ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVA A LA SENTENCIA C-632 12Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la sentencia C-632 del 15 de agosto de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo), fallo en el que la Corte decidió declarar exequible, por los cargos analizados, el artículo 199 del Decreto 1400 de 1970.Compartí el argumento de la mayoría, en el sentido que la norma acusada no involucraba una omisión legislativa relativa, puesto que (i) no todas las entidades excluidas resultaban equiparables, ejerciendo varias de ellas actividades propias del giro económico y la participación en el mercado, escenario donde resultaba admisible la confesión del representante legal como prueba válida; y (ii) se estaba ante la existencia de otros mecanismos, diferentes a la invalidez de ese medio de prueba, dirigidos al aseguramiento de la moralidad pública, el interés general y el patrimonio del Estado. Con todo, también plantee en el debate previo a la adopción de esta sentencia, que el primer criterio no resultaba lo suficientemente sólido para justificar la constitucionalidad de la validez de la confesión de parte en el caso de los representantes legales de las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica. En ese caso puntual expresé que la justificación para excluirlas de la ineficacia probatoria de la confesión no puede ser el amplio margen de configuración legislativa en materia de procedimientos judiciales, como lo concluyó la sentencia. En cambio, advertí que en ese caso puntual sería admisible la discusión sobre la existencia de una omisión legislativa relativa, pues esas entidades comparten identidad de naturaleza jurídica pública con las contempladas por la norma acusada y, a su vez, no concurriría una justificación válida y razonable para su exclusión. Sin embargo concluí ante este asunto, que la constitucionalidad de ese supuesto podría ampararse por el segundo tipo de argumentos tenidos en cuenta por la Sala, relativos a la existencia de otros mecanismos de protección de los valores y principios superiores mencionados. Esta circunstancia, sumada al hecho que el artículo 195 del Código General del Proceso subsana el asunto en el futuro, a través de una regla general que invalida la confesión “… de los representantes legales de las entidades públicas cualquiera que sea el orden al que pertenezcan o el régimen jurídico al que estén sometidas.”, hicieron que concurriera con la posición adoptada por el Pleno. En suma, considero que la mayoría presentó un argumento insuficiente en relación con la categorización, para efectos de la validez de la confesión de parte, de aquella rendida por los representantes de las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica. Sin embargo, esa sola discrepancia no era suficiente para declarar la exequibilidad condicionada del precepto acusado, según las razones anotadas. Por lo tanto, apoyé el sentido de la decisión, con la salvedad que he explicado en esta aclaración de voto. Fecha ut supra.LUIS ERNESTO VARGAS SILVAMagistrado ---pies de página--- No obstante que la ciudadana demandante presenta de manera diferenciada tres posibles cargos en contra de algunos apartes del artículo 199 del Código de procedimiento Civil, es claro que su argumentación encuentra su núcleo en la posible violación del derecho a la igualdad. En lo pertinente el citado artículo 38 dispone lo siguiente: “La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:
1. Del Sector Central: a) La Presidencia de la República; b) La Vicepresidencia de la República; c) Los Consejos Superiores de la administración; d) Los ministerios y departamentos administrativos; e) Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica.
2. Del Sector descentralizado por servicios: a) Los establecimientos públicos; b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica; d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; e) Los institutos científicos y tecnológicos; f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.” Adicionalmente incorporó un inciso segundo idéntico al ahora contemplado en el artículo 195 del Código General del Proceso. En la dogmática del derecho constitucional, la doctrina ha destacado la existencia de márgenes de acción estructurales y márgenes de acción epistémicos. Esa diferenciación se ha establecido en función de la posibilidad o imposibilidad de conocer lo constitucionalmente prohibido, ordenado y permitido. En esta oportunidad la Corte advirtió, en todo caso, que la inexistencia de límites temporales para adelantar procesos de investigación resultaban inconstitucionales por violación del debido proceso. Citó en los siguientes términos una decisión precedente: “Un ejemplo de los límites del Congreso a este respecto se observa en la sentencia C-412 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se declaró la inconstitucionalidad del artículo 324 del decreto N° 2700 de 1991, que regulaba la duración de la investigación previa. El artículo señalaba que "[l]a investigación previa se desarrollará mientras no exista prueba para dictar resolución inhibitoria o mérito para vincular en calidad de parte al imputado. En este último caso se dictará resolución de apertura de instrucción." En el fallo, la Corte consideró que los términos tienen un contenido garantista en favor de los encartados y que la inexistencia de alguno para la realización de la investigación previa constituía una violación al debido proceso”. Entre otras relacionadas con materias procesales las sentencias C-522 de 2009 y C-868 de 2010. Así por ejemplo, el numeral 8 del artículo 180 de la ley 1437 prevé que en cualquier fase de la audiencia inicial el juez podrá invitar a las partes a conciliar sus diferencias. Esta conclusión aunque se apoya fundamentalmente en el texto del artículo demandado, podría fundamentarse también en el hecho de que si no fuera esa su correcta comprensión, las recientes modificaciones introducidas por la ley 1437 de 2011 y la ley 1564 de 2012 no habrían empleado la frase “No valdrá la confesión de los representantes de las entidades públicas cualquiera que sea el orden al que pertenezcan o el régimen jurídico al que estén sometidas” a fin de ampliar el alcance de la restricción. Desde la ley 153 de 1887 se previo que la Nación, los Departamentos y los Municipios eran personas jurídicas. En la sentencia C-1549 de 2000 la Corte indicó que las omisiones legislativas relativas se estructuran “en aquellos casos en los cuales el legislador ha regulado de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional; o cuando de dicha insuficiencia de regulación (omisión de una condición o un ingrediente que de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella) o incompleta reglamentación, conduce a la violación del derecho a la igualdad.” En la sentencia C-185 de 2002 esta Corporación mencionó los factores que habrían de ser tenidos en cuenta al examinar si se configuraba o no una omisión legislativa: “Ahora bien, para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.” Sobre ello puede examinarse la sentencia C-259 de 2009. En la sentencia C-154 de 2002 la Corte aludió al criterio de comparación señalando: “El principio constitucional de igualdad, y el derecho subjetivo que de él se deriva, imponen al legislador dar un trato igual a las situaciones iguales y desigual a las diferentes. Para determinar si dos sujetos están en la misma situación, de manera que deban recibir un mismo trato jurídico, es necesario establecer un patrón de igualdad o criterio de comparación, es decir un referente valorativo en relación con el cual se lleva a cabo el juicio de igualdad. El patrón de igualdad o criterio de comparación responde a la pregunta, ¿igualdad frente a qué?”. De manera precisa en la sentencia C-1191 de 2001 la Corte se refirió al criterio para determinar si existen o no diferencias entre los sujetos, grupos o supuestos comparados: “Conforme a lo anterior, para precisar si el trato diferente a dos grupos de situaciones o personas desconoce o no la igualdad es necesario establecer un criterio o tertium comparationis a partir del cual se pueda determinar si las situaciones o las personas son o no iguales. Ahora bien, es obvio que ese criterio no puede ser arbitrario sino que debe ser relevante, de acuerdo a la finalidad misma que persigue el trato normativo que se analiza. Así, no podría, por ejemplo, Juan alegar que se violó la igualdad porque él fue condenado penalmente, mientras que Pedro no, y ambos son deportistas, pues es obvio que esa identidad entre ellos en ese aspecto, no es relevante para determinar si se les debe imponer o no sanción criminal. Igualmente, no podría exigir Pedro que se le dejara votar en Colombia como Juan, alegando que ambos son deportistas, por lo cual tienen los mismos derechos, pues lo relevante en este caso es que sólo uno de ellos es nacional colombiano, y por eso bien puede el ordenamiento restringirle al otro el derecho al voto.” En la sentencia C-741 de 2003 la Corte destacó la importancia de la identificación del criterio de comparación en los casos en que se examinan problemas de igualdad. Dijo entonces: “La identificación del criterio de comparación (…) sirve para examinar si la clasificación del legislador agrupa realmente a personas diferentes a la luz de la norma acusada, en otras palabras, si las clases fueron racionalmente configuradas o si lo fueron caprichosamente. La racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley. Así, la determinación de si dos grupos son comparables depende de su situación vista a la luz de los fines de la norma.” Conforme al artículo 6 del Decreto 1050 de 1968 este tipo de entidades eran “organismos creados por la ley, o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnen las siguientes características: a) Personería jurídica (…) b) Autonomía administrativa (…) y c) Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.” El artículo 8 del Decreto 1050 de 1968 disponía que tal clase de sociedades eran “organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, creados por la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley.” Es importante señalar que en los niveles departamental y municipal también se preveía la existencia de empresas industriales y comerciales del estado así como sociedades de economía mixta. Ello se constata en algunas de las disposiciones contenidas en el Decreto 1222 de 1986 y en el Decreto 1333 del mismo año. Es importante señalar que, al menos desde la perspectiva del derecho a probar, la restricción a la eficacia probatoria de la confesión no es objeto de pronunciamiento por parte de la Corte en la presente oportunidad. En la sentencia T-264 de 2009 la Corte advirtió sobre el particular: “En síntesis, el decreto oficioso de pruebas, en materia civil, no es una atribución o facultad potestativa del Juez: es un verdadero deber legal. En efecto, el funcionario deberá decretar pruebas oficiosamente siempre que, a partir de los hechos narrados por las partes y de los medios de prueba que estas pretendan hacer valer, surja en el funcionario la necesidad de esclarecer espacios oscuros de la controversia; cuando la ley le marque un claro derrotero a seguir; o cuando existan fundadas razones para considerar que su inactividad puede apartar su decisión del sendero de la justicia material. Como lo ha expresado la Corte Suprema de Justicia, la facultad oficiosa del juez, deviene en un deber derivado de su papel como director del proceso y de su compromiso por hallar la verdad como presupuesto de la justicia, especialmente, si se toma en cuenta que la ley no impuso límites materiales al decreto de pruebas por parte del juez, como sí ocurre en el caso de las partes.” En la sentencia C-1266 de 2005 la Corte se refirió a ello indicando: “No se trata, entonces, simplemente de un no hacer sino que consiste en un no hacer algo normativamente predeterminado, se requiere por lo tanto la existencia de un deber jurídico de legislar respecto del cual la conducta pasiva del legislador resulta constitucionalmente incompatible para que ésta pudiera ser calificada de omisión o inactividad legislativa, en otro supuesto se trataría de una conducta jurídicamente irrelevante, meramente política, que no infringe los limites normativos que circunscriben el ejercicio del poder legislativo (…)”. Incluso la jurisprudencia constitucional ha intentado establecer diferentes niveles de una deficiencia regulatoria a fin de establecer cuál es la solución específica que debe adoptar la Corte Constitucional. En la sentencia C-619 de 2011 advirtió: “(…) Por ello, en una omisión la deficiencia en la regulación de un asunto puede conllevar distintos grados, y de este modo la competencia de la Corte para llenar el vacío surgido de la omisión dependerá de dicho grado. Si la deficiencia es mínima, el juez de control de constitucionalidad no sólo tiene la competencia, sino el deber de integrar aquello que el legislador obvió. Si la deficiencia no es mínima pero tampoco total (deficiencia media), se deberá sopesar la necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de la Corte de usurpar competencias establecidas por la Carta en cabeza del legislador. Esto es, que incluso ante una omisión legislativa relativa es posible que la Corte carezca de competencia para integrar el elemento ausente. Si la deficiencia es total la Corte deberá instar al legislador para que desarrolle la regulación pertinente.” Una razón similar se emplea en aquellos eventos en los que debe elegirse entre una sentencia integradora y una sentencia de inexequibilidad diferida. En esos casos una de las razones determinantes para optar por una u otra modalidad consiste en la mayor o menor amplitud del margen de regulación. En la sentencia C-141 de 2001 explicó: “En anterior oportunidad (…), esta Corte concluyó que aunque no existen reglas simples al respecto, el punto decisivo es el siguiente: si el mantenimiento de la disposición inconstitucional no es particularmente lesivo de los valores superiores, y el legislador goza de múltiples opciones de regulación de la materia, entonces es preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso para que corrija la situación inconstitucional, ya que en tal evento, una sentencia integradora afecta desproporcionadamente el principio democrático (CP art 3º) pues el tribunal constitucional estaría limitando la libertad de configuración del Legislador. Por el contrario, es deseable una sentencia integradora en aquellas situaciones en donde la Constitución impone una solución clara a un determinado asunto, o es imposible mantener en el ordenamiento la disposición acusada sin causar un grave perjuicio a los valores constitucionales.” (Negrillas no hacen parte del texto original).