ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADAMARÍA VICTORIA CALLE CORREAA LA SENTENCIA C-632 14DEMANDA CONTRA ACTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Límites competenciales (Aclaración de voto)DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEY MARCO-Incompetencia para efectuar control abstracto de constitucionalidad (Aclaración de voto)DEMANDA CONTRA ACTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia en aplicación del Principio de auto restricción judicial del Estado de Derecho (Aclaración de voto)ACTOS PRIMA FACIE ATIPICOS Y PRINCIPIO DE AUTO RESTRICCION JUDICIAL-Control y limitaciones (Aclaración de voto)REGIMEN PENSIONAL Y DE ASIGNACION DE RETIRO DE PERSONAL EJECUTIVO DE LA POLICIA NACIONAL-Limitación a la doctrina de control abstracto sobre actos prima facie atípicos a la luz del principio de auto restricción judicial (Aclaración de voto)CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS REGLAMENTARIOS-Falta de competencia (Aclaración de voto)DEMANDA CONTRA ACTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Debe pensarse en la necesidad de establecer una presunción de incompetencia (Aclaración de voto) DEMANDA CONTRA ACTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Sería correcto mostrar que se justifica asumir si se advierte que Consejo de Estado ha declinado sus atribuciones para conocer (Aclaración de voto)Referencia: expediente D-10109Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º del Decreto 1858 de 2012 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional”.Actores: Albeiro Germán Mauledoux Sánchez.Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.Suscribo esta decisión, pero aclaro el voto con dos propósitos En primer lugar, para señalar los límites competenciales que deben respetarse en casos de demandas contra normas que no son susceptibles de control abstracto por parte de esta Corte. En segundo lugar, presentaré mi opinión en torno a la importancia que esta sentencia tiene para limitar hacia el futuro la doctrina del control sobre actos prima facie atípicos, y su relación con el principio de auto-restricción judicial. Paso a exponer cada punto a continuación.Los límites competenciales ante demandas contra actos no susceptibles de control abstracto por parte de la Corte1. La Corte es manifiestamente incompetente para efectuar el control abstracto de decretos expedidos en desarrollo de una ley marco. El artículo 241 de la Constitución tipifica los actos sujetos a control abstracto por parte de esta Corporación, y en su listado no se encuentran estos decretos. Ciertamente, en su jurisprudencia, la Corte ha asumido el control de actos prima facie no incluidos en ese grupo, pero que por su función, contexto y contenido material se pueden adscribir a una de las categorías mencionadas en el artículo 241 de la Carta. Los decretos que desarrollan una ley marco no son, sin embargo, tampoco de estos últimos y definitivamente su control abstracto no le compete a la Corte Constitucional. En efecto, ya la Corte se ha declarado manifiestamente incompetente para controlar esta clase de decretos, y ha señalado además expresamente que “carecen de fuerza legislativa” y que por consiguiente “no son demandables ante esta Corte (artículo 241 C.P.)”, sino que son “actos sometidos al control de constitucionalidad del Consejo de Estado”.
2. En vista de que la Corte no tiene competencia para controlar decretos de esta naturaleza, los principios de eficiencia de la administración de justicia (Ley 270 de 1996 art 7) y de legalidad de las actuaciones del poder público le imponen entonces ante todo abstenerse de admitir las demandas instauradas en su contra. En caso de que la acción llegue a estudio de la Sala Plena, la obligación no solo es sin embargo la de inhibirse de emitir un fallo de mérito. El deber del juez es fallar solo el asunto concreto que se le presenta, y esto significa entonces que además de inhibirse debe limitar sus razonamientos estrictamente a lo indispensable para justificar la inhibición. Si en general un juez no puede fijar reglas para asuntos extraños al proceso, menos aún puede hacerlo cuando no hay siquiera una demanda idónea que lo habilite para ello. En el presente caso, la Corte debía limitarse por tanto a señalar las razones por las cuales no podía emitir un juicio de fondo. Para ello bastaba, como en efecto bastó, con indicar que la Carta no le atribuye esa facultad expresamente, y que la jurisprudencia ha reconocido la incompetencia de la Corte en eventos como este. Este debe ser, en virtud del principio de auto-restricción judicial del Estado de Derecho, el modelo de decisión para casos en los cuales se admitan demandas contra actos cuyo control evidentemente no le corresponde a la Corte Constitucional. La doctrina del control sobre actos prima facie atípicos, y sus limitaciones a la luz del principio de auto-restricción judicial3. Fuera de lo anterior, considero importante señalar que la doctrina del control sobre actos prima facie atípicos había venido presentando, hasta esta decisión, una tendencia hacia la exposición de las atribuciones de la Corte sin establecer expresamente sus límites. No obstante, en la presente sentencia, la Corte decidió dar un paso significativo, al aplicar deliberadamente un importante criterio de limitación a esta doctrina, derivado de su propia jurisprudencia. Como se puede advertir en el fundamento 1.5 de la parte motiva, la Corte señala como una razón decisiva de la inhibición el hecho de que en “la sentencia C-400 de 2013 [la Corporación] destacó que dicho juzgamiento se radicaba en el Consejo de Estado”. Esta auto-restricción tiene una implicación trascendental, pues significa entonces que la Corte no puede decidir –por falta de competencia- acciones públicas contra actos que, por su naturaleza, en el pasado la propia jurisprudencia constitucional ha considerado al margen de sus atribuciones.
4. Lo mismo que hizo la Corte en esta ocasión debería entonces aplicarse en el futuro, al control de otros actos no expresamente tipificados en el artículo 241 de la Carta. Así, por ejemplo, dado que esta Corporación en su jurisprudencia ha sostenido carecer de competencia para controlar decretos reglamentarios, expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad que le confiere directamente el artículo 189 numeral 11 de la Constitución, esta clase de actos no puede ser objeto de control abstracto por la Corte Constitucional. Esto tiene además fundamento en el principio de coherencia que todo juez constitucional debe respetar. En efecto, en las providencias en las cuales esta Corte ha expuesto la doctrina del control sobre actos prima facie atípicos, se ha fundado en el desarrollo jurisprudencial sobre la materia. Lo cual presupone que se edifica sobre la base del respeto al precedente y a la jurisprudencia en vigor. Así las cosas, resultaría un contrasentido conservar las competencias de control sobre actos prima facie atípicos, con base de que forman parte de la jurisprudencia, y al tiempo negar los límites que esta misma ha impuesto.5. Ahora bien, pese a que esta decisión constituye entonces un avance en la observancia del deber de auto-restricción de la Corte, considero que esta Corporación debe explorar en el futuro otros dos criterios con la misma orientación. Primero, dado que el artículo 241 le da a la Corte competencias “en los estrictos y precisos términos de este artículo”, la obligación prima facie de la Corporación consiste en atenerse a sus términos. Debe entonces pensarse en la necesidad de establecer una presunción de incompetencia para conocer de acciones contra actos que no estén expresamente referidos en las atribuciones constitucionales de control de esta Corte. La carga de desvirtuar esta presunción debe radicarse enteramente en el actor. Segundo, debe dársele además una relevancia aún mayor de la que ha tenido a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Si el Consejo de Estado ha sostenido en su jurisprudencia, de manera consistente, consolidada y relevante, tener competencia para conocer de las demandas contra un tipo de acto, no puede la Corte usurparla. Por el contrario, si se advierte que el Consejo de Estado ha declinado sus atribuciones para conocer de las acciones contra una determinada categoría de acto jurídico, lo correcto sería mostrar que precisamente por ello se justifica asumir un control.En estos términos dejo consignadas las razones por las cuales aclaré el voto. Fecha ut supra,MARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada ---pies de página--- El documento no se encuentra suscrito por ninguna persona. Se mencionan cuatro nombres, indicando su condición de estudiantes de la Universidad Católica. Se indica en el epígrafe de la Ley: “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.” Sentencia C-058 de 2010. Entre otras, la sentencia C-049 de 2012 Sentencia C-280 de 2014. Al respecto, en la sentencia C-400 de 2013 sostuvo la Corte que “la naturaleza de un decreto o acto del Ejecutivo está determinada por los fundamentos señalados al momento de su expedición, de manera que si se trata de una norma jurídica frente a la cual expresamente el artículo 241 de la Constitución Política le otorga competencia a la Corte Constitucional, es claro que su control le corresponde a esta corporación.” Ha empleado este criterio en varias oportunidades, tal y como lo evidencian las sentencias C-453 de 1999, C-643 de 2002 C-1190 de 2008 y los Autos 097 de 2002, 003B de 2004 y 228 de 2005. En la sentencia C-400 de 2013 la Corte se refirió a este criterio en los siguientes términos: “De manera que si es una norma con fuerza o contenido material de ley, encuadrada en el artículo 241 superior, conocerá la Corte Constitucional, pero si concierne a una disposición que carece de magnitud legislativa, su examen atañera al Consejo de Estado con fundamento en el artículo 237-2 ib.” En esa dirección, este Tribunal ha acudido al criterio material en las sentencias C-1191 de 2008, C-485 de 2002, C-972 de 2004, C-155 de 2005 y C-1154 de 2008. Sentencias C-141 de 2010 y C-524 de 2013. Esta regla fue establecida por la Corte Constitucional en la sentencia C-400 de 2013 al declarar la exequibilidad condicionada del segundo inciso del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 conforme al cual “También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.” Sentencia C-400 de 2013. En relación con el ejercicio de esta competencia pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-189 de 1994, C- 094 de 2007, C-909 de 2007, C-230A de 2008, C-522 de 2009 y C-790 de 2011. A este respecto pueden confrontarse las sentencias C-508 de 1996, C-748 de 1999 y C-259 de 2008. Sobre el particular se encuentran, entre otras, las sentencias C-004 de 1992 C-447 de 1992, C-556 de 1992, C-254 de 2009, C-843 de2010, C-156 de 2011 y C-216 de 2011. En ese sentido se encuentran, entre otras, las sentencias C-513 de 1992, C-105 de 1993, C-113 de 1993, C-126 de 1993, C-323 de 2006 y C-1191 de 2008. A este respecto pueden consultarse las sentencias C-672 de 2005 y C-925 de 2005. Sentencia C-634 de 2012. En esa oportunidad este Tribunal señaló: “De acuerdo con lo anterior, la Corte declarará la inconstitucionalidad del artículo 1º del decreto 053 de 2012, por cuanto el mismo no se limitó a corregir yerros tipográficos, sino que, lejos de ello, realizó una modificación que varió sustancialmente el alcance de la norma original, asumiéndose facultades que desbordan el marco de las funciones del Presidente de la República señaladas en el artículo 189 de la Constitución Política, pues dentro de las mismas no se confiere la posibilidad de crear, modificar o suprimir las leyes. En consecuencia, a continuación, se analizará el artículo 25 del decreto Ley 019 de 2012 en su versión original antes de la modificación realizada por el decreto 053 de 2012.” C-973 de 2004 Sentencia C-1121 de 2004. Sentencia C-113 de 2006. Sentencia C-141 de 2010. Sentencia C-141 de 2010. También en ese sentido se encuentra la sentencia C-685 de 2011. Sobre el particular en la sentencia C-524 de 2013 la Corte sostuvo: “Como se explicó previamente, la Corte en principio es competente para analizar la constitucionalidad de decretos que hacen parte del trámite legislativo de actos del Congreso cuyo control es asignado por la Constitución a este Tribunal –proyectos de ley materia de control previo, leyes y actos legislativos-. No obstante, cuando dicho trámite no culmina con una decisión susceptible de control por esta Corporación, es decir, cuando dicho trámite resulta fallido, la Corte pierde su competencia porque ya no hay un acto cuya validez constitucional sea necesario examinar; dicho de otro modo, se presenta una especie de carencia actual de objeto.” En un reciente pronunciamiento, contenido en la sentencia C-748 de 2012, la Corte reitero tal precedente al determinar su competencia respecto del Decreto 4923 de 2011 adoptado en desarrollo de lo previsto en el parágrafo 4° transitorio del artículo 2° del Acto Legislativo 5 de 2011. Sobre ello señaló: “(…) se tiene que el parágrafo trascrito en el fundamento jurídico anterior confirió una habilitación al Gobierno para producir un cuerpo normativo de índole transitorio. A su vez, la regulación del SGR, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1° del Acto Legislativo 5 de 2011, tiene reserva de ley. En ese orden de ideas, el Decreto 4923 11 es expresión del ejercicio de una habilitación del Congreso al Gobierno Nacional para el ejercicio de competencias legales y, en consecuencia, recae en el ámbito del control de constitucionalidad que adelanta este Tribunal.” En relación con esta competencia pueden consultarse las sentencias C-523 de 2005, C-1081 de 2005 y C-1154 de 2008. Auto 288 de 2010. En esa dirección procedió la sentencia C-280 de 2014 en la que la Corte declaró la inexequibilidad del Decreto 1513 de 2013, “por el cual se da aplicación provisional al Acuerdo Comercial entre Colombia y el Perú, por una parte, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra, firmado en Bruselas, Bélgica, el 26 de junio de 2012”. Se indica en el epígrafe de la Ley: “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.” Sentencia C-058 de 2010. Sentencia C-805 de 2000 (MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime). En esa ocasión, la Corte se inhibió de emitir un juicio de fondo sobre el Decreto 1220 de 1996, mediante la cual se desarrollaba, entre otras, una ley marco en materia de comercio exterior. Sostuvo que esa atribución la tiene el Consejo de Estado. Sentencia C-608 de 1999 (MP José Gregorio Hernández. AV Susana Montes de Echeverri y Gustavo Zafra Roldán). Esa misma posición se ha reiterado en numerosas ocasiones, y más recientemente en la sentencia C-058 de 2010 (MP Mauricio González Cuervo. AV Humberto Sierra Porto). Auto 241 de 2009, de la Sala Plena de la Corte Constitucional. En ese caso, la Corte resolvió confirmar un auto de rechazo de una acción pública dirigida contra las normas relativas a la edad de retiro forzoso contempladas en el Decreto 1660 de 1978.