no porque en esos casos se haya acogido otro modelo económico para su administración, sino porque no se ha obtenido el consenso para la imposición de un gravamen sectorial. Así, Analac, Asocolflores, Augura, Asbama, Asocaña, Procaña, Asoovinos, Anco, Asobufalos, Fenalfique, Fedemaderas, Acuanal y Fedacua cumplen fundamentalmente funciones de representación gremial, y excepcionalmente de provisión de bienes y servicios sectoriales o de mecanismos de estabilización mediante cuotas voluntarias de sus afiliados. En las sentencias C-178 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa) y C-228 de 2009 (M.P Humberto Antonio Sierra Porto) el artículo 29 del EOP sirvió como parámetro de constitucionalidad de las leyes. En el primer caso, para evaluar la validez de una norma legal que modificaba la destinación sectorial de las contribuciones parafiscales del sector hotelero, y en el segundo caso, en el que se regulaba la destinación de las contribuciones parafiscales para la promoción del turismo. En el primero de estos fallos la Corte sostuvo expresamente que “el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto hace parte del parámetro de control constitucionalidad (…) las leyes orgánicas sirven de parámetro de control de las ordinarias pues al igual que las estatutarias hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, y establecen condiciones para la producción de las normas ordinarias (…) el decreto 111 de 1996 compila dos leyes orgánicas, de manera que sí puede ser invocado para el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias” (subrayado por fuera de texto). Por su parte en la sentencia C-228 de 2009 se arribó a esta misma conclusión, sosteniendo que “por vía de incumplir una disposición orgánica, la ley ordinaria puede vulnerar la cláusula constitucional que autoriza al legislador a regular ciertas materias únicamente mediante el trámite de leyes orgánicas o estatutarias (…)”. Al respecto cfr. las sentencias C-472 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), C-602 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-289 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-615 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-167 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa), C- 891 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-704 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa), y C-690 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-597 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). Con fundamento en esta regla, en múltiples oportunidades este tribunal ha declarado la inexequibilidad de aquellas normas que delegan en instancias distintas al propio Congreso, la definición de estos elementos medulares del sistema tributario. En la sentencia C-602 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), por ejemplo, la Corte declaró la inconstitucionalidad de las normas que facultaron al gobierno nacional para crear y reglamentar estímulos tributarios para las empresas y personas naturales que se vincularan a los programas de trabajo y educación, que efectuaran inversiones en los centros de reclusión, o que incorporaran a sus actividades a los pospenados con buena conducta, sobre la base de que esta materia debía ser regulada por el Congreso de la República. Por su parte, en la sentencia C-690 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) se hizo lo propio en relación con las normas que, para efectos tributarios, remitían a las definiciones de la OCDE y del gobierno nacional sobre las jurisdicciones de menor imposición y sobre los países considerados como paraísos fiscales. Y en la sentencia C-167 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa) se declaró la inexequibilidad de los preceptos legales que al regular unas tasas en favor del INVIMA, dejaron en manos de las instancias gubernamentales la definición de algunos aspectos de los hechos gravables del referido tributo. M.P. Alejandro Martínez Caballero. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. M.P. Fabio Morón Díaz. M.P. María Victoria Calle Correa. Las leyes que crean los fondos sectoriales establecen que la organización gremial debe sujetarse a las condiciones específicas determinadas por el Ministerio de Agricultura en cuanto a los criterios de gerencia estratégica y administración por objetivos y demás condiciones de ejecución del contrato. Decreto 2537 de 2015, “por medio del cual se adiciona el Título 5 a la Parte 10 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con la asunción temporal de las contribuciones parafiscales”Este decreto se encuentra demandado en la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante una acción de nulidad. Rad. 11001032700020160002600. Magistrada Sustanciadora: Martha Teresa Briceño de Valencia.
Salvamento de voto
MagistradoLuis Guillermo Guerrero Pérez
Tema de la sentencia: Contribuciones Parafiscales Agropecuarias Y Pesqueras. Administración Temporal Por El Ministerio De Agricultura Mediante Un Encargo Fiduciario.
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Texto oficial — relatoría de la Corte ConstitucionalN1 · dato duro · reproducción fiel del voto publicado