SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOJORGE IVÁN PALACIO PALACIOA LA SENTENCIA C-633 12Referencia: Expediente D-8901Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la ley 1476 de 2011 instaurada por los señores Liliana Tobio Uribe, José Eduardo Jiménez Gualé, Nadin Madera Arias y Kevin Javier Alford Jinete.Magistrado Ponente:Mauricio González CuervoCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito salvar el voto de la determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia. Para exponer mi discrepancia haré una relación sucinta de las particularidades del caso y de la consecuente exposición de los motivos que la justifican.
1. Contenido de la sentencia. 1.1. Frente a los hechos que motivan este salvamento se tiene que los actores instauraron demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2º del artículo 35 de la ley 1476 de 2011, el cual establece que “los hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, serán investigados y fallados de conformidad con las disposiciones contenidas en esta”. 1.2. A juicio de los demandantes, tal circunstancia infringe el principio de legalidad, la garantía constitucional del debido proceso y el artículo 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos - CADH, sobre garantías judiciales, porque no es posible aplicar una norma sancionatoria a hechos ocurridos cuando esta no se encontraba vigente. 1.3. Como antecedentes normativos de la ley en mención, la sentencia trajo a colación el Decreto 1255 de 1961, primer reglamento de responsabilidad administrativa de los miembros del sector defensa, por medio del cual se consagraron los procesos administrativos por pérdidas de material de guerra. 1.4. Posteriormente, el Decreto 791 de 1979 reglamentó los “Procesos Administrativos por pérdidas o daños en bienes destinados al servicio del ramo de la defensa nacional” y reguló los tipos de responsabilidad administrativa y fiscal, la competencia para conocer de los procesos, los procedimientos, instancias y sanciones por pérdida o daño de bienes destinados al servicio de la defensa nacional. Normativa que fue modificada mediante el Decreto1932 de 2000. 1.5. La Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 9 de diciembre de 2010, declaró la nulidad del Decreto 791 de 1979 al considerar que “fue expedido sin competencia por parte del Gobierno Nacional, porque cuando lo profirió regía el artículo 62 de la Constitución de 1886 que establecía la reserva de ley en materia de responsabilidad de los funcionarios y el modo de hacerla efectiva; reserva de ley que fue reiterada por el artículo 124 de la Carta Política de 1991”. 1.6. El Congreso de la República expidió la ley 1476 de 19 de junio de 2011, por medio de la cual se estableció “el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas y vinculadas a la Fuerza” y en el artículo 35, inciso 2º, consagró la posibilidad de aplicar el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública a los hechos ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha norma. 1.7. Surtido el trámite en la Corte Constitucional, la mayoría de la Sala Plena declaró exequible el inciso 2º del artículo 35 de la ley 1476 de 2011, bajo el argumento de que la responsabilidad administrativa del servidor público se basa en los principios generales del derecho, que establecen la obligación de reparar el daño ocasionado con culpa o dolo, es decir que dicha normativa fundamentalmente regula el procedimiento para hacer efectiva tal responsabilidad y, las normas sustantivas que contiene, reiteran mandatos previstos en normas legales anteriores, razón por la cual es posible adelantar el proceso de responsabilidad administrativa por hechos anteriores a la entrada en vigencia de la mencionada ley sin que ello contraríe los postulados superiores.
2. Motivos del Salvamento de Voto.Mi discrepancia obedece a los argumentos que a continuación expongo: 2.1. En el presente asunto, debió declararse la inconstitucionalidad del inciso 2º del artículo 35 de la ley 1476 de 2011, porque tal disposición va en contravía del principio de irretroactividad de la ley, según el cual “(…) la ley nueva no tiene la virtud de regular o afectar las situaciones jurídicas del pasado que han quedado debidamente consolidadas y que resultan intangibles e incólumes frente a aquella, cuando frente a una determinada situación de hecho se han operado o realizado plenamente los efectos jurídicos de las normas en ese momento vigentes (…)”. Es decir, la ley no puede surtir efectos hacia atrás, sino que debe dirigirse a hechos y consecuencias jurídicas futuras. 2.2. Adicionalmente, la norma demandada desconoce el principio de legalidad porque no es acertado que los servidores públicos del sector defensa que han incurrido en responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, en una época anterior a la expedición y vigencia, de dicha ley, sean investigados y sancionados con una norma posterior a la ocurrencia de los hechos, ya que ello también desconoce el debido proceso aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y en virtud del cual nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. 2.3. De otra parte, en las consideraciones de la sentencia, en principio, se exponen argumentos dirigidos a declarar inexequible el artículo demandado al señalar que “las normas sustantivas contenidas en la ley 1476 de 2011, que regulan la esencia de la responsabilidad, las conductas reprochables y sus consecuencias, no podrían aplicarse a hechos anteriores a su entrada en vigencia, por contrariar el principio de legalidad y la irretroactividad de la ley sustantiva diferente de la favorable o permisiva”. Sin embargo, tal argumento toma un sentido confuso y contradictorio para arribar a la conclusión de que la norma se ajusta a la Constitución, porque “existen otras normas sustantivas generales que fundamentan la exigencia de responsabilidad de todo tipo de personas-no solo de servidores públicos-, por supuesto anteriores a la fecha de inicio de vigencia de la Ley 1476 de 2011”. 2.4. La conclusión a la que llegó la mayoría de la Sala Plena, supone que es posible aplicar una nueva norma a hechos anteriores a su vigencia porque existen otras disposiciones sustantivas que hacen referencia al régimen de responsabilidad civil extracontractual por daño con dolo o culpa, sin embargo, la sentencia omitió analizar las normas preexistentes de cara a la normativa desarrollada en la ley 1476 de 2011, a fin de determinar si efectivamente la responsabilidad por pérdida o daño por parte de los miembros de la fuerza pública ya había sido objeto de regulación y si la nueva norma se acompasaba con las disposiciones ya previstas, verbigracia la ley de responsabilidad fiscal o disciplinaria. 2.5. Así las cosas, basar la decisión en los principios generales del derecho que orientan y fijan pautas en determinado asunto pero no regulan de manera específica aspectos de las relaciones sociales, no constituye un argumento sólido o suficiente para declarar la constitucionalidad de una norma, debiendo soportarla en el régimen de responsabilidad por daño, el ámbito de aplicación, la conducta generadora del daño o pérdida de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa y las condiciones para serlo, los elementos de responsabilidad y la competencia para investigar e imponer sanciones. 2.6. En contraste con la decisión de la postura mayoritaria de la Sala Plena, considero que el artículo 35 de la ley 1476 de 2011, que permite aplicar a los servidores públicos del sector defensa una norma sancionatoria y un procedimiento que no existía al momento en que se incurrió en la conducta que dio lugar al daño o pérdida de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa, debió ser declarado inexequible por desconocer los principios de legalidad e irretroactividad de la ley, máxime si esta es de carácter sancionatorio. Fecha ut supra,JORGE IVÁN PALACIO PALACIOMagistrado ---pies de página--- Diario Oficial No. 48.135 de 19 de julio de 2011 Concepto No 5337, recibido en la Corte Constitucional el 26 de marzo de 2012. Folios. 81 a 86 cuaderno ppal. También dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia del 11 de octubre de 2006, que declaró la nulidad de la expresión “prescribe en dos años” contenida en el artículo 34 del mismo Decreto 791 de 1979. Sentencia C- 619 de 2001. Sentencia C- 328 de 2003, “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y las diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.” Al respecto resulta ilustrativo el auto proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado, (MP: Alier Hernández Enríquez. Auto proferido el 19 de agosto de 1999 dentro del expediente AP -
001. Actor: Efrain Olarte Olarte), que expresó: “Tal y como se viene exponiendo, la ley 472 recogió en un solo procedimiento la totalidad de las acciones populares ( las antiguas y las nuevas ) pero, el procedimiento aplicable antes de entrar a regir la precitada ley 472 era el siguiente:a. La atribución a la jurisdicción civil ordinaria, del conocimiento íntegro de este tipo de procesos ( art. 16, Numeral 1 y 11 del
C. P. C.).b. El procedimiento abreviado para su definición ( art. 15 , ley 446 de 1.998, modificatorio del numeral 7º del art. 435 del
C. P. C. )De estas normas se concluye que, sin duda, el actor debió presentar su demanda ante la jurisdicción civil, pues, para la época, aún sin vigencia la ley 472, no existía atribución legal de competencia, en estos casos, a la jurisdicción contencioso administrativa.Muestra de ello es que el
C. P. C., inicialmente, señaló el procedimiento verbal sumario como el propio a seguir en estos casos y, luego, la ley 446 determinó que sería el procedimiento abreviado.Ninguno de tales procedimientos es aplicable a las acciones y procesos de que conoce la jurisdicción contencioso administrativa, argumento que refuerza la tesis que se viene planteando.Pero, como a la fecha de resolver este recurso ya está vigente la ley 472 de 1998, de conformidad con su art. 15, corresponde a esta jurisdicción el conocimiento de la presente demanda, en razón de ser entablada con ocasión de actos, acciones u omisiones de entidades públicas. Por lo anterior, si bien cuando el Tribunal se pronunció no había carencia de jurisdicción para conocer de la demanda, hoy al estar vigente la referida ley 472 y en aplicación de los principios constitucionales de acceso a la administración de justicia y de prevalencia del derecho sustancial, se ordenará que el a-quo asuma dicho conocimiento.” Sentencia T- 446
07. Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, C-244 de 1996, y C-280 de 1996. Sentencia C-1161 de 2000. sentencia C-597 de 1996. Sentencia C-417 de 1993 y C-280 de 1996. Sentencia C- 619 de 2001. A través de las cuales se reconocen, modifican o extinguen derechos subjetivos de las partes. El artículo 16 de la Ley 1476 –parágrafo único- alude a la culpa leve, como aquella a partir de la cual puede imputarse la responsabilidad administrativa que regula dicha ley. Corte Constitucional, sentencia C-147 de 19 de marzo de 1997. A través de las cuales se reconocen, modifican o extinguen derechos subjetivos de las partes.