SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO A LA SENTENCIA C-643 12IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Norma acusada encontraba apoyo en el fortalecimiento de las actividades de control fiscal en el nivel territorial (Salvamento de voto)El artículo declarado inexequible encontraba apoyo en la significativa importancia que desde una perspectiva constitucional tiene (i) el fortalecimiento de las actividades de control fiscal en el nivel territorial (art. 272 C.P.) y, en esa medida, (ii) la óptima capacidad institucional de los órganos que lo ejercen. Dicho control contribuye a la realización de los fines del Estado (art. 2 C.P.) en tanto se encuentra instituido para asegurar la eficiente y transparente inversión de los recursos públicos (art. 209 C.P.). Una disposición como la examinada en esta oportunidad, destinada a evitar la afectación del presupuesto de funcionamiento de las contralorías territoriales, contribuía al adecuado ejercicio de las competencias a su cargo, al garantizar la intangibilidad de las apropiaciones presupuestales cuando ocurriera alguno de los supuestos allí previstos. Esto favorecía la existencia de un control fiscal más sólido.IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Resulta constitucionalmente incorrecto a la luz del principio de la buena fe, asumir que la norma acusada propiciaba una gestión irresponsable de las contralorías, opuesta a la moralidad y eficiencia (Salvamento de voto)Resulta constitucionalmente incorrecto a la luz del principio de la buena fe, asumir que el artículo 3 de la ley 1416 de 2010 propiciaba una gestión irresponsable de las contralorías, opuesta a la moralidad y a la eficiencia. En efecto, considerar que el nacimiento de las obligaciones de pago en las hipótesis mencionadas por dicho artículo tendría siempre su origen en el reducido interés de los funcionarios de las contralorías territoriales para defender los derechos de estas, se funda en una presunción o conjetura contraria al artículo 83 de la Carta, si se tiene en cuenta que los eventos allí contemplados no implican, en todos los casos, comportamientos contrarios a los principios que orientan el ejercicio de la función administrativa. IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Fundamento de la decisión consistió en presuponer un leve compromiso de las contralorías territoriales en la cual no podía determinarse, en este caso, la inconstitucionalidad de la norma (Salvamento de voto) IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Decisión consistió en presuponer un leve compromiso de las contralorías territoriales, que resulta una premisa incierta con fundamento en la cual no podía determinarse, en este caso, la inconstitucionalidad de la norma (Salvamento de voto)IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Afectación de la moralidad y eficiencia es una premisa incierta (Salvamento de voto)En el presente caso no podía concluirse que la moralidad y eficiencia administrativas -que se concretan en la necesidad de evitar comportamientos irresponsables de los funcionarios de las contralorías- tiene un mayor valor constitucional que promover el fortalecimiento de la gestión fiscal territorial. Tal conclusión desconoce que la afectación de la moralidad y eficiencia es una premisa incierta debido a que los supuestos contemplados en la norma no presuponen, necesariamente, un leve compromiso de emplear poco o ningún esfuerzo en la defensa de sus intereses. En contraste, la afectación de la solidez presupuestal de las contralorías territoriales es cierta y manifiesta en tanto se impide, con la decisión adoptada por esta Corte, asegurar mayores recursos para el adelantamiento de su gestión. NORMA SOBRE IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Encuadraba en las competencias legislativas del Congreso y no suponía el desconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales (Salvamento de voto)ENTIDADES TERRITORIALES-Responsables de asumir el pago de las obligaciones adquiridas por sus órganos (Salvamento de voto)Las entidades territoriales siempre serán responsables de asumir el pago de las obligaciones adquiridas por sus órganos y, por ello, establecer que algunas de tales obligaciones no sean cubiertas con el presupuesto de funcionamiento de uno de tales órganos no afecta su autonomía y, por el contrario, se inscribe en los márgenes de valoración que respecto de la oportunidad y conveniencia, amparan las decisiones del Congreso en ejercicio de su competencia para regular el diseño y ejercicio del control fiscal. Referencia: Expediente D-8905Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 3º de la Ley 1416 de 2010Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO No comparto la decisión de declarar inexequible el artículo 3 de la ley 1416 de 2010. Mi desacuerdo se funda en las siguientes razones:
1. El artículo declarado inexequible encontraba apoyo en la significativa importancia que desde una perspectiva constitucional tiene (i) el fortalecimiento de las actividades de control fiscal en el nivel territorial (art. 272 C.P.) y, en esa medida, (ii) la óptima capacidad institucional de los órganos que lo ejercen. Dicho control contribuye a la realización de los fines del Estado (art. 2 C.P.) en tanto se encuentra instituido para asegurar la eficiente y transparente inversión de los recursos públicos (art. 209 C.P.).Una disposición como la examinada en esta oportunidad, destinada a evitar la afectación del presupuesto de funcionamiento de las contralorías territoriales, contribuía al adecuado ejercicio de las competencias a su cargo, al garantizar la intangibilidad de las apropiaciones presupuestales cuando ocurriera alguno de los supuestos allí previstos. Esto favorecía la existencia de un control fiscal más sólido.2. Resulta constitucionalmente incorrecto a la luz del principio de la buena fe, asumir que el artículo 3 de la ley 1416 de 2010 propiciaba una gestión irresponsable de las contralorías, opuesta a la moralidad y a la eficiencia. En efecto, considerar que el nacimiento de las obligaciones de pago en las hipótesis mencionadas por dicho artículo tendría siempre su origen en el reducido interés de los funcionarios de las contralorías territoriales para defender los derechos de estas, se funda en una presunción o conjetura contraria al artículo 83 de la Carta, si se tiene en cuenta que los eventos allí contemplados no implican, en todos los casos, comportamientos contrarios a los principios que orientan el ejercicio de la función administrativa.
3. El punto de partida de la posición mayoritaria para fundamentar la inconstitucionalidad del artículo consistió en presuponer un leve compromiso de las contralorías territoriales. Se trató entonces de una premisa altamente incierta con fundamento en la cual no podía determinarse, en este caso, la inconstitucionalidad de la norma. La ponderación que se deriva de la sentencia, desconoce la importancia que, en la asignación de pesos específicos a los intereses constitucionales que se enfrentan, tiene la mayor o menor certidumbre de las premisas con fundamento en las cuales se afirma la gravedad de una restricción o la importancia de alcanzar una finalidad. De otra forma dicho, en el presente caso no podía concluirse que la moralidad y eficiencia administrativas -que se concretan en la necesidad de evitar comportamientos irresponsables de los funcionarios de las contralorías- tiene un mayor valor constitucional que promover el fortalecimiento de la gestión fiscal territorial. Tal conclusión desconoce que la afectación de la moralidad y eficiencia es una premisa incierta debido a que los supuestos contemplados en la norma no presuponen, necesariamente, un leve compromiso de emplear poco o ningún esfuerzo en la defensa de sus intereses. En contraste, la afectación de la solidez presupuestal de las contralorías territoriales es cierta y manifiesta en tanto se impide, con la decisión adoptada por esta Corte, asegurar mayores recursos para el adelantamiento de su gestión.
4. La disposición acusada encuadraba en las competencias legislativas del Congreso y no suponía el desconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales. En efecto, la medida adoptada constituía una injerencia leve que no afectaba el contenido básico de los derechos de tales entidades en tanto, de una parte, se trataba de una norma encaminada a promover una gestión fiscal territorial más sólida sin eliminar ninguna de las dimensiones de la autonomía territorial y, de otra, era plenamente compatible con la regulación orgánica en materia presupuestal en la que se establece que el presupuesto de las contralorías hace parte del presupuesto de las entidades territoriales (arts. 106-108 del Decreto 111 de 1996).
5. Las entidades territoriales siempre serán responsables de asumir el pago de las obligaciones adquiridas por sus órganos y, por ello, establecer que algunas de tales obligaciones no sean cubiertas con el presupuesto de funcionamiento de uno de tales órganos no afecta su autonomía y, por el contrario, se inscribe en los márgenes de valoración que respecto de la oportunidad y conveniencia, amparan las decisiones del Congreso en ejercicio de su competencia para regular el diseño y ejercicio del control fiscal. MAURICIO GONZÁLEZ CUERVOMAGISTRADO ---pies de página--- La ponencia original del magistrado Mauricio González Cuervo no fue acogida por la mayoría de la Corte y, en rotación alfabética le correspondió al actual magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 2067 de 1991. Publicada en el Diario Oficial número 47.903 del 24 de noviembre de 2010. El interviniente advierte, adicionalmente, que el enunciado cuestionado desconoce la reserva de ley orgánica establecida en el artículo 352 de la Constitución y que prevé que la ley orgánica de presupuesto regulará, entre otras cosas, lo correspondiente a la ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales. El inciso citado, luego de que la disposición reconoce a cada sección del presupuesto la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, así como la competencia para ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, señala lo siguiente: “(…)En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica (…)”. Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-250 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-221 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-014 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-1122 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-178 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y C-1231 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de diferenciar tanto en razón de su estructura normativa como en el sentido de su fuerza vinculante los valores, los principios y los derechos fundamentales. En la sentencia T-406 de 1992 se propone por primera vez la distinción entre valores y principios constitucionales, basada fundamentalmente en el grado de eficacia y aplicabilidad, al respecto se dijo: “Los valores son normas que establecen fines dirigidos en general a las autoridades creadoras del derecho y en especial al legislador; los principios son normas que establecen un deber ser específico del cual se deriva un espacio de discrecionalidad legal y judicial. La diferencia entre principios y valores no es de naturaleza normativa sino de grado y, por lo tanto, de eficacia. Los principios, por el hecho de tener una mayor especificidad que los valores, tienen una mayor eficacia y, por lo tanto, una mayor capacidad para ser aplicados de manera directa e inmediata, esto es, mediante una subsunción silogística. Los valores, en cambio, tienen una eficacia indirecta, es decir, sólo son aplicables a partir de una concretización casuística y adecuada de los principios constitucionales. De manera similar, la diferencia entre principios y reglas constitucionales no es de naturaleza normativa sino de grado, de eficacia. Las normas, como los conceptos, en la medida en que ganan generalidad aumentan su espacio de influencia pero pierden concreción y capacidad para iluminar el caso concreto” (negrillas originales). Posteriormente en la sentencia T-881 de 2002 con ocasión del examen del papel que cumple la dignidad humana en el ordenamiento jurídico, se hace una diferenciación entre el papel de los principios y de los derechos fundamentales a partir de la función que cumplen y no en razón de su estructura, pues si bien se reconoce que tanto los derechos fundamentales como los principios son mandatos de optimización directamente aplicables, los primeros permitirían la apertura de nuevos ámbitos de protección y abrirían la posibilidad de “concretar con mayor claridad los derechos fundamentales”. Por el ejemplo el artículo 42 el cual señala que las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto recíproco de sus integrantes, el artículo 53 que consagra entre los principios mínimos del estatuto del trabajo la igualdad de oportunidades de los trabajadores, el artículo 70 que impone al Estado colombiano e deber de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la cultura y reconoce la igualdad de las culturas que conviven en el país, el artículo 75 dispone la igualdad de oportunidades en el acceso al espectro electromagnético y el artículo 209 consagra la igualdad como uno de los principios que orienta la función administrativa. Las fases constitutivas fueron descritas en las sentencias C-093 y C-673 de 2001. Ver, entre otras, las sentencias C-229 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-1116 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). Cfr. C-345 de agosto 26 de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo - Tomo
II. Universidad Externado de Colombia, 1998. 3ª Ed. Pág.102. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ley 1437 de 2011. Título
III. Medios de Control. ARTÍCULO
144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda. Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp-AP-720 de 2005 Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp AP-166 de 2001. Expediente 35501 de 21 de febrero de 2007 de la Sección Tercera del Consejo de Estado. M.P. Mauricio González Cuervo. La Corte Constitucional, citando la jurisprudencia del Consejo de Estado, enunció así el alcance del principio de moralidad administrativa en la sentencia SU913 de 2009: “9.6 El derecho a la moralidad administrativa ha sido objeto de amplio desarrollo a través de la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues si bien su textura es abierta, su alcance se ha venido decantado a partir de la definición de una serie de criterios que permiten su protección de manera objetiva, a partir de la aplicación a cada caso concreto de principios hermenéuticos y de sana critica. (…) Así, el concepto de moralidad administrativa se vincula al ejercicio de la actividad administrativa bien a través de las autoridades instituidas para el efecto bien a través de particulares en ejercicio de funciones administrativas. Tales criterios se condensan en recientes pronunciamientos efectuados por la Sección Tercera de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, entre ellos, el siguiente (…): “(…) En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el ejercicio de la función pública, debe ir acompañada de uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, como lo es el de legalidad, que le impone al servidor público o al particular que ejerce función administrativa, como parámetros de conducta, además de cumplir con la Constitución y las leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley, reglamento o contrato, por ello en el análisis siempre está presente la ilegalidad como presupuesto sine qua non, aunque no exclusivo para predicar la vulneración a la moralidad administrativa.(….) De tiempo atrás se exige, además de la ilegalidad, el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero, que en palabras del Robert Alexy, en cita de Von Wright, se traduce en la aplicación de conceptos deontológicos y antropológicos, ya mencionados por la Sala en sentencia de 26 de enero de 2005 (…). En consecuencia y tratándose de trasgresiones contra el derecho colectivo a la moralidad administrativa, el comportamiento de la autoridad administrativa o del particular en ejercicio de función administrativa, debidamente comprobado y alejado de los propósitos de esta función, e impulsado por intereses y fines privados, propios o de terceros, tiene relevancia para efectos de activar el aparato judicial en torno a la protección del derecho o interés colectivo de la moralidad administrativa. (…)No obstante, también es claro que el derecho positivo puro no es la única referencia posible para analizar la moralidad administrativa. De hecho, los principios del derecho y los valores jurídicos, integrantes del sistema jurídico, también son una fuente interpretativa de esta problemática, de tal manera que si se los amenaza o viola, en condiciones precisas y concretas, puede afectarse el derecho colectivo a la moralidad administrativa. No obstante, el análisis específico debe hacerse en cada caso, donde el juez determinara si la afectación a los mismos vulnera este derecho (…)’. ‘(…) De tal suerte que el análisis del derecho a la moralidad administrativa, desde el ejercicio de la función pública, y bajo la perspectiva de los derechos colectivos y de la acción popular, como mecanismo de protección de éstos, requiere como un primer elemento, que la acción u omisión que se acusa de inmoral dentro del desempeño público o administrativo, necesita haber sido instituido, previamente, como deber (…) en el derecho positivo, o en las reglas y los principios del derecho, y concurrir con el segundo elemento de desviación del interés general. (…)” (resaltado y subrayado fuera de texto)” Ver la sentencia C-849 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería. En esta sentencia la Corporación señaló: “La Corte en cuanto al principio de economía, ha enfatizado que constituye una orientación, una pauta, para que el cumplimiento de los fines del Estado se proyecte buscando el mayor beneficio social al menor costo, sin que ello lo convierta en un fin en sí mismo.” M.P. Antonio Barrera Carbonell. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo - Tomo
II. Universidad Externado de Colombia, 1998. 3ª Ed. Pág.
98. Sentencia C-328 95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Mediante la sentencia C-082 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte Constitucional resuelve “Declarar EXEQUIBLE la expresión “ni sus delegados” contenida en el inciso 1º del artículo 52 de la Ley 190 de 1995.” Ley 190 de 1995, “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa”. Sentencia C-1051 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería). Cfr. Las sentencias C-004 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón), C-720 de 1999 y C-219 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-937 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). M.P. Carlos Gaviria Díaz