SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVA A LA SENTENCIA C-630 11DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR EN ACCIONES POPULARES-Constituye una medida regresiva de los derechos e intereses colectivos DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR EN ACCIONES POPULARES-Afecta de manera desproporcionada e irrazonable las posibilidades de acceso a la administración de justicia La eliminación del incentivo prevista en la disposición acusada, Ley 1425 de 2010, es una medida regresiva e injustificada que contraría la Constitución, pues habida cuenta que (i) las acciones populares son un mecanismo que concurre a la exigibilidad judicial de los derechos sociales, en tanto la eficacia, protección y garantía de los derechos e intereses colectivos guarda incidencia directa con la vigencia de aquellos; y (ii) que el incentivo económico derogado cumplía con cuatro tipos de funciones, y no se trataba de un asunto incidental dentro una acción judicial. Los efectos de la Ley acusada inciden en la exigibilidad de los derechos sociales, al menos por tres tipos de razones, a saber (i) la imposición de cargas desproporcionadas, que limitan las posibilidades de acceso a la acción popular; (ii) el desestímulo para la exigibilidad judicial y la consecuente disminución del costo de oportunidad para la vulneración de los derechos e intereses colectivos; y (iii) la afectación grave de la fuente de financiación del FDIC, que soporta el acceso a las acciones populares de las comunidades vulnerables. Resulta evidente que ante la falta del incentivo, la acción popular solo podría ser asumida por individuos decididamente altruistas, que valoraran con mayor intensidad el beneficio común que los intereses particulares y que, además, tengan una capacidad económica significativa, que les permita asumir los costos que se tornan irrecuperables. Así pues, la eliminación del incentivo impone mayores cargas a los sujetos interesados en la defensa de los derechos e intereses colectivos, afectándose con ello el acceso a la exigibilidad judicial de los mismos, lo que permite acreditar el carácter regresivo de la medida legislativa, que implica un retroceso en las posibilidades de reconocimiento jurídico, en sede judicial, de los derechos sociales anejos a los mencionados intereses y derechos. Adicionalmente la medida tiene una implicación directa en el acceso a la justiciabilidad de los derechos constitucionales, entendido desde una perspectiva sustantiva, ya que no basta con que el ordenamiento jurídico prevea la existencia formal de recursos judiciales sino que esos recursos resultan acordes con los postulados del Estado Constitucional cuando se muestran efectivos. Ello quiere significar, entre otros asuntos, que los ciudadanos deben contar con herramientas que faciliten el acceso a la jurisdicción, lo que a su vez proscribe la imposición de barreras injustificadas, jurídicas o materiales, para obtener la exigibilidad judicial de los derechos. INCENTIVOS ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Regulación INCENTIVOS ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Funciones que se le atribuyenEl incentivo económico previsto en la ley era un estímulo a favor del actor popular que obtuviera una sentencia favorable a la protección de los derechos e intereses colectivos, pero este incentivo además cumplía otras funciones como: (i) compensatoria, en la medida que compensaba los esfuerzos personales y financieros en que incurre el actor popular para agenciar derechos e intereses colectivos; (ii) de estímulo, pues no solo estimula la presentación de acciones para la defensa de esos derechos e intereses, sino que también desincentiva a los agentes que los vulneran, en razón de la posibilidad de su exigibilidad judicial; (iii) de equiparación en las cargas procesales, toda vez que equipara a las partes dentro de la acción popular, que como regla general se encuentran en situación de desventaja evidente de medios y oportunidades; y, (iv) de redistribución de recursos, pues permite redistribuir recursos a favor de la exigibilidad de derechos sociales y colectivos a favor de las poblaciones más vulnerables, a través del financiamiento del Fondo para la Defensa de Intereses Colectivos, administrado por la Defensoría del Pueblo. INCENTIVOS ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Reconocimiento resultaba constitucionalmente admisible y necesarioINCENTIVOS ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Eliminación constituye una inadecuada comprensión de las funciones que cumplían ELIMINACION DE INCENTIVOS ECONOMICOS EN ACCIONES POPULARES-Torna en inoperante la acción popular Mediante sentencia C-630 de 24 de agosto de 2011 la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió declarar exequible, por los cargos analizados, la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, norma que eliminó el incentivo económico que la anterior legislación reconocía al actor popular, decisión que considero resulta de una inadecuada comprensión de la función del incentivo en la acción popular, pues contrario a lo señalado por el fallo del que me aparto, este instrumento no es simple premio económico para quien promueve dicha acción constitucional, sino una herramienta indispensable de equiparación entre el actor popular y las autoridades públicas o particulares demandados, por lo que su derogación no es un asunto formal de definición de los procedimientos judiciales, sino una profunda transformación de la acción popular, que la torna inoperante en la medida que la hace depender de acciones heroicas o netamente altruistas de los ciudadanos o, incluso, de intereses estratégicos en su formulación, que la distancian de la protección de los derechos colectivos y de los derechos sociales. Se estaba ante una verdadera medida regresiva frente al grado de protección de esos derechos, lo que obligaba a la declaratoria de inexequibilidad de la misma.DERECHOS CONSTITUCIONALES-Categorías y titularidad para efectos de su exigibilidad judicial La Carta Política adopta, en relación con su titularidad, una tipología entre los derechos constitucionales destinada a la identificación de la acción constitucional destinada a su exigibilidad judicial. De un lado, se encuentran derechos de carácter subjetivo, que tienen como común denominador que pueden predicarse de una persona en particular y, por ende, se confiere a esa persona la facultad de acudir ante la jurisdicción para obtener órdenes que garanticen su eficacia. Ejemplo de ello son los derechos fundamentales y el núcleo esencial de los derechos sociales, que son exigibles mediante la acción de tutela. La segunda categoría es la de los derechos colectivos. En este caso, la titularidad del derecho o interés no es individual, sino que se predica de la comunidad en su conjunto, y en este evento, no se agota en el individuo el ejercicio y la satisfacción del derecho constitucional, sino que toda acción estatal o privada que se destine a su cumplimiento, irroga beneficios a la comunidad titular del derecho. De ahí que a estas garantías constitucionales también se les denomine como de carácter difuso. Esta naturaleza de los derechos e intereses colectivos o difusos implica la necesidad de otorgar mecanismos diferenciados de garantía, que reconozcan ese carácter.ACCIONES POPULARES-Definición, naturaleza jurídica y objeto Las acciones populares son instrumentos de raigambre constitucional, que toman la forma de vías institucionales para la protección y exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza, identificados por el legislador. No obstante, el ámbito objeto de protección de las acciones populares es mucho más amplio que el de los derechos definidos como colectivos y del ambiente, previstos en la Constitución, toda vez que la previsión legal consagra otros ámbitos constitucionalmente protegidos por esta acciónACTOR POPULAR-Particularidades jurídico constitucionales y cargas que asume INCENTIVOS ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Constituía un reconocimiento al esfuerzo realizado por el actor popularLa actividad del actor popular está intrínsecamente relacionada tanto con el principio de solidaridad, como con el ejercicio de la democracia participativa. Resulta evidente que la decisión de un ciudadano de asumir la defensa de derechos e intereses colectivos, a través de la inversión de distintos recursos, cuantificables o no, es un asunto que se enmarca en la vigencia del principio de solidaridad, y que la decisión que adopta el actor popular de poner en actividad a las instancias jurisdiccionales, con el objeto de restablecer los mencionados derechos e intereses, es corolario de una ciudadanía activa, interesada en el bienestar de la comunidad y, en últimas, en la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho. El actor popular, conforme el procedimiento fijado por la Ley 472 de 1998 para la acción popular, debe prestar su concurso en diversas actividades, asumiendo cargas procedimentales en el marco de la defensa de derechos e intereses colectivos, que como es obvio requieren considerable esfuerzo personal, tanto en recursos económicos como en disposición temporal para concurrir a las diversas instancias del proceso e interponer las acciones y recursos previstos en la legislación. Carga ésta que explica uno de los objetivos que cumplía el incentivo económico derogado por la Ley acusada, de modo que ante la inexistencia de este instrumento, se generan cargas desproporcionadas e irrazonables para el actor popular que afectan la accesibilidad material al recurso judicial.DERECHOS COLECTIVOS E INTERESES COLECTIVOS-Vínculos con otros derechos constitucionales DERECHOS COLECTIVOS E INTERESES COLECTIVOS EXIGIBLES MEDIANTE ACCION POPULAR-Determinación sujeta a decisión del legislador El grupo de derechos e intereses colectivos susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción popular es amplio, pues si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas garantías, su determinación concreta está sometida a la decisión del legislador, facultado para ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la Carta. En tal sentido el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, confiere la naturaleza jurídica de derechos e intereses colectivos, entre otros, a: (i) al goce de un ambiente sano; (ii) la moralidad administrativa; (iii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, al igual que los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; (iv) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (v) la defensa del patrimonio público; (vi) la defensa del patrimonio cultural de la Nación; (vii) la seguridad y salubridad públicas; (viii) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (ix) la libre competencia económica; (x) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (xi) la prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (xii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (xiii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y (xiv) los derechos de los consumidores y usuarios. La misma previsión legal determina que tienen idéntica naturaleza de derechos e intereses colectivos, aquellos que se definan como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia DERECHOS SOCIALES-Definición DERECHOS SOCIALES-Características DERECHOS SOCIALES-Naturaleza dual La jurisprudencia de la Corte concibe los derechos sociales como “… aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. Esta definición reconoce que los derechos sociales se expresan tanto de forma individual, como colectiva, debido a que pueden predicarse de grupos sociales particulares e identificables, al punto que generalmente son comprendidos desde una naturaleza dual, tanto desde la perspectiva subjetiva, como garantías de titularidad colectiva. DERECHOS COLECTIVOS E INTERESES COLECTIVOS OBJETO DE LAS ACCIONES POPULARES-Participan de la naturaleza de los derechos sociales y le son aplicables el principio de progresividad y la prohibición de regresividad Si bien la protección de los derechos e intereses colectivos tiene, en muchos de los casos, incidencia directa en la eficacia de los derechos sociales, esta relación de interdependencia lleva a concluir, que las acciones populares inciden en la vigencia de los derechos sociales, no concurriendo ningún argumento plausible para negar que las reglas y exigencias constitucionales predicables de los instrumentos de protección de los derechos sociales, también resultan mutatis mutandi aplicables frente a las herramientas destinadas a la protección de los derechos e intereses colectivos, no siendo la acción popular el único mecanismo para proteger los derechos sociales, pero este argumento carece de la fuerza suficiente para concluir que las afectaciones a ese procedimiento constitucional pueden escindirse por completo del principio de progresividad.LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Alcance LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-LímitesPRINCIPIO PRO HOMINE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación para la protección, vigencia y garantía de derechos constitucionales Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, manifiesto mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala Plena en el fallo C-630 del 24 de agosto de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa), que declaró exequible, por los cargos analizados, la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, norma ésta que eliminó el incentivo económico que la anterior legislación reconocía al actor popular. Sustento esta posición en los siguientes argumentos:1. Para arribar a la decisión citada, la mayoría partió de reconocer la importancia nodal de la acción popular, la cual caracterizó como un “derecho político, constitucional y fundamental, basado en los principios de autogobierno democrático, libertad individual y solidaridad, que tiene como propósito principal asegurar el goce efectivo de los derechos colectivos.” Con todo, a pesar de esa definición amplia y que reconoce adecuadamente el papel de la acción popular en la protección de los derechos constitucionales, el Pleno también concluyó que la derogatoria del incentivo a favor del actor popular era compatible con la Constitución, en tanto (i) se trata de una materia que recae dentro el amplio margen de configuración legislativa, habida consideración que hace parte de la definición de un procedimiento judicial; (ii) no vulnera el principio de progresividad de los derechos sociales, puesto que no se afectaban los instrumentos para la protección de esas garantías, sino de los derechos colectivos, por lo que una situación de regresividad solo era comprobable en caso que se afectaran aquellos; (iii) la reforma busca eliminar el riesgo de interposición de acciones populares infundadas o temerarias, solo basadas en el propósito de lucro; (iv) el incentivo tiene una función de “premio” para el actor popular, por lo que carece de la condición de variable necesaria para el ejercicio de la acción; (v) el impacto que la medida pudiese tener en el Fondo para la Defensa de los Intereses Colectivos es residual; y (vi) la medida no es desproporcionada o irrazonable para el ejercicio del derecho político, puesto que si bien fueron derogadas las medidas que incentivaban el ejercicio de la acción popular, se mantienen vigentes aquellas “reglas procedimentales generales” que permitirían el reconocimiento de las costas en que incurriere el actor popular. Considero que lo decidido por la mayoría presenta un problema argumentativo estructural, derivado de lo que en mi personal criterio es una inadecuada comprensión de la función del incentivo en la acción popular. Contrario a lo señalado por el fallo del que me aparto, este instrumento no es simple premio económico para quien promueve dicha acción constitucional, sino una herramienta indispensable de equiparación entre el actor popular y las autoridades públicas o particulares demandados. En ese sentido, su derogación no es un asunto formal de definición de los procedimientos judiciales, sino una profunda transformación de la acción popular, que la torna inoperante en la medida que la hace depender de acciones heroicas o netamente altruistas de los ciudadanos o, incluso, de intereses estratégicos en su formulación, que la distancian de la protección de los derechos colectivos y de los derechos sociales. Por lo tanto, como lo expuse en la ponencia original que no fue acogida por el Pleno, se estaba ante una verdadera medida regresiva frente al grado de protección de esos derechos, lo que obligaba a la declaratoria de inexequibilidad de la misma.2. El primer argumento que a mi juicio demuestra la errada comprensión en la que se basa el fallo mayoritario, es el desconocimiento acerca de la relación entre la protección de los derechos colectivos y la vigencia de los derechos sociales, la cual dista de ser marginal o contingente, como lo defiende la sentencia de la que discrepo. En cambio, advierto que la mayoría omitió injustificadamente advertir, como la jurisprudencia constitucional lo ha señalado con insistencia, que los derechos e intereses colectivos tienen tanto facetas prestacionales como vínculos inescindibles con la eficacia de los derechos sociales. De este modo, a partir de la jurisprudencia actual de la Corte, resultaba forzoso concluir que las acciones destinadas a la exigibilidad judicial de esos derechos e intereses están cobijadas por el principio de progresividad y prohibición correlativa de regresividad. Como tuve oportunidad de exponerlo en la ponencia original, derrotada por el Pleno, la Carta Política adopta, en relación con su titularidad, una tipología entre los derechos constitucionales, destinada a la identificación de la acción constitucional destinada a su exigibilidad judicial. De un lado, se encuentran derechos de carácter subjetivo, los cuales tienen como común denominador que pueden predicarse de una persona en particular y, por ende, se confiere a esa persona la facultad de acudir ante la jurisdicción para obtener órdenes que garanticen su eficacia. Ejemplo de ello son los derechos fundamentales y el núcleo esencial de los derechos sociales, que son exigibles mediante la acción de tutela. La segunda categoría es la de los derechos colectivos. En este caso, la titularidad del derecho o interés no es individual, sino que se predica de la comunidad en su conjunto. En este evento, no se agota en el individuo el ejercicio y la satisfacción del derecho constitucional, sino que toda acción estatal o privada que se destine a su cumplimiento, irroga beneficios a la comunidad titular del derecho. De ahí que a estas garantías constitucionales también se les denomine como de carácter difuso. Esta naturaleza de los derechos e intereses colectivos o difusos implica la necesidad de otorgar mecanismos diferenciados de garantía, que reconozcan ese carácter. En ese sentido, el artículo 88 de la Constitución confiere al legislador la potestad de regular las acciones populares, destinadas a la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza, identificados por el legislador. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte sostiene que las acciones populares son instrumentos de raigambre constitucional, que toman la forma de vías institucionales para la exigibilidad judicial de los mencionados derechos, en atención de sus particulares características. Esto a través de herramientas basadas en la eficacia del principio democrático participativo. Al respecto, ha expresado la Corte los siguientes argumentos:“Dentro del marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La dimensión social del Estado de derecho, implica de suyo un papel activo de los órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.Conforme al nuevo modelo de democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno de su país mediante la elección libre de sus representantes, sino que a través de diversos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control diseñados por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las decisiones que los afectan e impulsar la acción de las autoridades en el propósito común de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado. Esa participación tiene entonces, dos dimensiones : una, política, relativa a la participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano.Al igual que ocurre con muchos de los derechos subjetivos, individuales - aún los de rango constitucional - el desconocimiento y olvido de que han sido objeto los derechos colectivos, los cuales afectan bienes esenciales del ser humano como la vida, salud, integridad, tranquilidad, entre otros, puso de manifiesto la necesidad de darle la relevancia que exige la protección y defensa de bienes tan valiosos no sólo para los miembros de la comunidad individualmente considerados, sino para la existencia y desarrollo de la colectividad misma. Es así como, dentro de los mecanismos de protección de los derechos constitucionales, la Carta de 1991 elevó a canon constitucional, acciones que de tiempo atrás existían en el sistema jurídico colombiano como medios de defensa de derechos e intereses colectivos : las denominadas acciones populares (art. 88, inciso primero, C.P.). Estos instrumentos buscan proteger esa categoría de derechos e intereses en cuanto se relacionan con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza que se definan por el legislador.(…)Es importante subrayar que no se trata en lo que hace a las acciones populares, de un mecanismo desconocido en nuestro ordenamiento jurídico, pues ya se existían en el Código Civil varias disposiciones encaminadas a proteger los derechos colectivos.La constitucionalización de estas acciones obedeció entonces, a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad.”Este apartado jurisprudencial permite colegir que la tipología a la que se hizo referencia anteriormente está relacionada con la necesidad de dotar al ordenamiento jurídico de una herramienta que permita que ciudadanos individualmente considerados, asuman la defensa de derechos e intereses colectivos, cuyo goce efectivo no solo beneficia a quien interpone la acción, sino a la comunidad afectada por la afectación de aquéllos. Es por esto que la Corte ha resaltado el vínculo entre la acción popular y la democracia participativa, en tanto ese mecanismo judicial de protección de derechos es una herramienta que permite que las comunidades incidan en las decisiones que las afectan, según lo garantiza el artículo 2º de la Carta. Paradójicamente, esta posición que vincula a la acción popular con la democracia participativa, es asumida por la sentencia C-630 11, para llegar a resultados diferentes a los expresados en este salvamente, a partir de razones que estimo en extremo formales y desligadas de asuntos esenciales de la dinámica material de las acciones constitucionales.
3. En cuanto a las acciones populares, interesa enfatizar en dos aspectos particulares, importantes para identificar el tópico interpretativo en el que me aparto de la mayoría. En primer lugar, debe estudiarse las particularidades jurídico constitucionales del actor popular y, en especial las cargas que asume dentro de la acción popular. En segundo término, debe analizarse el vínculo existente entre los derechos e intereses colectivos y otros derechos constitucionales, en especial aquellos denominados como derechos sociales. 3.1. Como lo propone la posición mayoritaria, la actividad del actor popular está intrínsecamente relacionada tanto con el principio de solidaridad, como con el ejercicio de la democracia participativa. Resulta evidente que la decisión de un ciudadano de asumir la defensa de derechos e intereses colectivos, a través de la inversión de distintos recursos, cuantificables o no, es un asunto que se enmarca en la vigencia del principio de solidaridad. A su vez, la decisión que adopta el actor popular de poner en actividad a las instancias jurisdiccionales, con el objeto de restablecer los mencionados derechos e intereses, es corolario de una ciudadanía activa, interesada en el bienestar de la comunidad y, en últimas, en la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho. La labor adelantada por el actor popular cobra estas características, habida consideración de las cargas procesales que debe asumir. Analizado el procedimiento fijado por la Ley 472 de 1998 para la acción popular, se encuentra que el mencionado ciudadano debe prestar su concurso en diversas actividades, a saber (i) la presentación de la demanda de acción popular (Art. 18); (ii) la solicitud de medidas cautelares para la protección provisional del derecho o interés colectivo presuntamente conculcado (Art. 25); (iii) la concurrencia ante el juez para la suscripción del pacto de cumplimiento (Art. 27); (iv) la asunción de la carga de la prueba de la vulneración del derecho o interés colectivo y la controversia de informes periciales, cuando estos se hubieren ordenado por el juez (Arts. 30 y 32); (v) la formulación de alegatos de conclusión (Art. 33); y (vi) la presentación de recursos, tanto de reposición contra las decisiones de trámite, como de apelación contra la sentencia de mérito (Arts. 36 y 37).Esta comprobación demuestra que el actor popular asume, en el marco de la defensa de derechos e intereses colectivos, determinadas cargas procedimentales que requieren, como es obvio, considerable esfuerzo personal, tanto en recursos económicos como en disposición temporal para concurrir a las diversas instancias del proceso e interponer las acciones y recursos previstos en la legislación. Como se estudiará más adelante, la existencia de la carga mencionada explica uno de los objetivos que cumplía el incentivo económico derogado por la Ley acusada. 3.2. En cuanto al segundo aspecto, debe partirse de considerar que el grupo de derechos e intereses colectivos susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción popular es amplio. Si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas garantías, por mandato de la misma norma constitucional, la determinación concreta de los derechos e intereses colectivos susceptibles de demandarse mediante la acción popular está sometida a la decisión del legislador, quien está facultado para ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la Carta. En ese sentido, la comprensión más amplia de estos derechos se encuentra en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998. Esta norma confiere la naturaleza jurídica de derechos e intereses colectivos, entre otros, a (i) al goce de un ambiente sano; (ii) la moralidad administrativa; (iii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, al igual que los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; (iv) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (v) la defensa del patrimonio público; (vi) la defensa del patrimonio cultural de la Nación; (vii) la seguridad y salubridad públicas; (viii) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (ix) la libre competencia económica; (x) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (xi) la prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (xii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (xiii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y (xiv) los derechos de los consumidores y usuarios. Además, la misma previsión legal determina que tienen idéntica naturaleza de derechos e intereses colectivos, aquellos que se definan como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia. La estipulación legal en comento permite arribar a dos conclusiones, que considero importantes para el presente análisis. En primer lugar, que el ámbito objeto de protección de las acciones populares es mucho más amplio que el de los derechos definidos como colectivos y del ambiente, previstos en el capítulo 3 del título II de la Constitución. En efecto, ese acápite hace referencia a garantías tales como la adecuada prestación de los servicios públicos; el goce de un ambiente sano; el adecuado manejo y aprovechamiento de los recursos naturales; la prohibición de fabricación y tráfico de armas químicas, biológicas y nucleares; y la protección del espacio público. Como se observa, la estipulación legal excede esas previsiones, mediante la consagración de otros ámbitos constitucionalmente protegidos por la acción popular. En segundo término, no puede perderse de vista que la garantía de los derechos e intereses colectivos está relacionada, en muchas ocasiones, con la vigencia de derechos clasificados en otras categorías, como sucede con los derechos fundamentales y los derechos sociales. En cuanto a los primeros, la jurisprudencia de esta Corporación ha demostrado que, en casos concretos, la protección del interés colectivo está intrínsecamente vinculada con garantías subjetivas iusfundamentales, de modo que resulta viable la exigibilidad de estas mediante la acción de tutela. Al respecto, se ha señalado que dicha opción opera, de manera excepcional, cuando es posible identificar una relación de conexidad o causalidad entre la vigencia del derecho colectivo y la protección efectiva del derecho fundamental. Así, indica la Corte que “[c]onforme a esa doctrina constitucional, y tal y como esta Corte lo sintetizó y reiteró en la sentencia T-1451 de 2000, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, para que la tutela proceda y prevalezca en caso de afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea "consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo". Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y "no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza." De otro lado, también debe tenerse en cuenta que la protección de los derechos e intereses colectivos tiene, en muchos de los casos, incidencia directa en la eficacia de los derechos sociales. En efecto, la jurisprudencia de la Corte concibe los derechos sociales como “… aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.”. Como se observa, esta definición reconoce que los derechos sociales se expresan tanto de forma individual, como colectiva. Ello debido a que pueden predicarse de grupos sociales particulares e identificables, al punto que generalmente son comprendidos desde una naturaleza dual, esto es, tanto desde la perspectiva subjetiva, como garantías de titularidad colectiva. Sobre el particular, la doctrina señala que “[e]n el plano teórico, estructural, habría que decir, por su parte, que tanto los derechos sociales, protegen bienes jurídicos cuya incidencia es, a la vez, individualizable y colectiva. La salud, la educación, el entorno habitacional o ambiental, por ejemplo, son bienes cuya afectación puede producir tanto daños individuales como colectivos y cuya reparación, por consiguiente, puede exigir intervenciones más complejas dirigidas a resolver la situación de grupos de afectados más amplios. (…) La titularidad colectiva de los derechos, ciertamente, es una cuestión discutida, aunque tanto en el Derecho internacional, como en el Derecho constitucional comparado existen elementos suficientes para sostener que ciertos sujetos, como los pueblos indígenas o las minorías nacionales, pueden reputarse titulares de derechos colectivos al autogobierno y a la propia identidad, indispensable para el ejercicio, en un ámbito determinado, de otros derechos civiles, políticos y sociales individuales. Asimismo, incluso entre quienes impugnan la categoría de derechos colectivos, existe acuerdo de que muchos derechos admiten formas de ejercicio colectivas, y que nada impide la articulación de procedimientos que permitan expresar intereses de grupo, públicos, o si se prefiere, tendencialmente generalizables.”Similares consideraciones fueron planteadas por la Corte en la reciente sentencia T-235
11. En esa oportunidad, se contempló que el derecho social a la vivienda tenía una evidente índole colectiva, en especial frente a comunidades vulnerables en razón de estar ubicadas en zonas de riesgo. Así, se expuso que existe una relación de interdependencia verificable entre el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y el derecho subjetivo a la seguridad personal y de la vivienda. Sobre el tópico, la sentencia en comento concluyó que “…los riesgos de desastres adquieren relevancia constitucional cuando comportan una afectación o amenaza a los derechos fundamentales a la vida, la integridad y la seguridad personales. En el último caso, el análisis depende de los principios de igualdad en las cargas públicas y riesgos soportables y, en todos los eventos, la procedencia de la acción depende de que el peticionario demuestre que es titular de uno de los derechos fundamentales mencionados; que ese derecho se encuentra amenazado, y que las acciones populares no son idóneas para conjurar el riesgo en atención a las circunstancias del caso concreto.”.3.3. A partir de las consideraciones expuestas, el suscrito magistrado encuentra que la eficacia de la gran mayoría de los derechos colectivos reconocidos por la Constitución y la ley, redunda en la garantía efectiva de los derechos sociales. Esta relación de interdependencia lleva a concluir, sin duda alguna, que las acciones populares inciden en la vigencia de los derechos sociales. Así, no concurre ningún argumento plausible para negar que las reglas y exigencias constitucionales predicables de los instrumentos de protección de los derechos sociales, también resultan mutatis mutandi aplicables frente a las herramientas destinadas a la protección de los derechos e intereses colectivos. Es claro que, como lo indica la posición mayoritaria, la acción popular no es el único mecanismo para proteger los derechos sociales, pero este argumento carece de la fuerza suficiente para concluir, a partir de un razonamiento extensivo, que las afectaciones a ese procedimiento constitucional pueden escindirse por completo del principio de progresividad. Nótese cómo la perspectiva de análisis fijada por la mayoría es restrictiva, puesto que se basa en afirmar que solo habrá una afectación del principio de progresividad cuando se afecten todos los mecanismos de protección de los derechos sociales. Esta posición, como se explicará más adelante, no resulta acorde con pronunciamientos de la misma Corte en asuntos análogos.
4. El segundo grupo de argumentos que sustenta la interpretación inadecuada que hace la Corte del papel del incentivo, se basa en la indebida simplificación acerca de las diferentes funciones que cumple ese instituto. El Pleno define al incentivo como un “premio” a favor del actor popular o, a lo sumo, como un mecanismo de promoción para que se formulen acciones dirigidas a la defensa de los intereses colectivos. Sin embargo, la Corte dejó de advertir, como se expuso en la ponencia original, que el incentivo (i) compensa los esfuerzos personales y financieros en que incurre el actor popular para agenciar derechos e intereses colectivos; (ii) no solo estimula la presentación de acciones para la defensa de esos derechos e intereses, sino que también desincentiva a los agentes que los vulneran, en razón de la posibilidad de su exigibilidad judicial; (iii) equipara a las partes dentro de la acción popular, que como regla general se encuentran en situación de desventaja evidente de medios y oportunidades; y, (iv) permite redistribuir recursos a favor de la exigibilidad de derechos sociales y colectivos a favor de las poblaciones más vulnerables, a través del financiamiento del Fondo para la Defensa de Intereses Colectivos, administrado por la Defensoría del Pueblo. En efecto, el incentivo económico, de acuerdo con la regulación prevista en la Ley 472 de 1998, era un estímulo a favor del actor popular que obtiene una sentencia favorable a la protección de los derechos e intereses colectivos. El régimen de esa prestación se resume en las reglas siguientes:4.1. El demandante en una acción popular favorable a sus pretensiones, tenía derecho a un incentivo económico, fijado por el juez, dentro de un rango de entre diez y cincuenta salarios mínimos mensuales. (Art. 39). En caso que la sentencia se base en la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el actor popular tenía el derecho a recibir a título de incentivo el quince por ciento del valor que recupere la entidad pública en razón de la acción. La responsabilidad del pago de esa suma, cuando se trataba de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, debía asumirla patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran en el hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso. 4.2. El incentivo era fijado en la sentencia que declara la vulneración de los derechos e intereses colectivos y, por ende, acoja las pretensiones de la demanda. (Art. 34). Este estímulo era distinto a otras condenas dinerarias que se impongan en razón del fallo, entre ellos el pago de los perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho e interés colectivo, a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo. A este respecto debe insistirse en que el régimen jurídico de la acción popular no plantea reglas particulares en materia de condena en costas, u otro instrumento de recuperación de los gastos procesales. 4.3. En el caso que sea una entidad pública la que promueva la acción popular, el valor del incentivo se destinaba al Fondo para la Defensa de los Intereses Colectivos (en adelante FDIC). (Art. 39). Este Fondo, instituido por la misma Ley 472 98 y administrado por la Defensoría del Pueblo, tiene como fuentes de financiación, en los términos del artículo 70 de la citada ley, (i) las apropiaciones correspondientes al presupuesto nacional; (ii) las donaciones de organizaciones privadas nacionales y extranjeras, que no manejen recursos públicos; (iii) el monto de las indemnizaciones de las acciones populares y de grupo a las cuales hubiere renunciado expresamente el beneficiario; (iv) el diez por ciento el monto total de las indemnizaciones decretadas en los procesos que hubiere financiado el FDIC; (v) el rendimiento de sus bienes; (vi) los incentivos en los casos de acciones populares interpuestas por entidades públicas; (vii) el diez por ciento de la recompensa en las acciones populares en que el juez otorgue amparo de pobreza y se financie la prueba pericial a través del FDIC; y (viii) el valor de las multas que imponga el juez en los procesos de acciones populares y de grupo.A su vez, el FDIC está instituido para cumplir con funciones particulares, reguladas en el artículo 71 de la mencionada ley, y que refieren a (i) promover la difusión y conocimiento de los derechos e intereses colectivos y sus mecanismos de protección; (ii) evaluar las solicitudes de financiación que le sean presentadas y escoger aquellas que a su juicio sería conveniente respaldar económicamente, atendiendo a criterios como la magnitud y las características del daño, el interés social, la relevancia del bien jurídico amenazado o vulnerado y la situación económica de los miembros de la comunidad o del grupo; (iii) financiar la presentación de las acciones populares o de grupo, la consecución de pruebas y los demás gastos en que se pueda incurrir al adelantar el proceso; (iv) efectuar los pagos correspondientes de acuerdo con las costas adjudicadas contra un demandante que haya recibido ayuda financiera del FDIC; y (v) administrar y pagar las indemnizaciones que se reconozcan en las sentencias estimatorias de las acciones de grupo, reguladas en el numeral 3º del artículo 65 de la Ley 472 de 1998.5. Decisiones anteriores de la Corte, a su vez, han fijado reglas jurisprudenciales particulares acerca de la naturaleza, funciones y compatibilidad con los principios constitucionales del incentivo económico del actor popular. A este respecto resulta esencial referirse a lo expuesto por esta Corporación en la sentencia C-459 04, que asumió el estudio de constitucionalidad de los artículo 39 y 40 (inciso primero) de la Ley 472 de 1998, objeto de derogación expresa por la Ley 1425 de 2010. El cargo de inexequibilidad en aquella oportunidad se basó en considerar que el incentivo económico a favor del actor popular se oponía al principio constitucional de solidaridad. Ello en el entendido que si, de acuerdo con ese principio, los ciudadanos están llamados a la defensa de los derechos e intereses colectivos, en tanto esas acciones redundan en el beneficio general, le estaría vedado al legislador otorgar recompensas respecto de actuaciones ciudadanas que, por definición, deben estar movidas por propósitos altruistas. A su vez, también se oponía a ese principio la hipótesis en que el demandado en la acción popular fuera una entidad pública, puesto que en ese caso el incentivo debería ser asumido mediante gasto fiscal, financiado con los aportes impositivos de todos los ciudadanos.La Corte declaró la constitucionalidad de las normas acusadas, para lo cual identificó una serie de argumentos que, contrario a lo planteado por la mayoría, otorgan al incentivo un plexo de objetivos mucho más complejo que el ser simple “premio” o mecanismo de promoción. Estas razones son las siguientes:5.1. El principio de solidaridad tiene hondas implicaciones frente a la arquitectura de derechos, el ejercicio del poder político y la definición misma del modelo del Estado. Esto debido a que con base en el mismo el Estado está llamado a prestar su concurso en la garantía y eficacia de los derechos, en especial respecto de aquellas personas o comunidades en circunstancias de debilidad manifiesta. A su vez, el principio de solidaridad impone deberes específicos a los ciudadanos, quienes en ocasiones deben asumir cargas públicas soportables, consistentes bien en limitaciones proporcionadas y razonables al ejercicio de sus derechos o potestades jurídicos, como también el cumplimiento de deberes constitucionales que acarrean actuaciones y prestaciones, como sucede en el caso particular del deber de tributación. A partir de esta consideración, la sentencia en comento identificó diversos planos en los que expresa el principio de solidaridad, a saber: (i) como una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar las personas en determinadas ocasiones; (ii) como un criterio de interpretación en el análisis de las acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen los derechos fundamentales; y (iii) como un límite a los derechos propios.En cuanto a lo primero, la sentencia insiste que el principio de solidaridad fundamenta la facultad jurídica estatal de imponer deberes o promover conductas en los ciudadanos, cuando ello resulte necesario para la satisfacción del interés general o para la protección de derechos y garantías mínimas de personas o comunidades en situaciones de debilidad, peligro o marginalidad. No obstante, la constitucionalidad de tales deberes está supeditada a que se trate de cargas proporcionadas y razonables, a la vez que respondan a criterios de justicia y equidad. Igualmente, la exigibilidad de estos deberes no es incompatible con la posibilidad que el ordenamiento prevea incentivos de diversa índole, que promuevan su cumplimiento o recompensen la ejecución del acto solidaridad. Esto en virtud de la inexistencia en el Estado Constitucional de un modelo de virtud moral vinculante u obligatorio. Sobre estos tópicos, la sentencia C-459 04 señaló:“El deber – derecho de solidaridad corre a cargo y a favor de cada miembro de la comunidad, constituyéndose en patrón de conducta social de función recíproca, adquiriendo una especial relevancia en lo relativo a la cooperación de todos los asociados para la creación de condiciones favorables a la construcción y mantenimiento de una vida digna por parte de los mismos. Por donde, la solidaridad se despliega como columna vertebral para la articulación de voluntades en el propósito común de convivencia pacífica, desarrollo socio – cultural y construcción de Nación. No es de extrañar la trascendencia que la solidaridad ha tenido a través de la historia de la humanidad, propiciando mayores grados de civilización y desarrollo tecnológico, al igual que proveyendo a la solución de las imperiosas necesidades que suelen surgir de las grandes catástrofes naturales, de las enfermedades, de las hambrunas, de los incendios y de las mismas guerras.En el ámbito de nuestro ordenamiento jurídico discurren múltiples expresiones de la solidaridad, siendo pertinente destacar, entre otras las siguientes: (i) la que le corresponde asumir al Estado, a la sociedad y a la familia frente al derecho a la vida digna; (ii) la que le atañe a las personas frente al deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad; (iii) la que le corresponde al empleador frente a la dignidad del trabajador que padece de alguna enfermedad catastrófica, manteniéndolo en su cargo, o si existe posibilidad de contagio, reubicándolo en otra plaza. Finalmente, teniendo la solidaridad tanto móviles para su ocurrencia, no es de esperar que ella siempre despunte por generación espontánea, dado que, si bien la espontaneidad para dar de sí a quien lo necesita es una importante fuente de solidaridad, es de reconocer que ésta puede ser válidamente inducida, promocionada, patrocinada, premiada y estimulada por el Estado en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social. Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas.” 5.2. Como se ha indicado, uno de los aspectos que resalta la sentencia en comento es la imposibilidad que un Estado Constitucional respetuoso de la autonomía individual y el libre desarrollo de la personalidad, se imponga determinado modelo de virtud, en lo que respecta a la asunción de las cargas públicas y defensa de derechos e intereses colectivos por parte del individuo. A ese respecto, pueden identificarse dos extremos de comportamiento identificables en la sociedad. De un lado, el comportamiento altruista, que llevaría a los ciudadanos a servir de gestores del interés colectivo, asumiendo por completo las cargas que ello involucra y, por ende, sin esperar recompensa por la actividad adelantada. Del otro, el comportamiento utilitarista o egoísta, que parte de la premisa de la despreocupación general por los asuntos colectivos y, por lo tanto, a su posibilidad de agenciamiento solo si ello redunda en un beneficio personal sustancialmente superior a las cargas que deben asumirse. Estos dos extremos son desestimados por la Corte, al considerar que en lo que tiene que ver con el asunto analizado, los individuos adoptan una postura intermedia, denominada como la de ciudadano benevolente. Esta concepción asume que las personas están interesadas, merced del principio de solidaridad, en adelantar acciones destinadas al beneficio común, pues el mismo se concibe con la misma identidad y consideración que el bienestar individual. Empero, no están dispuestas a sobrellevar por sí mismas cargas onerosas para lograr ese cometido, que impliquen especiales sacrificios. Por ende, no solo resulta constitucionalmente admisible, sino incluso necesario, que el legislador promueva incentivos, entre ellos de índole económica, que (i) estimulen el agenciamiento personal de derechos e intereses colectivos; (ii) sirvan para recompensar el esfuerzo y los recursos personales de diverso tipo, que desarrolla el actor popular. Sobre el particular y habida consideración de la importancia del tópico, transcribo in extenso los argumentos pertinentes de la sentencia C-459 04, que sustentan las conclusiones anotadas, como se plantearon en la ponencia original:“4.1. Acerca de las normas sobre el deber y su cumplimiento se puede considerar en primer término el planteamiento socrático (Critón), conforme al cual el ciudadano respetuoso de la ley, de la Ciudad y de su Patria no tiene otra opción más justa que la de plegarse a los dictados de la ley; sí, la misma que lo engendró, lo cuida e instruye; y de la cual sólo puede sustraerse yéndose a país extranjero. Por lo cual, en tanto se quede en la Ciudad, el ciudadano debe hacer lo que la ley manda, sin que le sea dado atentar contra ella alegando obrar según su sentido personal de justicia. De tal suerte que si el mandato legal:(…) envía a la guerra, para ser heridos o para morir, hay que hacerlo, que así es justo, sin huir el cuerpo, sin retroceder, sin abandonar la fila; y en guerra, en tribunal, en todas partes hay que hacer lo que manden Ciudad y Patria, o tratar de persuadirlas en lo que permita la justicia, mas no hacerles fuerza;Lo que equivale a decir que el ciudadano debe cumplir el mandato de la ley en todas las circunstancias, o con el posterior talante kantiano, que el deber inscrito en la ley se constituye en un imperativo ineludible para la persona en tanto regla de conducta, deseable. Postulado que se enmarca dentro de la moral deontológica, esto es, aquella que sostiene que ciertas acciones son correctas independientemente de sus resultados, y claro, en cuanto se adecuan a ciertos principios morales. Por contraste, el utilitarismo –en un sentido restringido- corresponde a una concepción teleológica específica según la cual son deseables las consecuencias de las acciones que producen utilidad. Siendo por tanto correctas esas acciones.Ahora bien, en relación con el problema lógico que suscitan las normas sobre deberes y su cumplimiento surge la tesis liberal, conforme a la cual, los deberes no se pueden imponer con prescindencia de la ley, esto es, la existencia y exigibilidad de los deberes sólo tiene validez y eficacia en tanto los preceda una ley que les permita nacer a la vida jurídica, al propio tiempo que dispone sobre la forma y oportunidad de su cumplimiento, dado que, los deberes sólo se pueden cumplir en la forma en que lo disponga la ley. Por manera que en la esfera deóntica no hay lugar para la discrecionalidad ni para la alternatividad potestativa en cabeza de los destinatarios de sus mandatos, pues, ellos deben limitarse a cumplir los respectivos deberes. Contrario a lo que ocurre con las facultades, donde la persona puede cumplir de manera alternativa, en un espectro de varias opciones.“4.2. Las personas realizan sus acciones con algún interés: individual, social o en ambos sentidos; enmarcándose, según el caso, dentro del interés personal y o el interés público. A lo cual debe concurrir la política de interés público promoviendo el interés colectivo de las personas.Al hacer un deslinde entre fines utilitaristas y fines no utilitaristas, cabe hacer una distinción entre los primeros, según el bienestar a promover. Así: (…) hemos de distinguir entre egoísmo, altruismo y lo que John Stuart Mill denominó benevolencia. Un agente egoísta trata de promover su propio bienestar, independientemente de los efectos que su acción pueda tener sobre otros. El altruista se preocupa más del bienestar de los demás que del suyo propio. Un agente benevolente mira al bienestar de un grupo, del cual es miembro él mismo, dando a su utilidad ni más ni menos valor que a la de cualquier otro miembro del grupo.Es decir, mientras la conducta del altruista y el benevolente atienden al bienestar del grupo, en mayor o menor intensidad, según las características vistas; por su parte el egoísta privilegia su propio bienestar.4.3. En este orden de ideas, es innegable la coexistencia que se da entre el interés personal y el interés público, donde, mientras el primero se destaca por la promoción del bienestar propio, el segundo, se erige hacia la promoción del bienestar colectivo.(…) una política irá en interés público si sus consecuencias cumplen uno o más de los valores fundamentales de la comunidad.”Ahora bien, la sincronía del interés personal y del interés público depende tanto de la política de Estado como de los motivos y fines que guíen la acción de los individuos en los modelos vistos: el egoísta, el altruista y el benevolente. Siendo claro que una política que auspicie el fortalecimiento dinámico de los valores fundamentales de la comunidad se verá mejor servida con la concurrencia de múltiples voluntades benevolentes. Así las cosas, la prevalencia del interés público debe edificarse sin anular los legítimos intereses de los particulares, por lo cual, si bien éstos pueden ser limitados en virtud de los público, tal circunstancia no puede extenderse validamente hacia la negación del individuo.(…)Bajo este esquema conceptual las acciones populares combinan el deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social. Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas. Es decir, respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el cual resulta proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del incentivo a decretar judicialmente. De suerte tal que, a tiempo que el demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma se siente retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos. El esquema de incentivar con estímulos económicos la colaboración de los ciudadanos con la justicia no es rara y su aplicación más relevante se encuentra en el derecho penal.El incentivo económico es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir seria una carga desproporcionada para quien inicia la acción.Ahora bien, según se ha destacado en líneas anteriores, bajo los mismos presupuestos normativos el demandante puede ser una entidad pública, caso en el cual, el incentivo reconocido judicialmente quedará bajo la titularidad del Estado. Es decir, no se causará erogación alguna a favor de particulares, al propio tiempo que el Tesoro Público se fortalece, o cuando menos, se mantiene sin variación con referencia a las resultas de la correspondiente acción popular. De otro lado es importante señalar que el actor propone en su demanda un falso dilema entre solidaridad y gratuidad, toda vez que, según se desprende de lo expuesto en el numeral 4º de esta sentencia, la solidaridad es compatible con la benevolencia. Esto es, el interés público se puede materializar con el simultáneo beneficio del interés particular, ya que ninguna regla constitucional auspicia ni ampara la anulación de todo bienestar privado en la perspectiva del bienestar público.” (Subrayas no originales). 5.3. De las consideraciones anteriores se infiere que, respecto de la exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos, la jurisprudencia adopta una postura que confiere similar reconocimiento constitucional al legítimo beneficio personal, como a la protección del interés general. Y no podría hacerlo de otro modo, puesto que si se aceptara que las aspiraciones individuales no solo pueden ser limitadas proporcionada y razonablemente, sino que pueden llegar a coartarse en virtud del beneficio común, se llegaría a resultados constitucionalmente inaceptables. Esto en tanto se adoptaría una forma de organización política totalitaria, incompatible con la compresión kantiana de los individuos como fines y no simples medios, sobre la cual descansa la democracia liberal. Llevados estos argumentos al plano analizado, se tiene que la jurisprudencia transcrita reconoce que el legislador está válidamente facultado para estimular a los ciudadanos, a través del incentivo económico, para que agencien derechos e intereses colectivos. Esto debido a que precisamente medidas de esta naturaleza facilitan el mencionado balance, en tanto permite que la sociedad en su conjunto obtenga beneficios de la actividad del actor popular y, de forma correlativa, confiere una compensación a ese ciudadano, que redunda en su bienestar personal y, en especial, retribuye los esfuerzos y recursos puestos para la defensa de los citados derechos e intereses.6. A partir de lo expuesto, el suscrito magistrado encuentra que el incentivo económico derogado por la Ley objeto de análisis, cumplía cuatro finalidades diferenciables: (i) compensatoria; (ii) de equiparación en las cargas procesales; (iii) de estímulo; y (iv) de redistribución de recursos para el acceso al administración de justicia. Precisamente, estas funciones no fueron evidenciadas por la mayoría, lo que en mi criterio ocasiona la comprensión insuficiente y aislada del incentivo mencionado. En especial, advierto que el Pleno desestimó la presencia de las funciones de equiparación y de redistribución, a pesar que los textos legales pertinentes y la jurisprudencia de la Corte ofrecen fundamento suficiente para ello.6.1. La función compensatoria ha sido explicada en los apartes precedentes. Según se expuso, son distintas las actividades que debe adelantar el actor popular que propugna por la exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos. El ejercicio de estas acciones, como es obvio, devenga esfuerzos personales e inversiones cuantificables en tiempo y dinero. Por ende, el incentivo económico busca que en los casos en que la acción popular redunde en la satisfacción de dichos derechos e intereses, el actor sea restituido en los recursos utilizados para poner en movimiento la administración de justicia. 6.2. La función de equiparación de las cargas procesales tiene fundamento en la usual relación asimétrica entre las partes involucradas en la acción popular. En razón de que esta acción judicial busca restituir garantías jurídicas colectivas, es evidente que el responsable de la vulneración tiene una capacidad fáctica de incidencia que le permita generar perjuicios globales. Así por ejemplo, solo será responsable de la afectación del derecho colectivo al medio ambiente sano, la persona de derecho público o privado que tenga la infraestructura física y el grado de producción industrial necesario para afectar significativamente el ecosistema. Del mismo modo, la garantía de buena parte de los derechos e intereses colectivos está vinculada a la prestación de servicios públicos como la salud, el saneamiento básico y la seguridad social. Esa prestación requiere de una estructura institucional mínima, tanto en su vertiente estatal como particular. En cambio, el actor popular no necesariamente tiene tales capacidades, puesto que salvo que se trate de entidades públicas u organizaciones sociales con determinada trayectoria, recursos y conformación institucional, el actor popular puede ser cualquier ciudadano comprometido en la defensa de los derechos e intereses colectivos. Por lo tanto, es un escenario común que el demandado en la acción popular tenga a su disposición más y mejores herramientas, recursos financieros y talento humano para asumir las cargas del proceso, que las que tendría el actor popular. En consecuencia, el incentivo económico opera como instrumento que equipara la carga procesal, puesto que sirve para financiar condicionadamente los gastos y expensas en que incurre el demandante.La función de equiparación también encuentra relación con el acceso mismo a la acción popular. Las usuales diferencias fácticas entre demandante y demandado hacen que el segundo, como se ha explicado, no esté en similares capacidades y oportunidades para asumir la defensa de sus intereses. Por ende, el incentivo económico funciona como un instrumento de nivelación, al menos potencial, entre esas capacidades, en la medida en que permite al actor popular el acceso a recursos económicos que compensan el esfuerzo personal y financiero dedicado al agenciamiento de derechos e intereses colectivos. Respecto a este punto, el derecho comparado ofrece distintos argumentos que justifican la aplicación de un criterio sustantivo de la igualdad de armas dentro de los distintos procesos judiciales, incluso aquellos diferentes al proceso penal. Así, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el caso Dombo Beheer v. Países Bajos, asumió el estudio de la presunta afectación del principio de igualdad de armas en un proceso civil, relacionado con la negativa de la administración de justicia neerlandesa en permitir la exigibilidad de una compensación económica a favor de una empresa, derivada del incumplimiento de una entidad bancaria en la asunción de sobregiros que había reconocido. En esa oportunidad, el Tribunal Europeo determinó que el principio de igualdad de armas en el proceso judicial incorporaba un criterio de “justo balance” entre las partes, lo que a su vez significa que estén en similares condiciones de presentar un caso ante la jurisdicción. Sobre el asunto en comento, la doctrina especializada resalta en que “…es dable entender que la posibilidad de presentación de alegatos también debe ser equitativa para ambas partes, como también la posibilidad de contestar esos alegatos. La igualdad de las partes en la presentación del caso, comprende tanto la posibilidad de producción de la prueba como la facultad de impugnar debidamente las pruebas producidas por la parte contraria. El derecho a impugnar la prueba o realizar alegatos en igualdad de condiciones con el Estado demandado fue especialmente establecido en relación con causas en las que se discutían derechos sociales.” Nótese cómo la concepción de la igualdad de armas en el proceso judicial y, en especial, en aquel dirigido a la exigibilidad de derechos sociales, descansa sobre un criterio sustantivo, distinto al eminentemente formal. De lo que se trata es que las partes estén ante la igualdad de oportunidades para el ejercicio de las distintas etapas de contradicción y defensa dentro del proceso, lo cual incorpora, necesariamente, que ese trámite cuente con instrumentos que permitan equiparar materialmente a las partes. Ello en el entendido que la simple concesión formal de facultades dentro del proceso, no haría nada distinto que validar las diferencias sustantivas, incluso intensas, entre los interesados en el resultado del proceso. Por ejemplo, acercándose este argumento al caso analizado, pudiera pensarse el caso hipotético en que la controversia sobre la afectación del derecho colectivo a gozar de un ambiente sano dependa de dictámenes técnicos que permitan comprobar la responsabilidad de un agente empresarial que expele residuos contaminantes. Es evidente que la controversia de una experticia de esas características requiere de importantes recursos financieros que permitan contradecir, también con datos científicos, los resultados del dictamen. Por lo tanto, se vulneraría la igualdad de armas cuando se prive de la posibilidad de acceso a tales recursos a favor de la parte débil dentro de la acción, que generalmente es la comunidad víctima de la afectación al medio ambiente. A juicio del suscrito magistrado, el incentivo económico para el actor popular, en tanto compensaría al final del proceso los gastos en que incurre, es uno de los vehículos dirigidos a facilitar, en términos materiales, el acceso a la administración de justicia, según lo antes explicado, pues permite una fórmula de participación equitativa dentro del proceso. 6.3. La función de estímulo del incentivo económico se expresa en planos diversos. El más común es el verificado por la jurisprudencia constitucional anteriormente reseñada, consistente en que ante el esfuerzo que significa el agenciamiento de derechos e intereses colectivos, el incentivo sirve para motivar a las personas individualmente consideradas, a presentar acciones judiciales que redundan en la satisfacción de derechos e intereses relativos a la comunidad en su conjunto. Ello dentro de la concepción del individuo benevolente, quien confiere similar importancia al bien social como al personal, por lo que no está dispuesto a asumir por sí solo la carga personal y financiera que involucra el proceso judicial, pues ello atentaría contra su propio interés. Para efectos del presente análisis, denotaré esa función, como de estímulo personal.La jurisprudencia constitucional ya ha indicado que el incentivo así comprendido guarda relación con la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos. Esto al considerar que en la medida en que el ejercicio de la actividad judicial trae consigo la necesidad de invertir significativos esfuerzos personales y financieros, el modo acogido por el legislador para que las personas cobren interés en asumir esos costos fue reconocer una recompensa en los casos en que la sentencia resulte favorable al eficacia del derecho e interés colectivo. Bajo esa perspectiva se asume, en mi criterio acertadamente, que los individuos no están dispuestos a actos heroicos o a la asunción de deberes supererogatorios, por lo que requieren estímulos que les permitan asumir las cargas mencionadas, en el entendido que las mismas podrían ser compensadas merced el incentivo económico. De manera correlativa, en caso que ese estímulo no estuviera presente, se reducirían significativamente las posibilidades que los derechos e intereses colectivos fueran exigidos en sede judicial, puesto que el paradigma del individuo benevolente no estaría dispuesto a asumir por su cuenta las cargas mencionadas, pues ello terminaría por afectar desproporcionadamente sus intereses particulares. Encuentro, de la misma manera, que la mayoría omitió por completo esta simple comprobación, a partir de una visión abstracta y estrictamente formal de la posición jurídica del actor popular. En últimas, la sentencia de la que me aparto premió un criterio de igualdad formal al interior de la acción popular, a partir de una visión mucho más restringida de la que tuvo en cuenta el legislador de 1998 y a su vez ampliamente superada por el constitucionalismo contemporáneo. 6.4. No obstante, se advierte que junto con el estímulo personal, concurren otras funciones de incentivo indirecto, esta vez no referidas al actor popular sino a terceros. A este respecto, la doctrina comparada sobre esta problemática identifica dos tipos de escenario en los que el incentivo indirecto permite reducir la cantidad de agentes oportunistas (free riders) cuya actuación incide en la falta de eficacia de los derechos e intereses colectivos, ante la ausencia de justiciabilidad. Estos escenarios refieren a: (i) los réditos que la falta de estímulos confiere al sujeto que infringe el derecho o interés colectivo; (ii) el comportamiento de quién espera que otros asuman la defensa judicial de ese derecho o interés.6.4.1. En cuanto a lo primero, debe partirse de considerar la índole de la afectación de los derechos e intereses colectivos, desde la perspectiva del individuo víctima de la vulneración. Debido a que la afectación de los derechos e intereses colectivos refieren a la comunidad en su conjunto, la cuantificación individual de la misma es sustancialmente inferior al valor que habría de asumir el sujeto perjudicado para agenciar la defensa de dichos derechos o intereses comunes. Esto lleva a que el agente vulnerador quede salvaguardado de acciones judiciales, debido al desincentivo generado por la mencionada diferencia, que genera una relación costo – beneficio abiertamente inequitativa para los sujetos afectados y o interesados en la defensa de los derechos e intereses colectivos. Como lo explica la doctrina, la dificultad para que las personas asuman el agenciamiento de bienes colectivos radica en que esa diferencia de costo. Sobre el particular Stone, a partir del caso de la contaminación de fuentes hídricas, explica cómo “[e]l primer sentido en el que la corriente de agua no es titular de derechos tiene que ver con su legitimidad procesal. La corriente de agua carece de ella. En general, no existe en el common law ninguna forma de oponerse a las acciones del que contamina salvo que lo haga un propietario ribereño de una zona más baja del río, es decir, otro ser humano que alegue la vulneración de su derecho. Esta concepción del propietario ribereño como el titular del derecho de demandar ante los tribunales tiene un interés que va más allá de lo teórico. Es probable que a los propietarios ribereños de las zonas más bajas del río no les importe la contaminación; puede ser que ellos mismos estén contaminando el cauce del río y que no quieran agitar las aguas del derecho; es probable que, desde el punto de vista económico, dependan del vecino que contamina. Y, como es obvio, una vez que al valor de ganar en los tribunales se le descuentan los costos de presentar la demanda y las posibilidades de éxito, puede que la acción judicial no merezca la pena. Considérese, por ejemplo, que mientras el que contamina puede estar perjudicando a 100 propietarios ribereños de la parte baja del río, con un costo agregado de 10.000 dólares al año, cada propietario ribereño por separado puede estar sufriendo un pérdida de tan solo 100 dólares, lo que probablemente no amerita que ninguno de ellos presente una demanda ante los tribunales o que siquiera tome la molestia y asuma los costos de garantizar que haya otros codemandantes que hagan rentable interponer la demanda. Habrá todavía una probabilidad mayor de que surjan esas dudas cuando los demandantes potenciales consideren los obstáculos que el derecho pone en su camino. Tienen que probar, por ejemplo, que han sufrido daños concretos; la “no razonabilidad” del uso que hace el demandado del agua; enfrentar el hecho de que existen recursos de nulidad frente a sus acciones, y superar las dificultades que plantean cuestiones como la causalidad múltiple o el derecho a contaminar por prescripción, entre otros.”En el caso del ordenamiento jurídico colombiano, contrario al analizado por Stone, la acción popular faculta a los ciudadanos a agenciar derechos e intereses colectivos, como sucede con el medio ambiente sano. Sin embargo, subsiste tanto en uno como en otro caso la necesidad que la relación costo – beneficio, frente a la presentación de la demanda judicial, resulte lo suficientemente atractiva para que el actor popular pueda verse recompensado en los gastos en que incurre. De lo contrario, según la perspectiva expuesta, se generaría un estímulo a favor del agente que vulnera los derechos e intereses colectivos, quien tendría la virtual garantía que las acciones judiciales destinadas a que cese su comportamiento no se llevarían a cabo, debido a su falta de atractivo. Esto haría que se redujeran en gran medida los costos de oportunidad del acto vulnerador de los citados derechos e intereses, motivándose por tanto la conducta lesiva a esos bienes constitucionales. 6.4.2. En segundo lugar, la ausencia de incentivo también genera otro grupo de agentes oportunistas, esta vez referidos a quienes, en razón de la falta de atractivo antes explicada, se niegan a hacer uso de las acciones judiciales destinadas a la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos. Esto en el entendido que ante la ausencia de mecanismos legales que recompensen el esfuerzo personal y financiero que involucra el ejercicio de la acción judicial, el afectado adopta la decisión de esperar que sea otra persona la que se encargue de asumir esas cargas, para luego hacerse receptor de los beneficios, en términos de exigibilidad de los derechos e intereses colectivos, sin tener que asumir los costos enunciados. En cambio, si la legislación sobre tal exigibilidad judicial prevé determinadas recompensas para quien asume el costo derivado de la actividad litigiosa, esos agentes oportunistas podrían tener incentivos para asumir, por ellos mismos, la defensa de los bienes colectivos.6.5. Finalmente, de acuerdo con la normatividad derogada por la legislación objeto de examen, el incentivo económico cumple un papel de redistribución de los recursos financieros destinados al acceso a la administración de justicia. Según tuvo oportunidad anteriormente, una de las fuentes de ingreso del FDIC, administrado por la Defensoría del Pueblo, son los incentivos reconocidos en las acciones populares promovidas por entidades estatales, así como aquellos estímulos a los que renuncia el particular que ejerce dicha acción. Del mismo modo, se explicó cómo el FDIC tiene entre sus funciones la de financiación de las acciones populares que resulte conveniente respaldar con recursos del Fondo, a partir de criterios como la magnitud y las características del daño, el interés social, la relevancia del bien jurídico amenazado o vulnerado y, aspecto que considero necesario enfatizar, la situación económica de los miembros de la comunidad. Como se observa, el legislador comprendía que la actividad desplegada por el actor popular acarrea costos identificables, los cuales podrían configurar una barrera para el acceso a la administración de justicia para aquellas comunidades que, en razón de sus circunstancias de marginalidad o debilidad manifiesta, carecen de los recursos para asumir tales cargas. Por ende, autoriza al aparato estatal para que, a través del FDIC, financie la defensa judicial de los derechos e intereses colectivos de esas comunidades. Con todo, no deja la financiación de ese Fondo únicamente a cargo de los ingresos fiscales ordinarios, sino que también conforma sus recursos a través de diversas fuentes, entre ellas algunas modalidades de incentivo económico. Esta opción legislativa, sin duda alguna, tenía un propósito redistributivo, en la medida en que utiliza los recursos propios del incentivo en los casos analizados para permitir, en términos materiales, la exigibilidad de los derechos e intereses colectivos de las poblaciones más vulnerables. Además, el impacto de ese efecto redistributivo es considerable. Según cifras documentadas a la Corte por la Defensoría del Pueblo y expresadas en la ponencia original, el rubro de multas e incentivos significó recursos para el FDIC de $172 millones en el ejercicio fiscal de 2007, $176 millones para 2008, $155 millones para 2009 y $371 millones para 2010.
7. Es con base en las razones anotadas que concluyo que la norma demandada sí involucraba un tratamiento regresivo y carente de justificación constitucionalmente admisible. Sobre este particular debe partirse de señalar que la aplicación del principio de progresividad de los derechos sociales se ha extendido, de conformidad con la jurisprudencia reciente de la Corte, al control de constitucionalidad de normas de procedimiento relacionadas con la exigibilidad judicial de derechos sociales. Esta es la materia tratada en la sentencia C-372 11, oportunidad en la que la Corte estudió el cargo propuesta contra el artículo 48 de la Ley 1395 de 2010, el cual modificó la legislación procesal laboral, en el sentido de aumentar el interés para recurrir en casación, fijándolo en 220 salarios mínimos mensuales. Dentro de los cargos estudiados por la Corte, se determinó que esa medida, en tanto regresiva, configuraba un exceso en la competencia del legislador para determinar los procedimientos judiciales. Ello debido a que haría inalcanzable ese escenario a la mayoría de trabajadores del país, cuyos ingresos laborales no llegan a montos altos, de modo que jamás lograrían el interés económico para recurrir. Esta situación no acaecía durante la vigencia de la normatividad derogada, la cual permitía el acceso al recurso extraordinario para trabajadores de salarios medios.7.1. Antes de adelantar el estudio del problema jurídico planteado, la Corte demostró que el proceso laboral, en general, y el recurso de casación, en particular, son mecanismos destinados a lograr la exigibilidad judicial de derechos sociales, específicamente el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Al respecto, la sentencia previó los siguientes argumentos: “Como se indicó en apartes previos, la previsión de garantías judiciales para la exigibilidad de los derechos fundamentales es una obligación del Estado que se desprende de la dimensión objetiva de estos derechos. Igualmente, es una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva.Ahora bien, la implementación de tales garantías es una actividad que requiere no solamente la expedición de normas que regulen la materia, sino también la creación de una institucionalidad que permita resolver de manera oportuna las controversias traídas ante la jurisdicción, y de la destinación de recursos para mantener y ampliar esa institucionalidad en la medida que las demandas de justicia crezcan. Por tanto, la previsión de garantías judiciales para hacer justiciables los derechos fundamentales es una faceta prestacional y de desarrollo progresivo.Ciertamente, como se indicó en la sentencia C-318 de 1998, la tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales “(…) apareja, entre otras cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la plena defensa los derechos o intereses propios a fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la debida protección del Estado”. En consecuencia, es una obligación de naturaleza prestacional que depende para su plena realización de que el Legislador defina los cauces que permitan su ejercicio y destine los recursos necesarios para el efecto.En tanto la previsión de garantías judiciales para la realización de los derechos fundamentales comprende ciertos contenidos prestacionales, su desarrollo está sujeto al principio de progresividad y no regresión. Esto significa que una vez ampliado el ámbito de cobertura de tales garantías, cualquier retroceso debe someterse a un escrutinio estricto de constitucionalidad en el que el juez constitucional debe examinar minuciosamente la justificación en la que se basa la medida. La justificación que provea el Congreso deberá relacionarse con la garantía de otros derechos fundamentales, de modo que la medida regresiva no implique un sacrificio desproporcionado en términos de otros principios constitucionales y derechos fundamentales.”En ese orden de ideas, la Corte consideró que la medida regresiva, en primer término, resultaba desproporcionada. Para ello se tuvo en cuenta que si bien dentro de los antecedentes legislativos de la norma analizada, se explica que la Ley 1395 de 2010 tiene por objeto descongestionar el sistema judicial, no existía evidencia que ese objetivo fuera cumplido en el caso particular, por el aumento de las cuantías para recurrir en casación. Para la Sala, “…a pesar de que la medida sí disminuirá el número de recursos de casación, ello no se traduce en la descongestión de la jurisdicción laboral. La medida no soluciona los problemas de mora judicial en las instancias y en los despachos de los jueces de inferior jerarquía, cuyo trabajo tiene una incidencia directa en la cantidad de procesos que van a ser conocidos por la Sala Laboral, ni reducirá el número de controversias conocidas en general por la jurisdicción laboral. La medida solamente conduce a reducir la carga de trabajo de la Sala de Casación Laboral, lo cual no puede identificarse con el concepto de descongestión judicial. Por lo anterior, la Sala concluye que el medio no es idóneo para el alcanzar el fin propuesto ni mucho menos conducente.” Además, la medida tampoco se mostraba necesaria, en tanto existían otras alternativas para lograr el fin propuesto, estas sí dirigidas a conjurar los problemas estructurales de la justicia laboral, entre ellas la reestructuración de los procesos, el aumento de recursos, mayor contratación de servidores judiciales, etc. 7.2. De otro lado, la Sala consideró que la medida analizada era desproporcionada en sentido estricto, entre otras razones, por el hecho que excluía del acceso a la administración de justicia a un grupo poblacional que está en desventaja dentro del proceso judicial. Recordó la Corte que la concepción constitucional del procedimiento laboral parte de advertir la evidente diferencia de capacidades y recursos entre el empleador y el trabajador. Esto implica que las medidas legislativas que imponen requisitos más gravosos para este, irrogan mayores cargas en razón de dicha situación de desigualdad y, por ende, deben ser sometidas a un análisis de constitucionalidad especialmente riguroso. En términos de la Corte, “… el legislativo debe tener en consideración que el procedimiento laboral hace efectivos los derechos consagrados en la referida disposición y, además, cuenta con unas características que lo diferencian de los demás procedimientos establecidos en la legislación colombiana. Por ejemplo, el procedimiento parte del supuesto de que las partes intervinientes en el litigio no se encuentran en un plano de igualdad, toda vez que se presenta una diferencia económica derivada de la relación capital-trabajo. Ello significa que las reglas de cada juicio deben estar encaminadas a garantizar a quienes no cuentan con la capacidad económica suficiente, es decir, a los trabajadores por regla general, la facilidad de gozar de las mismas oportunidades de quien tiene recursos para garantizar su propia defensa. Por ello, una disposición que afecte gravemente la posibilidad de acceder a un determinado recurso judicial en materia laboral, más aún cuando el criterio utilizado es el económico, implica una vulneración de las garantías laborales.”7.3. A las anteriores consideraciones, la Corte agregó que la medida legislativa no solo incumplía criterios de razonabilidad y proporcionalidad, sino que también infringía la prohibición de regresividad de la faceta prestacional de los derechos fundamentales, en el caso estudiado, el derecho de acceso a la administración de justicia. Para ello, señaló que el Congreso no había justificado suficientemente las razones que llevaban a imponer mayores restricciones de acceso al recurso de casación en materia laboral, incumpliéndose con ello el deber de motivación suficiente antes mencionado. Por ende, determinó que la reforma legal analizada “…no fue justificada en los términos que exige la jurisprudencia constitucional. Como se indicó anteriormente, no toda medida regresiva es proscrita por el ordenamiento constitucional, pero para que pueda ajustarse a la Carta debe ser justificada en términos de realización de otros derechos fundamentales y después de un exhaustivo análisis de las otras opciones disponibles. En el presente caso y como se determinó en el juicio de proporcionalidad, no se vislumbra que la medida promueva la realización de otros derechos fundamentales. Además, no fue acompañada de ninguna justificación de porqué una medida menos lesiva no podía emplearse para el propósito de descongestión judicial. || La Sala advierte que lo anterior no significa que el legislador no pueda hacer cambios en la determinación de la cuantía para acceder a un recurso, sino que al hacerlo debe justificar la necesidad de la medida y tener en consideración la naturaleza del recurso que pretende regular y que la finalidad de la reforma esté dirigida a la protección de otros derechos fundamentales. En este sentido, es preciso recordar que al juez constitucional no le corresponde determinar qué cuantía sí es proporcionada, sino analizar las justificaciones dadas en cada caso por el Congreso y los demás órganos que participan en la elaboración de las leyes, para determinar si en el caso concreto se ajustan a la Carta.”A partir de las consideraciones anteriores, la Corte declaró inexequible el precepto acusado.
8. Según lo expuesto, se advierte que la jurisprudencia constitucional reconoce que la regulación legislativa y, de manera amplia, la actividad estatal respecto a los derechos sociales, está sometida a los principios de progresividad y prohibición prima facie de regresividad. Del mismo modo encuentro que, conforme decisiones recientes del Pleno, de las que se aparta la mayoría, el carácter vinculante de estos principios no solo es predicable de los derechos sociales, sino también de, entre otros, (i) la faceta prestacional de otros derechos, como el acceso a la administración de justicia; y (ii) los mecanismos destinados a la justiciabilidad de los derechos sociales.
9. Trasladados los argumentos anteriores al caso planteado, se tiene que la eliminación del incentivo prevista en la disposición acusada, es una medida regresiva e injustificada, que contraría la Constitución. Esto a partir de los argumentos siguientes:9.1. Las tesis planteadas en este salvamento de voto se dirigen a demostrar que (i) las acciones populares son un mecanismo que concurre a la exigibilidad judicial de los derechos sociales, en tanto la eficacia, protección y garantía de los derechos e intereses colectivos guarda incidencia directa con la vigencia de aquellos; y (ii) que el incentivo económico derogado cumplía con cuatro tipos de funciones, relativas a la compensación del esfuerzo personal y financiero que adelanta el actor popular; la equiparación de cargas procesales entre el actor popular y el sujeto, organización o entidad responsable de la afectación de derechos e intereses colectivos; el estímulo para la exigibilidad judicial de los mismos y el desincentivo correlativo para agentes oportunistas; y la redistribución de los recursos destinados al financiamiento de acciones populares para la defensa de derechos e intereses colectivos de, entre otras, las comunidades más vulnerables.9.2. A juicio de la mayoría, la eliminación del incentivo en las acciones populares no es una medida regresiva de derechos sociales y o de la faceta prestacional de otros derechos constitucionales. En criterio del Pleno, esta vulneración constitucional no concurre puesto que la exclusión del incentivo era apenas un asunto incidental dentro una acción judicial que no tiene carácter principal o exclusivo para la protección de los derechos sociales. Difiero de esta posición, que estimo formalista y apartada de la complejidad jurídica que plantea el incentivo. En cambio, considero que la respuesta al problema jurídico planteado es afirmativa, pues los efectos de la Ley acusada inciden en la exigibilidad de los derechos sociales, al menos por tres tipos de razones, a saber (i) la imposición de cargas desproporcionadas, que limitan las posibilidades de acceso a la acción popular; (ii) el desestímulo para la exigibilidad judicial y la consecuente disminución del costo de oportunidad para la vulneración de los derechos e intereses colectivos; y (iii) la afectación grave de la fuente de financiación del FDIC, que soporta el acceso a las acciones populares de las comunidades vulnerables. 9.3. De acuerdo con la jurisprudencia explicada y, particularmente las consideraciones expresadas por la Corte en la sentencia C-459 de 2004, reafirmo la conclusión según la cual el incentivo económico a favor de la acción popular, era un mecanismo que impedía que el ejercicio de la actividad judicial constituyera una carga desproporcionada para el ciudadano interesado en el agenciamiento de derechos e intereses colectivos. Se ha explicado en este salvamento cómo asumir la defensa de estas garantías en sede judicial, involucra un esfuerzo personal y financiero significativo, por lo que el ordenamiento exigiría un comportamiento excesivamente oneroso al ciudadano mencionado, si no existiera mecanismo alguno que contemplara la posibilidad de compensación de tales gastos. Es evidente que ante la falta del incentivo, la acción popular solo podría ser asumida por individuos decididamente altruistas, que valoraran con mayor intensidad el beneficio común que los intereses particulares y que, además, tengan una capacidad económica significativa, que les permita asumir los costos citados, que se tornan irrecuperables.Esta dificultad, contrario a lo expresado por la mayoría, no se reduce a la limitación de las posibilidades jurídicas de recobrar los recursos invertidos por el actor popular, sino que también tiene implicación directa en el acceso a la justiciabilidad de los derechos constitucionales, entendido desde una perspectiva sustantiva. En efecto, no basta con que el ordenamiento jurídico prevea la existencia formal de recursos judiciales sino, como lo explica el derecho internacional de los derechos humanos, esos recursos son acordes con los postulados del Estado Constitucional cuando se muestran efectivos. Ello quiere significar, entre otros asuntos, que los ciudadanos deben contar con herramientas que faciliten el acceso a la jurisdicción, lo que a su vez proscribe la imposición de barreras injustificadas, jurídicas o materiales, para obtener la exigibilidad judicial de los derechos. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional sostiene que las condiciones anotadas sirven de límite y marco de referencia para la actividad legislativa de definición concreta de los procedimientos. A este respecto, en la sentencia C-426 02 la Sala expresó que “[s]iendo el acceso a la administración de justicia también un derecho de configuración legal, los cauces que fije el legislador en torno a la regulación y ejecución material del mismo, que incluyen la posibilidad de establecer limitaciones y condicionamientos para el uso adecuado del servicio, deben respetar siempre su núcleo esencial y ajustarse a las reglas que sobre el tema ha definido la Constitución, sin que resulten admisibles aquellas medidas excesivas que no encuentren una justificación razonable y que, por el contrario, tiendan a obstaculizar la efectividad y operancia del derecho fundamental en cuestión y la prevalencia de los demás derechos fundamentales. Esto conduce a que su desarrollo legislativo deba estar siempre orientado a garantizar el marco jurídico de aplicación que comprende en su parte más íntima los derechos de acceso a un juez o tribunal imparcial -derecho de acción-, a obtener la sentencia que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad con las normas vigentes, y a que el fallo adoptado se cumpla efectivamente -si hay lugar a ello-; derechos cuya ejecución supone, entonces, la previa definición de las condiciones y requisitos de operatividad. (…) El derecho fundamental de acceso a la justicia no se entiende agotado con el mero diseño normativo de las condiciones de operatividad. En consonancia con el principio de efectividad que lo identifica, su ámbito de protección constitucional obliga igualmente a que tales reglas sean interpretadas a la luz del ordenamiento superior, en el sentido que resulten más favorable al logro y realización del derecho sustancial y consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley. Téngase en cuenta que, frente a la garantía de la tutela judicial efectiva, el deber primigenio del Estado -representado por los jueces y tribunales- es precisamente el de prestar el servicio de la jurisdicción, posibilitando el libre acceso de las partes al proceso y permitiendo su directa participación; objetivo al cual se accede cuando se atiende al contenido de las garantías superiores y se aplican con mayor amplitud y en sentido más razonable las formas y requisitos que regulan la actuación procesal.”Llevados estos argumentos al caso planteado, se tiene que la eliminación del incentivo impone mayores cargas a los sujetos interesados en la defensa de los derechos e intereses colectivos, afectándose con ello el acceso a la exigibilidad judicial de los mismos, puesto que la hace mucho más onerosa y carente de herramientas jurídicas de compensación del esfuerzo personal y financiero, existentes en la legislación derogada. Este factor permite acreditar el carácter regresivo de la medida legislativa, pues implica un retroceso en las posibilidades de reconocimiento jurídico, en sede judicial, de los derechos sociales anejos a los mencionados intereses y derechos.9.4. La derogación del incentivo también conlleva consecuencias en términos de la eficacia de los derechos sociales. Se ha explicado cómo el estímulo para la formulación de acciones populares tiene incidencia en el costo de oportunidad en que deben incurrir los agentes que obtienen ventajas por la vulneración de los mismos. En términos simples, si existen mecanismos legales que incentiven la promoción y defensa de los derechos e intereses colectivos, los mencionados agentes tendrán que asumir mayores costos de oportunidad para vulnerarlos, puesto que deben contar con la alta probabilidad que una vez afecten esos derechos e intereses, concurrirán ciudadanos interesados en su defensa, motivados no solo por el principio de solidaridad, sino también por la recompensa contenida en el incentivo económico. En cambio, eliminado el incentivo, las probabilidades de que se ejerzan los mecanismos de justiciabilidad de los derechos e interese colectivos disminuyen, lo que reduce correlativamente el costo de oportunidad que tiene el agente para vulnerarlos, configurándose con ello un incentivo perverso para su desconocimiento.El caso de la protección del medio ambiente sano, utilizado en varias oportunidades en este salvamento de voto, explica bien el asunto expuesto. La limitación de los efectos ambientales de las empresas que contaminan tiene un valor económico considerable en la producción de los bienes y servicios correspondientes. Los agentes empresariales asumen ese valor de manera directamente proporcional al costo de oportunidad que se derivaría de no asumirlo. Sociedades y ordenamientos jurídicos que tengan mecanismos efectivos de defensa del ambiente, que involucren sanciones efectivas a las empresas que contaminen, incentivan a los agentes a limitar su daño ambiental. En cambio, cuando esas sanciones y responsabilidades son menos probables, por ejemplo porque adelantar los procesos judiciales para el efecto resulta excesivamente costoso, los agentes empresariales se tornan en oportunistas y contaminan el ambiente, pues no deben asumir los costos de esa práctica y, antes bien, aumentan su ganancia a partir de esa falta de responsabilidad. Lo anterior permite concluir que las medidas legislativas que impongan mayores cargas al actor popular, desincentivan la formulación de acciones populares, lo que afecta el nivel de garantía de los derechos e intereses colectivos. Por ende, se está ante una medida de naturaleza regresiva, en los términos expuestos. 9.5. Por último, el carácter regresivo de la medida también se explica por los efectos que tiene en términos de acceso a la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos de las comunidades más vulnerables. El incentivo económico derivado de acciones populares en que el Estado es demandante o que es objeto de renuncia por el actor popular particular, es fuente importante de ingresos del FDIC, el cual encuentra entre sus funciones la financiación de las acciones populares promovidas a favor de comunidades vulnerables. En tal sentido, la eliminación de esos recursos impone, nuevamente, limitaciones a la exigibilidad judicial de derechos e intereses colectivos, esta vez porque restringe los recursos existentes para la asunción de los costos procesales en los procesos referidos a las mencionadas comunidades. Esta circunstancia refuerza la naturaleza regresiva de la medida objeto de análisis.Esta conclusión no es desvirtuada por la posición mayoritaria. Para el Pleno, la afectación al financiamiento del FDIC era marginal, puesto que ese Fondo podría ser complementado con otros recursos. Sin embargo, no se evidencia en la posición del Pleno ninguna prueba de ese carácter contingente, contrario a como se explicó en la ponencia original, donde se hacía referencia expresa a la afectación económica del FDIC en razón de la derogatoria del incentivo. 9.6. Concuerdo con la mayoría en que el juicio de proporcionalidad de la medida objeto de examen es de carácter intermedio. Sin embargo, al aplicar ese juicio a partir de los supuestos explicados en este voto disidente, se llega a una conclusión opuesta a lo decidido por la Sala, como se explica a continuación. 9.7. Según se evidencia del trámite legislativo que antecedió a la promulgación de la Ley 1425 de 2010, la finalidad buscada por la derogatoria del incentivo económico fue doble. De un lado, evitar el abuso en el ejercicio de la acción popular, consistente en que determinados actores populares promovían demandas sobre asuntos recurrentes y de baja incidencia en términos de protección de derechos e intereses colectivos, con el único propósito de hacerse a la retribución económica. De otro, proteger las finanzas públicas, especialmente de las entidades territoriales, las cuales se veían afectadas por dichos demandantes recurrentes, al tener que pagar el monto del incentivo ante tales comportamientos sistemáticos y estratégicos. En ese sentido, el Gobierno Nacional, autor del proyecto de ley, consideró que el incentivo hacía que acciones constitucionales destinadas a la protección de derechos, terminarán convertidas es simples “negocios” de pocas personas, a través de demandas recurrentes que no lograban mayor incidencia en la vigencia de derechos e intereses colectivos. Así, en la exposición de motivos de la iniciativa se señala que “El loable interés del legislador de premiar a los ciudadanos responsables que defiendan los intereses colectivos, ha perdido en la actualidad su razón de ser, toda vez que se ha convertido en un negocio de unos cuántos, que se han dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares, buscando unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario público y especialmente de los entes territoriales. || La razón de ser de dichas acciones, está orientada a proteger los derechos colectivos como el ambiente sano o el espacio público y la moral administrativa, cuya consecución y protección le atañe a todos los ciudadanos, sin necesidades de recurrir a premios para que se ejerza su defensa y protección, que van en detrimento de las finanzas de los presupuestos públicos. || En los últimos años hemos visto cómo los alcaldes municipales se han visto obligados a enfrentar un sinnúmero de acciones populares que en vez de coadyuvar al bienestar de la comunidad entorpecen las actividades propias de las administraciones locales. || Así mismo, los presupuestos de las administraciones públicas se ven menoscabados con los fallos de estas acciones y es tal el volumen de estas y el valor de los fallos que en algunos casos los mandatarios locales se ven abocados al traslado de los recursos del plan de desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a través de esta figura.”Un análisis de mayor profundidad sobre los objetivos de la derogatoria, fue realizado por el Congreso en el informe de ponencia para segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes. A partir de estudios efectuados por la Corporación Excelencia en la Justicia, los ponentes señalaron que las acciones populares, aunque no tenían un grado de utilización similar a otras acciones constitucionales, como la tutela, en todo caso generaban una carga significativa a la jurisdicción contenciosa administrativa, frente a la cual debía hacerse frente en aras de evitar la congestión. Indicaron, en relación concreta con la materia del proyecto de ley, que el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 cumplía con una finalidad importante de equiparación en las cargas procesales, aunque resultaba aconsejable someterlo a reformas que evitaran el abuso. Estas reformas se mostraban urgentes para el caso del incentivo regulado por el artículo 40 ejusdem, puesto que entregar al actor popular un porcentaje fijo de lo recuperado en acciones destinadas a la defensa de los recursos estatales, podía tornarse en un estímulo perverso, habida consideración de los altos montos que solían tener esas recompensas. Sobre el tópico, el informe de ponencia expresó:“Frente al incentivo del artículo 39 (entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales para quien impulsa la acción) indica que “parecen adecuados para el cumplimiento de los fines para los cuales se diseñó, es decir, promover el uso de las acciones y eliminar eventuales desequilibrios entre las partes”, señalando que es necesaria “una regulación más precisa del incentivo que permita al juez que conoce la acción” tasar la asignación del incentivo, o acumularlo “cuando se trate de la protección del mismo bien a través de distintas acciones”.Respecto del incentivo del artículo 40 (15% del valor que recupere la entidad pública en razón de la acción popular en los casos sobre moralidad administrativa) expresa la mencionada Corporación que “Allí el incentivo económico ya no parece dirigirse a asegurar que el demandante pueda cubrir los gastos en los que incurre para la defensa del interés colectivo asociado a la moralidad pública, ni a generar un balance entre este y el Estado […] Ese incentivo se parece más a una recompensa que da el Estado a quien, a través de una acción popular, le permite recuperar recursos afectados por violaciones a la moralidad administrativa. En este caso, los incentivos económicos se pueden convertir en estímulos perversos para la presentación de acciones populares de manera indiscriminada, en la medida en que el monto de los mismos resulta muy atractivo para los particulares.”En ese orden de ideas, la Corporación Excelencia en la Justicia en el citado informe concluye en la pertinencia de analizar el igualar económicamente el incentivo del artículo 40 con el del artículo 39, de pensar en sanciones específicas a los accionantes temerarios, la reducción de incentivos en los casos de pluralidad de acciones frente a un mismo supuesto de hecho, y el analizar establecer como requisito para el incentivo económico la participación activa del demandante en el proceso.”Sin embargo, a pesar que la ponencia acogió esas consideraciones, concluyó que la solución para la problemática planteada era la eliminación del incentivo. En este caso la argumentación de la ponencia es contradictoria, pues advierte que la sobrecarga en acciones populares estaba basada en los “efectos perniciosos del incentivo”, lo que hacía necesario “mejores regulaciones que impidan, o la menos frenen, el uso de los incentivos como un mecanismo que acabe aumentando la cantidad de procesos en litigio por personas que no se valen de la consideración social en su interposición.”Con base en lo expuesto, concuerdo con la mayoría en el argumento según el cual la medida legislativa busca cumplir con finalidades constitucionalmente legítimas. En efecto, la defensa del erario público, evitar la congestión judicial y promover comportamientos ciudadanos acordes con el principio de solidaridad, son asuntos que están estrechamente relacionados con la vigencia de diversos bienes constitucionales, como la celeridad en la prestación del servicio público de administración de justicia y el uso adecuado de los recursos del Estado y de los entes territoriales. 9.8. No obstante, conclusiones diferentes a las aceptadas por la mayoría son predicables frente a la necesidad de la medida legislativa analizada. Debe resaltarse que el razonamiento que subyace a la justificación de la derogatoria del incentivo económico de las acciones populares es que el instrumento, a pesar de su innegable valor como estímulo para la defensa de derechos e intereses colectivos, daba lugar a abusos en el ejercicio de la actividad jurisdiccional, por parte de agentes no interesados en la defensa de dichos derechos e intereses, sino en el logro de recompensas económica. Este argumento, en mi criterio, presenta insalvables dificultades, que le restan suficiencia para justificar una medida regresiva. Es evidente que todo derecho, garantía o prerrogativa jurídica, entre ella la posibilidad de formular acciones judiciales, es susceptible de abuso. Con todo, de esta situación no se sigue que ante el ejercicio abusivo deba eliminarse la posición jurídica correspondiente. Aunque en el caso planteado la Ley 1425 de 2010 no eliminó la facultad de formular acciones populares, he explicado mediante los argumentos anteriores que el incentivo económico es una herramienta jurídica con incidencia directa en el acceso material y efectivo a ese mecanismo de defensa de derechos e intereses colectivos. Incluso, del análisis de los antecedentes legislativos de dicha normatividad se infiere que el Congreso advirtió la importancia del estímulo mencionado, de modo que previó que la solución a los abusos, que ciertamente han sucedido, era imponer una regulación más rigurosa y ampliar los poderes del juez contencioso, a fin de reducir la posibilidad de concurrencia de demandantes oportunistas. Esta última comprobación es importante, puesto que demuestra que dentro del trámite legislativo resultaba claro que existían otras medidas que permitían cumplir con los objetivos de la regulación objeto de análisis, remedios que prescindían de la derogatoria del incentivo. Por ende, desde el mismo trámite de la medida regresiva existía evidencia de que esta no era necesaria. Es significativo que durante varias instancias del debate legislativo, el Congreso expresara la importancia del incentivo, en términos de accesibilidad material a la acción popular, lo que incluso llegó a motivar que se presentaran fórmulas alternativas, tendientes a regular el incentivo en aras de prevenir los abusos de algunos actores populares, pero en todo caso manteniéndose la figura, habida cuenta de esa importancia para la operatividad de la acción constitucional. Esta alternativa se hace evidente en la ponencia para tercer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República, al indicarse que al menos frente al incentivo económico regulado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, era procedente la reforma más no la derogatoria. Así, se señaló que “Como bien se señala en la Exposición de Motivos y en las Ponencias rendidas ante la Comisión y la Plenaria en la Cámara Baja, las recompensas que el Estado ha debido pagar por las demandas incoadas han estimulado la generación de grupos de personas que de forma indiscriminada se convierten en accionantes con el propósito exclusivo de obtener un pago en dinero y han generado, en el caso de las Administraciones territoriales, serias dificultades financieras que alteran y entorpecen el desarrollo normal de las actividades propias de la cosa pública en vez de perseguir la protección del bien comunitario. || En el caso del artículo 39 el estímulo en dinero (entre 10 y 150 salarios mínimos) se da en virtud de la necesidad de atender los gastos propios de la demanda para la defensa de un interés de grupo y para contrarrestar un posible desbalance o desequilibrio entre quien acciona y grupos de poder económicos significativos. En apariencia, no produce una lesión tan importante al patrimonio del Estado como aquella que puede ocasionar el cobro de la recompensa establecida en el artículo 40, relativo a la defensa de un interés de grupo cuando este tiene que ver con la moral administrativa. Así, personas inescrupulosas presentan indistintas demandas para obtener, conforme lo señala el texto del artículo, una recompensa equivalente al “quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular” pues, en tratándose de acciones relativas a la moral administrativa, su monto se convierte en botín llamativo para quienes, subrepticiamente, las utilizan en beneficio particular y no colectivo, popular o de grupo. La regla general indica que las acciones a que se refiere el artículo 40 involucran grandes contratos y, por ende, cuantiosas sumas de dinero.”Estas variables intermedias, que asumen la problemática del abuso en el ejercicio de las acciones populares y, a su vez, reconocen la necesidad de preservar, bajo algunas condiciones, la figura del incentivo económico, son expresadas con mayor detalle en la ponencia para cuarto debate ante la Plenaria del Senado. En ese documento se expresó que durante el tercer debate en la Comisión Primera del Senado, se expusieron diversas posiciones que abogaban por la regulación del incentivo económico, más no por su eliminación. Así, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992, el ponente trajo a consideración de la Plenaria los argumentos siguientes:“Sin embargo, distinguidos miembros de la Comisión Constitucional del Senado formularon sus reparos frente a la posibilidad de eliminar totalmente los estímulos en dinero de las acciones populares de que se trata. A juicio de importantes y muy calificados Senadores de la Comisión Constitucional, los incentivos deben subsistir. En su sentir, el déficit democrático del país hace necesario su mantenimiento. Afirman que la participación ciudadana necesita estímulos en Colombia y piensan que su permanencia disminuye los altos índices de corrupción que imperan entre nosotros. Aún así, reconocen que el ideal jurídico y ciudadano no puede ser otro que el despliegue de una conducta solidaria desinteresada que busque, a través de las acciones populares, obtener la protección de los derechos e intereses colectivos, la reparación de los daños ocasionados a un número plural de personas y la definición de los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos sin que para ello sea menester cobrar por este ejercicio.(…)El número de acciones populares presentadas en el último tiempo en el país ha crecido de manera importante no en razón de la protección de derechos colectivos sino en virtud del accionar de personas que persiguiendo una recompensa agreden sin consideración los presupuestos públicos y las finanzas territoriales en detrimento de los ciudadanos y de las regiones. Son tales los casos que, en veces, se constituyen grupos especializados de personas con este único propósito y su empeño los lleva, incluso, a la recurrente presentación de demandas sobre un mismo tema o, lo que es peor, a la presentación simultánea de acciones en diversos lugares de la geografía nacional.Afirmaciones tan contundentes como las expresadas durante la valoración del texto del proyecto por los miembros de la Comisión Primera del Senado en el sentido de creer que la defensa de lo público debe primar en todo caso y que el sentido de esa primacía ha de ser amplio, ratifican la necesidad de defender lo público por ser público y no por un porcentaje de dinero. La defensa judicial de la Nación ha de ser siempre bienvenida pero no puede ser siempre bienvenido un incentivo que lesione el interés comunitario.El Ponente, sin embargo, desea transmitir a la Plenaria las observaciones planteadas por calificados Senadores de la Comisión Constitucional del Senado en cuanto a la necesidad de revisar hasta dónde debe ser absoluta la derogatoria de las recompensas en razón a que, en su criterio, en forma eventual ellas han servido a la causa de la lucha contra la corrupción. El Gobierno del Presidente Santos parecería estar de acuerdo con el análisis de esa probabilidad para evaluar, en último término, la conveniencia de mantener hacia el futuro un incentivo selectivo y limitado para asuntos determinados por la ley. Por ello, el Ponente, sin renunciar a los propósitos y objetivos enunciados en los párrafos anteriores de la presente proposición, presenta a consideración de la Plenaria de la Corporación, para lo de su competencia, las recomendaciones que sugirieran el Senador Luis Carlos Avellaneda y respetables litigantes particulares.De acuerdo con lo anterior, tres son las variables propuestas en el caso del artículo 39, a saber:1. No procede el pago de incentivos cuando la demandada sea una entidad pública.2. Cuando la demandada sea una entidad territorial estos incentivos se reducirán en un 50%.3. No procede el pago de incentivo cuando la demandada sea una Entidad Territorial.Con respecto al artículo 40 no presentan propuesta de cambio al texto actual y, en consecuencia, no se oponen a su derogatoria.No falta en los medios de la Administración quienes opinen que la solución debe ser de carácter intermedio y plantean la posibilidad de derogar los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, al mismo tiempo, otorgar al demandante de una acción popular el derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales vigentes cuando quiera que la demanda sea interpuesta contra una persona natural o jurídica de derecho privado o cuando sea interpuesta contra una persona de derecho público para proteger los derechos e intereses colectivos previstos en los ordinales a) y c) del artículo 4º de la misma Ley 472 de 1998.”9.9. Como lo ha contemplado la Corte en casos anteriores, la constitucionalidad de medidas regresivas de derechos sociales o de la faceta prestacional de otros derechos constitucionales, depende entre otros factores, del análisis cuidadoso de la regulación alternativa a dichas medidas. En el caso planteado, se encuentra que el Congreso expuso posibilidades intermedias de normatividad, que avalaran la existencia del incentivo económico, pero lo sometieran a restricciones y condiciones, dirigidas a eliminar el abuso en la formulación de las acciones populares. No obstante, esas medidas fueron desestimadas sin ninguna clase de análisis o justificación, privilegiándose aquella más regresiva, como es la eliminación del incentivo. Debe resaltarse, en la misma línea de análisis, que el legislador se concentró en vincular el incentivo económico con el abuso en determinados casos identificables, pero dejó de tener en cuenta las demás funciones de ese estímulo, evidenciadas en este salvamento de voto y estrechamente vinculadas con el acceso a la acción popular y la protección de los derechos e intereses colectivos. Este tipo de estudio por parte de legislador, incumple con los parámetros que la jurisprudencia constitucional dispone frente a la promulgación de medidas regresivas. Sobre el particular, debe enfatizarse en que la adopción de esa clase de políticas debe basarse en un análisis juicioso de la necesidad de la medida, que excluya motivadamente otras opciones menos gravosas en términos de prohibición de regresividad. En el caso objeto de estudio, aunque esas alternativas fueron propuestas, no tuvieron cabida dentro de las cámaras, bajo la persistencia de argumentos relacionados con el abuso en el ejercicio de la acción y la protección de las finanzas territoriales, razones que son aceptadas sin más por la mayoría de la Corte. Sin embargo, dejó por completo de analizarse si tales opciones eran pertinentes, o si lograrían resultados similares en términos de desestímulos de agentes oportunistas. De otro lado, debe también advertirse que el legislador tenía a su haber distintas opciones para lograr el propósito mencionado. Así, bien podía facultar a los jueces para, en cada caso concreto, decidir acerca de la procedencia del incentivo económico, a partir de parámetros definidos como (i) la incidencia material de la acción popular presentada, frente a la vigencia de los derechos e intereses colectivos; (ii) el nivel de participación del actor popular en el trámite judicial; (iii) el carácter sistemático o no de la acción popular; o (iv) la índole de la vulneración de los derechos e intereses colectivos. Medidas de esta naturaleza limitan el abuso en el ejercicio de la acción, sin sacrificar el incentivo económico y, con él, el acceso material a la justiciabilidad de derechos e intereses colectivos. Adicionalmente, no puede perderse de vista que incluso bajo la legislación vigente existen herramientas que facultan al juez para, en los casos en que se encuentre que la finalidad de la acción popular es evidentemente abusiva, imponer sanciones que eliminen el reconocimiento del incentivo económico o determinar penas pecuniarias contra las partes que actúen de mala fe. Así, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 determina que (i) el demandante en la acción popular podrá ser condenado a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe; y (ii) si cualquiera de las partes incurre en mala fe, el juez está investido de la facultad de imponer una multa de hasta veinte salarios mínimos mensuales, suma que será destinada al FDIC. Esto sin perjuicio de las demás acciones a las que haya lugar. En suma, no está acreditada la necesidad de la medida, comprendida como la exclusión de otras políticas menos regresivas, circunstancia que afecta la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010. Esto en el entendido que el Congreso no demostró con suficiencia una relación de causalidad entre algunos casos, incluso sistemáticos, de abuso en el ejercicio de la acción popular, y la obligatoriedad de eliminación del incentivo económico, de manera definitiva y absoluta, haciéndose abstracción de otras medidas alternativas menos gravosas. 9.10. El suscrito magistrado también encuentra que la Ley 1425 de 2010 no cumple con un juicio de proporcionalidad específico, puesto que la derogatoria del incentivo afecta irrazonable y desproporcionadamente la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos, además que implica idéntico tratamiento frente al actor popular e incide desfavorablemente en la distribución de recursos económicos para el acceso a las acciones populares por parte de las comunidades más vulnerables.Se ha insistido en que el incentivo económico de la acción popular cumple el propósito de equiparar al actor popular frente al agente responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos. Esto a través de una recompensa económica que busca retribuir los esfuerzos personales y financieros en los que incurre por la defensa del interés general. Ello en el entendido que, de manera general, el responsable de la afectación de los citados derechos e intereses tiene un poder fáctico sustancialmente superior que el de los ciudadanos individualmente considerados. Por ende, privar de ese incentivo hace que el actor popular deba, en todos los casos, asumir cargas públicas irrazonables, merced de su imposibilidad de retribución posterior, asunto en el que ha insistido la jurisprudencia constitucional. Esta última situación incide negativamente, como ya se ha explicado, en la vigencia de los derechos e intereses colectivos, puesto que ante la existencia de una carga supererogatoria para el actor popular, se restringe en grado sumo el interés en asumir el ejercicio de la acción constitucional, lo que necesariamente genera incentivos para que agentes oportunistas vulneren esos derechos e intereses, debido a la potencial ausencia de sanción jurídica por ese comportamiento. Finalmente, la eliminación de los incentivos desequilibra el mecanismo legal previsto para la financiación de las acciones populares de las comunidades más vulnerables, a través de la actividad del FDIC. Esto es particularmente lesivo, puesto que ante el mandato constitucional de proteger, de forma prevalente, los derechos de las personas en circunstancias de marginalidad o debilidad manifiesta, se requiere que concurran razones de primer orden para afectar los instrumentos destinados a la igualdad de oportunidades. Como se ha señalado, estas razones no fueron explicitadas por el legislador, más allá de la recopilación de algunos casos de abuso, que en modo alguno pueden tener la virtualidad de denegar las demás funciones, constitucionalmente relevantes, del incentivo económico de las acciones populares. Conforme lo expuesto, concluyo que la Ley 1425 de 2010 es una medida regresiva que se opone a la Carta Política, por lo que resulta inexequible.
10. Esta posición subsiste, incluso respecto de varios de los argumentos que fueron avalados por el Pleno y de los cuales me aparto. Así, a juicio de la mayoría, declarar la inexequibilidad del precepto acusado desconocería (i) la amplia libertad de configuración normativa que la jurisprudencia constitucional reconoce al legislador en materia de procedimientos judiciales; (ii) el hecho que la Ley 1425 de 2010 no deroga la acción popular, permaneciendo por ello inalterada la posibilidad de acceso a ese mecanismo de justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos; y (iii) que el incentivo económico ha perdido su naturaleza constitucional, en razón del uso abusivo del que ha sido objeto por parte de los actores populares. Con todo, aunque las razones expuestas anteriormente son en mi criterio suficientes para justificar la inexequibilidad de la medida, hago referencia a las censuras expuestas que, es importante resaltar, fueron objeto de debate en la ponencia original no acogida por la mayoría. 10.1. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que, en tanto el artículo 150-10 C.P. confiere al Congreso la competencia para la expedición de códigos en todos los ramos de la legislación, el legislativo tiene una amplia competencia para fijar los procedimientos judiciales, sin que esté sometido a límites distintos que la vigencia de los derechos fundamentales, entre ellos el debido proceso, al igual que criterios de razonabilidad y proporcionalidad. En ese sentido, la Sala ha expresado que “en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración normativa para evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus derechos ante las autoridades públicas. Autonomía que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales” En ese sentido, puede válidamente el Congreso regular diversos aspectos, entre ellos, (i) el establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades, esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos; (ii) las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos; (iii) la radicación de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta; (iv) los medios de prueba; y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez y aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos.Con todo, se ha explicado en este voto disidente que en el caso particular de los procedimientos destinados a la exigibilidad de derechos sociales o la faceta prestacional de otros derechos constitucionales, uno de los límites aplicables es la prohibición de regresividad. De este modo, cuando la reforma legal, al imponer cargas o restricciones mayores para la justiciabilidad de los citados derechos, configura una medida regresiva, su constitucionalidad queda sujeta a las condiciones que la jurisprudencia de la Corte ha identificado, en los términos expuestos anteriormente. En el caso analizado, he explicado cómo (i) los derechos e intereses colectivos guardan relación inescindible con la eficacia de los derechos sociales, razón por la cual los instrumentos destinados a la exigibilidad judicial de aquellos están sometidos a la prohibición de regresividad; (ii) el incentivo económico es un mecanismo que, entre otras funciones, impide que el acceso material a las acciones populares esté precedido de cargas desproporcionadas e irrazonables contra el actor popular, por lo que su eliminación es una medida regresiva; y (iii) dicha medida regresiva no cumple con las condiciones para su constitucionalidad. En ese orden de ideas, se tiene que aunque la Ley 1425 de 2010 fue expedida en uso de las amplias facultades legislativas en materia de fijación de los procedimientos judiciales, excede los límites que la prohibición de regresividad contiene, en tanto impone injustificadamente barreras para el acceso material a las acciones populares. Por ende, no resulta válido concluir que la constitucionalidad del precepto reposa en la amplia competencia citada. 10.2. La mayoría sostiene que la acusación fundada en el desconocimiento del principio de progresividad es infundada, puesto que la reforma contenida en la Ley 1425 de 2010 se limita a la derogatoria del incentivo económico, más no de las acciones populares, ni de otros mecanismos para la protección de los derechos sociales y colectivos. De esta manera, se conserva la plena posibilidad que los ciudadanos hagan uso de ese instrumento para la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos. Considero que este argumento está basado en una concepción formal de los procedimientos judiciales, contrario al previsto por la jurisprudencia constitucional. En efecto, se ha expuesto cómo no basta que el legislador prevea mecanismos de defensa judicial de los derechos constitucionales, sino que también es imprescindible que el ordenamiento jurídico disponga las herramientas necesarias para que ese acceso a la justicia sea posible, en términos materiales. Quiere esto decir que el procedimiento debe estar desprovisto de barreras injustificadas, entre ellas cargas desproporcionadas para las partes. En el asunto objeto de análisis, debido a la naturaleza de los derechos e intereses colectivos, el incentivo económico cumple evidentes funciones compensatorias y de equiparación, de modo que ante la inexistencia de ese instrumento, se generan cargas desproporcionadas e irrazonables para el actor popular, las cuales afectan la accesibilidad material al recurso judicial. Además, estas dificultades de acceso tienen efectos directos en la vigencia de los derechos e intereses colectivos, a partir de estímulos que genera para su vulneración. De este modo, la ausencia del estímulo económico derogado configura una medida regresiva injustificada, que afecta la exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos. Debo insistir en que el mandato de protección, vigencia y garantía de los derechos constitucionales, definido como principio pro homine, implica para el caso analizado, que las instancias de justiciabilidad de los derechos constitucionales no solo sean formalmente previstas por el ordenamiento, sino también operativas desde una perspectiva material. Precisamente uno de los cambios cualitativos de la democracia constitucional contemporánea consiste en reconocer que el acceso a la justicia pasa no solo por la concesión de facultades a los ciudadanos libres e iguales, sino al reconocimiento de las diferencias y dificultades que tienen las comunidades para su interlocución con el apartado judicial. Así, son del todo ineficaces, en términos de protección de derechos constitucionales, aquellos instrumentos de exigibilidad judicial que conllevan barreras de acceso, merced de su costo, nivel exagerado de esfuerzo personal para el agenciamiento de derechos, imposición de restricciones para poblaciones vulnerables (personas en situación de marginalidad económica y o discapacidad, desplazados forzados, etc.), entre otras circunstancias fácticas. 10.3. Buena parte de las razones que tuvo en cuenta el Congreso para derogar el incentivo económico en las acciones populares gravita alrededor de un argumento común: el estímulo objeto de derogatoria, aunque había sido previsto originalmente como un propósito valioso, como es motivar a los ciudadanos a agenciar la exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos, había perdido su naturaleza y justificación constitucional, en razón del abuso por parte de determinados actores populares. Por ende, resultaba necesaria su exclusión del ordenamiento legal.Sin embargo, luego de analizados los antecedentes que dieron lugar a la Ley acusada, es imperativo llegar a una conclusión distinta. En la justificación de la medida regresiva, el Congreso apeló a una exposición general, que refiere a lo sumo a algunos casos puntuales de abuso en el ejercicio de la acción popular y detrimento de los recursos de las entidades territoriales. No obstante, no se comprobó la ineficacia o impertinencia de las demás funciones del incentivo económico, identificadas en este salvamento de voto. Este paso era imprescindible para comprobar la tesis de la desnaturalización antes aludida. Además, el legislativo dejó de determinar qué derechos o intereses colectivos se verían correlativamente beneficiados con la medida regresiva. Salvo alusiones genéricas a la protección de los recursos de las entidades territoriales y la existencia de un número significativo de acciones populares sujetas al conocimiento de la jurisdicción contenciosa, el Congreso no expuso mayores razones que explicaran cuáles eran los beneficios de la medida adoptada, en términos de satisfacción de derechos constitucionales. Esto se explica, en buena medida, en la ausencia de estudio acerca de las diferentes funciones del estímulo económico en el agenciamiento en sede judicial de derechos e intereses colectivos. Inclusive, como también se demostró en apartes anteriores, la justificación del Congreso es equívoca, puesto que en algunos momentos evidenció la importancia del incentivo, en tanto mecanismo equiparador y compensatorio para el actor popular, para después decidir su eliminación, con base en el criterio del abuso del mismo por parte de algunos ciudadanos. Esta forma de justificación es contradictoria, más aún cuando se mostraron en el mismo trámite legislativo, la presencia de fórmulas de regulación alternativa que cumplían el doble propósito de evitar el abuso y mantener el incentivo económico dentro de los fines constitucionalmente admisibles. Por ende, la aludida desnaturalización de la herramienta legal no fue adecuada y suficientemente sustentada.
11. Los argumentos expuestos en precedencia demuestran, en suma, que la Ley acusada incorpora una medida regresiva de los derechos e intereses colectivos, de carácter injustificado. Esta disposición, a su vez, implica una afectación desproporcionada e irrazonable a las posibilidades materiales de acceso a la acción popular, a la vez que motiva la vulneración de los mencionados derechos e intereses. Por lo tanto, desestimados los diferentes contra argumentos planteados y verificada la inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010, la Corte debió a mi juicio declarar su inexequibilidad. En la medida en que el Pleno adoptó una fórmula de decisión diferente que en mi criterio no es compatible con un entendimiento sustantivo y garantista de los derechos constitucionales y de las acciones instauradas para su protección, formulo el presente salvamento de voto.Estos son los motivos de mi disenso.Fecha ut supra,LUIS ERNESTO VARGAS SILVAMagistrado ---pies de página--- El actor allega copias de la Gaceta del Congreso y certificados de Imprenta Nacional como prueba de sus afirmaciones. Yeison Hernán García Capera y Breidy Acevedo Vásquez. Hasta este punto se empleó, con mínimos cambios, el texto presentado por el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva como proyecto de sentencia a la Sala Plena de la Corte Constitucional. En los sucesivo se empleará ese mismo texto, salvo en aquello que sea contrario a la decisión de la Sala. En las consideraciones, también ocupan lugar especial los aportes de los textos preparados por el Magistrado Mauricio González Cuervo, para el análisis de demandas similares a la de la referencia. Para ello, reiteran el argumento en que se funda la solicitud de inhibición, en el sentido que la norma acusada no tiene por objeto retirar del ordenamiento a la acción popular, sino solo del incentivo, de modo que no es viable sostener que dicha regulación sea incompatible con el principio de progresividad de los derechos sociales. Agregan que de acuerdo con la Constitución, la regulación de las acciones populares hace parte del amplio margen de configuración normativa del legislador, al que corresponde la regulación del incentivo económico, el cual carece de raigambre superior. Por ende, podía ser válidamente suprimido por el Congreso. La síntesis comprensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Para el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada por la decisión C-370 de 2006 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV. Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. A especial de voto. Jaime Araújo Rentería). Aunque la misma jurisprudencia ha reconocido que la acción de inconstitucionalidad está gobernada por el principio pro actione, el cual impide que se exijan cargas procesales específicas al actor, debido a que el ejercicio de dicha acción es un derecho político, ello no es óbice para que las demandas estén provistas de un mínimo argumentativo, que haga viable el estudio de constitucionalidad. Lo contrario llevaría a que, en la práctica, la Corte definiera, por sí y ante sí, el contenido y sentido del cargo de inconstitucionalidad, lo que configuraría una hipótesis de control automático diferente a las taxativamente previstas en el artículo 241 C.P. Es por las razones anotadas, que la jurisprudencia en comento prevé que las acciones públicas de inconstitucionalidad deben cumplir con condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque merced el carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles. Corte Constitucional, sentencia C-459 de 2004 (MP Jaime Araújo Rentería, SV Rodrigo Escobar Gil, AV Manuel José Cepeda Espinosa). Corte Constitucional, sentencia C-512 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, AV Rodrigo Escobar Gil). El artículo 34 de la Ley 472 de 1998 establece: “Artículo
34. Sentencia. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular.La condena al pago de los perjuicios se hará "in genere" y se liquidará en el incidente previsto en el artículo 307 del C.P.C.; en tanto, se le dará cumplimiento a las órdenes y demás condenas. Al término del incidente se adicionará la sentencia con la determinación de la correspondiente condena incluyéndose la del incentivo adicional en favor del actor.En caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización.En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo.” (Se subrayan los apartes pertinentes del texto). Gaceta del Congreso 622 09, páginas 15 a
16. Gaceta del Congreso 235 10, páginas 5 a
6. Gaceta del Congreso 680 10, página
2. Gaceta del Congreso 792 10, páginas 8 a
9. Esta Corporación ha establecido, con apoyo en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, que se presenta revocatoria por regulación integral de la materia, cuando una nueva ley reglamenta de manera completa el asunto regulado por la norma en cuestión, haciendo que esta última pierda su vigencia dentro del ordenamiento. Al respecto se pueden consultar las sentencias: C-653 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-634 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz), C-328 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. AV. Jaime Araújo Rentería), C-329 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Clara Inés Vargas Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa), C-558 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa). Corte Constitucional, sentencia C-634 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz). Corte Constitucional, sentencia C-823 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Rodrigo Escobar Gil y Nilson Pinilla Pinilla). Así, por ejemplo, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de enero de 2011 fijó una regla sobre el particular. Indicó que respecto del “[…] incentivo para el actor popular, solicitado en la demanda, porque en virtud de su colaboración se protegieron los derechos colectivos amparados en esta providencia, la Sala lo negará, pese a que prosperó la acción popular, por las razones que se explican a continuación. Si bien los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 establecen un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen los derechos colectivos, ambas normas fueron derogadas recientemente por la ley 1.425 de 2010, publicada en el Diario Oficial No. 47.937, del 29 de diciembre del mismo año. […] la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. En efecto, en la ley 153 de 1887 se respalda esta posición, como quiera que el art. 3 dispone: ‘Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”, de manera que si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el artículo 17 de la misma ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el incentivo una expectativa de derecho para el actor popular, no un derecho adquirido con la simple presentación de la demanda, entonces aplica aquello que ordena que ‘Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene.’ Por tanto, los artículos 39 y 40 de la ley 472 no contienen normas de procedimiento o sustanciación del proceso de la acción popular; contemplan el derecho eventual del actor a que le paguen una suma de dinero por su actuación procesal satisfactoria. Incluso, las dos normas califican expresamente esta posibilidad como un ‘derecho’, al decir, en ambas disposiciones, que: ‘El demandante… tendrá derecho a recibir...’ el incentivo. En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo. En gracia de debate, a la misma conclusión se llegaría si se considerara que los arts. 39 y 40 contienen normas de naturaleza procesal, pues como estas son de aplicación inmediata –según el art. 40 de la ley 153 de 1887–, salvo los términos que hubieren empezado a correr –que no es el caso– entonces su derogatoria tampoco permitiría conceder el incentivo regulado allí”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Radicación 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP). CP. Enrique Gil Hurtado. La Sección Primera ha defendido una tesis en algunas de sus decisiones [Ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Primera del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 54001-23-310002005-00232-01, o del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 70001-23-31000-200400794-01.] que contrastan con la posición de la Sección Tercera [Ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Tercera del 24 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP), o del 31 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-25-000-2003-02486-01(AP)]. La Corte Constitucional ha explicado que en virtud del principio pro actione, “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte” (sentencia C-508 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo). En la misma línea la Corte ha señalado que “la apreciación del cumplimiento de [los requisitos mínimos de los cargos de inconstitucionalidad] ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del
91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo” (sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En la misma línea, la Corte ha indicado que “este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado” (sentencia C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Sobre el principio pro actione y su aplicación y límites en casos concretos, se pueden consultar también las sentencias C-069 de 2009 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-451 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-480 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-012 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez). La ponencia de sentencia originalmente presentada a consideración de la Sala Plena, estableció el problema jurídico acá planteado en términos similares: “Corresponde a la Sala Plena determinar si (i) los contenidos normativos de la Ley 1425 de 2010 resultan incompatibles con el Preámbulo, los artículos 1º, 2º, 4º, 88, 93, 94, 95 de la Constitución Política, y 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en tanto desconoce el principio de progresividad en materia de derechos colectivos al restringir una herramienta de defensa de ese tipo de derechos; afecta negativamente el principio de participación ciudadana mediante el ejercicio de acciones públicas; y atenta contra la eficacia de los derechos constitucionales, en tanto la desaparición de los incentivos económicos supone una disminución de efectividad de las acciones populares, y desestimula la participación ciudadana en defensa de los intereses de la comunidad; […]” El segundo problema fue planteado originalmente a la Sala Plena en los siguientes términos: “Corresponde a la Sala Plena determinar si […] (ii) si la norma acusada incorpora una vulneración del principio de igualdad y de equidad en la asunción de cargas públicas, en tanto afecta el equilibrio procesal en los trámites de las acciones populares, en desventaja del ciudadano que acude a la jurisdicción, al eliminar un mecanismo destinado a evitar que el actor popular asuma una carga desproporcionada al ejercer o asumir la defensa de intereses colectivos; y establecer una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia del mecanismo previsto en la Constitución para su defensa.” El artículo 40 de la Constitución Política es uno del artículos contemplados por la Carta Política en capítulo 1 del Título I, titulado ‘de los derechos fundamentales’. Los demás poderes concedidos por la Constitución expresamente en su artículo 40 son los siguientes: “1. Elegir y ser elegido. ||
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. ||
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna: formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. ||
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley. ||
5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas. || […]
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.” Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999 (MP Martha Victoria Sáchica de Moncaleano). En este caso la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12 (parcial) , 13, 27, 30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53 (parcial), 55, 65 (parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y 86 de la Ley 472 de 1998, ‘por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones’. Sentencia C-215 de 1999 (MP. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano). Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión Plenaria desarrollada el 10 de junio de 1991. El Delegatario Jesús Pérez González en la sesión plenaria del 10 de junio de 1991 al respecto: “Finalmente, Señor Presidente, quisiera llamar la atención de la Constituyente en el sentido de que las acciones populares ya existen en nuestra legislación desde la expedición del Código Civil, lo que vamos a hacer es darle categoría constitucional para que ellas tengan el alcance y la protección que la causa popular de nuestro tiempo reclama.” Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión Plenaria desarrollada el 10 de junio de 1991. (pág. 4). Constitución Política, “artículo
94. La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.” Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión de la Comisión 5 desarrollada el 12 de abril de 1991 (pág. 15). En el mismo sentido el Delegatario Jesús Pérez González en la sesión plenaria del 10 de junio de 1991 que una medida como la acción popular, “[…] desde el punto de vista social es una medida de incalculable alcance, el doctor Buenaventura de Souza Santos, en un libro titulado Estado, Derecho y Luchas Sociales, se pronuncia al respecto en los siguientes términos, tomando como referencia un estudio de Capeletti y Gard, estos estudios revelan que la justicia civil es costosa para los ciudadanos en general, pero sobre todo revelan que la justicia civil es proporcionalmente más cara para los ciudadanos económicamente más débiles, y es que ellos son fundamentalmente los protagonistas y los interesados en las acciones de menor valor, y es en esas acciones donde la justicia es proporcionalmente más cara, lo que configura un fenómeno doble victimización de las clases populares frente a la administración de justicia.” Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión Plenaria desarrollada el 10 de junio de 1991. (pág. 4). Corte Constitucional, sentencia C-569 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes (e)). En esta ocasión se consideraron inexequibles algunas disposiciones legales, por imponer medidas que suponían cargas irrazonables o desproporcionadas para interponer acciones de grupo. La Corte Constitucional entiende que es diferente la protección de los derechos e intereses colectivos propiamente dichos, y la defensa de perjuicios y daños subjetivos, reclamables, individualmente o en grupo. Es diferente el dilema que representa para un legislador asegurar la defensa del medio ambiente y los demás derechos colectivos involucrados, de manera general y en pro del interés público, a asegurar la defensa y la protección de los costos y daños específicos que se pueden generar a las personas por la vulneración de dichos derechos colectivos. Si bien la protección de uno y otro tipo de daños tienen cuestiones en común y relaciones en diversos ámbitos, se trata de bienes constitucionales distintos. Corte Constitucional, sentencia C-569 de 2004 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes (e)). Los artículos de la Ley 472 de 1998 cuya constitucionalidad fue demandada en esa oportunidad son: artículos 11, 12 (parcial), 13, 27, 30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53 (parcial), 55, 65 (parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y
86. Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999. En la primera ponencia se indicó que “la explicación de la ponencia y la defensa que se hace de este tema es mucho más amplia, pero a ustedes no se les escapa la importancia que realmente tiene introducir en nuestro sistema jurídico, que ha estado absolutamente [dominado] por la idea de los derechos del individuo, y que sólo en los últimos años ha comenzado a aceptar esta idea del Derecho Colectivo o de la acción colectiva, a aceptar esta idea del Derecho Colectivo o de la acción colectiva a través de la Ley y la Jurisprudencia, de la enorme importancia que tiene para el desarrollo de una sociedad solidaria, donde se le dé mayor importancia a los valores comunitarios; el que la Constitución consagre un título sobre Derechos Colectivos”. Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión de la Comisión 5 desarrollada el 12 de abril de 1991. Uno de los propósitos y sentidos básicos de la acción popular es garantizar el imperio del orden constitucional vigente. Autores contemporáneos nacionales han empleado la expresión ‘elusión constitucional’ como una forma que usan los poderes públicos o privados, de ‘dejar de lado la eficacia de la constitución’ sin tener que contradecirla o desconocerla en un sentido expreso o literal. Estos subterfugios para eludir la eficacia de la Constitución, en especial en lo que tiene que ver con el goce de los derechos que en ella se reconocen, es uno de los problemas que quería resolverse con la acción popular. En tal sentido, el Delegatario Jesús Pérez González en la sesión plenaria del 10 de junio de 1991, se manifestó en los siguientes términos: “[M]e voy a concretar al tema de los derechos colectivos y las acciones populares y de manera muy rápida, simplemente para destacar dos o tres puntos que me parece son de singular importancia. Señor Presidente, se ha dicho que una Constitución es lo que las fuerzas políticas dominantes en la sociedad respectiva quieren que sea, y ello está vinculado a la aplicación o a esa forma sutil de violar la ley y la Constitución que es dejarla de aplicar, pues bien, dentro de los derechos que la nueva Constitución le ofrece a los colombianos está el de exigir a toda autoridad el cumplimiento de sus deberes, es decir el cumplimiento de la ley para que haga lo que esta le ordena o deje de hacer lo que ella no le permite, y está también previsto que los ciudadanos tienes derecho a accionar para prevenir los actos tendientes a la violación de la ley, es decir estamos dándole al pueblo, a la ciudadanía, un instrumento respecto de todas las leyes con el objeto de que a través de las acciones populares pueda hacer valer el imperio de la Constitución y de la ley en cada caso ante las autoridades. […] Es entonces, […] un instrumento para que los pequeños perjuicios que individualmente se le causan a los consumidores, que terminan siendo un perjuicio gigantesco cuando se suman todos ellos, puedan tener un instrumento jurídico para hacerse valer; […] Quisiera finalmente decir una palabra respecto de la diferencia entre las acciones populares y el llamado recurso de amparo, el recurso de amparo puede ser ejercitado única y exclusivamente por el titular del derecho vulnerado, la acción popular puede ser utilizada por cualquier ciudadano ya que ella está consagrada en beneficio de la colectividad y en beneficio de los ciudadanos considerados en su conjunto.” [Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión Plenaria desarrollada el 10 de junio de 1991. (pág. 4)] Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión de la Comisión Primera desarrollada el 24 de abril de 1991 (pág. 5). Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión de la Comisión Primera desarrollada el 24 de abril de 1991 (pág. 6). Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión de la Comisión Primera desarrollada el 24 de abril de 1991 (pág. 12). El texto del artículo leído antes de la votación decía textualmente: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación del ejercicio y del control político. Para ejercer este ejercicio se debe:”, sin embargo, antes de la votación se pidió que se cambiara la expresión “para ejercer este ejercicio” por “para hacer efectivo este derecho”, así mismo, el texto del artículo sometido a votación decía “constituir movimientos, partidos y agrupaciones políticas”, texto que antes de ser votado fue cambiado por el de “[p]artidos, movimientos y agrupaciones políticos”. Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999 (MP (e). Martha Victoria Sáchica Méndez). Ibídem. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil). En este caso se resolvió declarar exequible el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, en el entendido que las sentencias que resuelven los procesos de acción popular hacen tránsito a cosa juzgada respecto de las partes y del público en general, “salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisión anterior.” En esta oportunidad se insistió en el estrecho vínculo existente entre el modelo de Estado social, democrático y participativo adoptado por la Constitución del 91 y el instituto de las acciones colectivas, populares y de grupo. Se dijo al respecto: “[…] tales acciones constituyen mecanismos de participación social instituidas a favor del ciudadano para defender y representar intereses comunitarios con una motivación esencialmente solidaria; propósito que es conforme al nuevo modelo de Estado cuya dimensión social implica, por una parte, un papel activo de las autoridades basado en la consideración de la persona y en la prevalencia del interés público, y por la otra, un mayor protagonismo del ciudadano en cuanto el mismo está llamado a participar en la actividad estatal, no solo a través de la elección libre de sus representantes, sino también, por medio de distintos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control, en las decisiones que los afectan e impulsando la acción de las autoridades en el propósito común de asegurar los fines del Estado.” Así lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-377 de 2002 (MP Clara Inés Vargas Hernández SPV Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández; SV Marco Gerardo Monroy Cabra) –caso en el que se resolvió declarar exequible el artículo 36 de la Ley 472 de 1998–, y fue luego reiterado por la sentencia C-622 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil). Corte Constitucional, sentencia C-459 de 2004 (MP Jaime Araujo Rentería; AV Manuel José Cepeda Espinosa y SV Rodrigo Escobar Gil). Al respecto se dijo: “[…] debe enfatizarse que las acciones populares de que trata el artículo 88 superior constituyen un mundo diferente al de las acciones de inconstitucionalidad, de nulidad simple o de cumplimiento. […] De suerte tal que al no ser equiparables dichas acciones, bien pueden soportar un tratamiento distinto por parte del legislador y de los operadores jurídicos.” En este caso se resolvió que el Legislador no había violado la Constitución al haber introducido un incentivo a favor de la persona que defienda los intereses y los derechos colectivos. Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999 MP (e). Martha Victoria Sáchica Méndez. Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión de la Comisión 5 desarrollada el 12 de abril de 1991. (pag.
13) Al respecto se pueden observar entre otras las siguientes sentencias: C-551 de 2001 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-394 de 2002 (MP Alvaro Tafur Galvis), C-1064 de 2003C-920 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño), C-704 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa), entre otras. Constitución Política, artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. (…). Sentencia C- 886 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araujo Rentería). Sentencia C-662 de 2004 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería). Se puede observar también la Sentencia C-227 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). La derogación de la ley implica la cesación de su eficacia, y se produce cuando mediante otra ley posterior de igual o mayor jerarquía, se priva de su fuerza vinculante, reemplazándola o no por un nuevo precepto. Según las reglas generales de interpretación de las leyes, la derogación puede ser expresa, cuando la nueva ley suprime específica y formalmente la anterior; tácita, cuando la nueva normatividad contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua; y orgánica, cuando una ley reglamenta integralmente la materia, aunque no exista incompatibilidad con las normas precedentes. Sentencia C-778 de 2001 (MP. Jaime Araujo Rentería). Sentencia C-529 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Sentencia C-185 de 1997 (MP. José Gregorio Hernández Galindo). Ver también sentencias C-490 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-634 de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-529 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Corte Constitucional, sentencia C-778 de 2001 (MP. Jaime Araujo Rentería). Corte Constitucional, sentencia C-443 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero). Corte Constitucional, sentencia C-706 de 2005 (MP Alvaro Tafur Galvis; AV Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto). Ver sentencia C-168 de 1995. MP Carlos Gaviria Díaz. Corte Constitucional, sentencia C-478 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero). En este caso se resolvió declarar constitucional la derogatoria de un beneficio para inversionistas. En aquella oportunidad, el cargo de inexequibilidad se basó en considerar que el incentivo económico a favor del actor popular se oponía al principio constitucional de solidaridad. Se sostenía que de acuerdo con ese principio, los ciudadanos están llamados a la defensa de los derechos e intereses colectivos, en tanto esas acciones redundan en el beneficio general, por lo tanto, le estaría vedado al legislador otorgar recompensas respecto de actuaciones ciudadanas que, por definición, deben estar movidas por propósitos altruistas. A su vez, también se oponía a ese principio la hipótesis en que el demandado en la acción popular fuera una entidad pública, puesto que en ese caso el incentivo debería ser asumido mediante gasto fiscal, financiado con los aportes impositivos de todos los ciudadanos. Corte Constitucional, sentencia C-459 de 2004 (MP. Jaime Araújo Rentería. SV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda Espinosa). Ley 74 de 1968. “Artículo único. Apruébense los "Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el protocolo Facultativo de este último", aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966, y que a la letra dice: (…)”. Corte Constitucional, sentencia C-507 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño; SPV Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería). En este caso se estudió una demanda en contra varios artículos –10, 27, 38 y 129– de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero). Fundamento 8., SU-624 de 1999 (MP. Alejandro Martínez Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-1165 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. AV. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1489 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero). Corte Constitucional, sentencia C-671 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett). Ver Sentencias C-1064 de 2001 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, AV. Álvaro Tafur Galvis. SV. Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil), C-671 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett), C-931 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández). Sentencia C-991 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En el mismo sentido T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda). Ver entre otras, C-038 de 2004 (MP. Eduardo Montelagre Lynett, SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández. SV y AV. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño). En este sentido Cfr. La sentencia C-789 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil), a través de la cual la Corte aplicó la prohibición de regresividad a una ley que aumentaba los requisitos para acceder a la pensión. En este sentido, el Comité DESC ha indicado que la reducción o desviación efectiva, de los recursos destinados a la satisfacción de un derecho social será, en principio, una medida regresiva Ver, por ejemplo, Observaciones Finales Ucrania E 2002 22 párrafo
498. Sobre el mismo tema respecto del derecho a la educación Cfr. párrafos 500 y
513. Ibídem. Corte Constitucional, sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería). Al respecto, por ejemplo, ver la sentencia C-372 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SV María Victoria Calle Correa), oportunidad en la que la Corte estudió el cargo propuesta contra el artículo 48 de la Ley 1395 de 2010, el cual modificó la legislación procesal laboral, en el sentido de aumentar el interés para recurrir en casación, fijándolo en 220 salarios mínimos mensuales. Dentro de los cargos estudiados por la Corte, se determinó que esa medida, en tanto regresiva, configuraba un exceso en la competencia del legislador para determinar los procedimientos judiciales. Ello en tanto haría inalcanzable ese escenario a la mayoría de trabajadores del país, cuyos ingresos laborales no llegan a montos altos, de modo que jamás lograrían el interés para recurrir señalado. Esta situación no acaecía durante la vigencia de la normatividad derogada, la cual permitía el acceso al recurso extraordinario para trabajadores de salarios medios. Al respecto se dijo: “Como se indicó en apartes previos, la previsión de garantías judiciales para la exigibilidad de los derechos fundamentales es una obligación del Estado que se desprende de la dimensión objetiva de estos derechos. Igualmente, es una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva. || Ahora bien, la implementación de tales garantías es una actividad que requiere no solamente la expedición de normas que regulen la materia, sino también la creación de una institucionalidad que permita resolver de manera oportuna las controversias traídas ante la jurisdicción, y de la destinación de recursos para mantener y ampliar esa institucionalidad en la medida que las demandas de justicia crezcan. Por tanto, la previsión de garantías judiciales para hacer justiciables los derechos fundamentales es una faceta prestacional y de desarrollo progresivo. || Ciertamente, como se indicó en la sentencia C-318 de 1998, la tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales “(…) apareja, entre otras cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la plena defensa los derechos o intereses propios a fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la debida protección del Estado”. En consecuencia, es una obligación de naturaleza prestacional que depende para su plena realización de que el Legislador defina los cauces que permitan su ejercicio y destine los recursos necesarios para el efecto. || En tanto la previsión de garantías judiciales para la realización de los derechos fundamentales comprende ciertos contenidos prestacionales, su desarrollo está sujeto al principio de progresividad y no regresión. Esto significa que una vez ampliado el ámbito de cobertura de tales garantías, cualquier retroceso debe someterse a un escrutinio estricto de constitucionalidad en el que el juez constitucional debe examinar minuciosamente la justificación en la que se basa la medida. La justificación que provea el Congreso deberá relacionarse con la garantía de otros derechos fundamentales, de modo que la medida regresiva no implique un sacrificio desproporcionado en términos de otros principios constitucionales y derechos fundamentales.” Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2011. El artículo 48 de la Ley 1395 de 2010 modificaba el artículo 86 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en los siguientes términos: “Sentencias susceptibles del recurso. A partir de la vigencia de la presente ley y sin perjuicio de los recursos ya interpuestos en ese momento, sólo serán susceptibles del recurso de casación los procesos cuya cuantía exceda de doscientos veinte (220) veces el salario mínimo legal mensual vigente.” La norma que se pretendió modificar, vigente actualmente es: “A partir de la vigencia de la presente ley y sin perjuicio de los recursos ya interpuestos en ese momento, sólo serán susceptibles del recurso de casación los procesos cuya cuantía exceda de ciento veinte (120) veces el salario mínimo legal mensual vigente.” (Ley 712 de 2001). Hasta entonces había regido el artículo 1° del Decreto 719 de 1989 según el cual: “Objeto del recurso de casación. Sentencias susceptibles del recurso. A partir de la vigencia de este decreto y sin perjuicio de los recursos ya interpuestos en ese momento, en materia laboral sólo serán susceptibles de recurso de casación los negocios cuya cuantía exceda de cien (100) veces el salario mínimo mensual más alto vigente.” Las normas previas habían establecido los siguientes montos; “50 veces el salario mínimo mensual vigente más alto” [Ley 11 de 1984]; “ciento cincuenta mil pesos o más” [artículo 6° de la Ley 22 de 1977]; cuatro mil pesos [Decreto 1761 de 1956] y, su versión original, tres mil pesos para asuntos resueltos por los entonces Tribunales Seccionales del Trabajo, y diez mil pesos para asuntos resueltos por los Jueces de Circuito Judicial del Trabajo [artículo 86]. En términos de la Corte, “… el legislativo debe tener en consideración que el procedimiento laboral hace efectivos los derechos consagrados en la referida disposición y, además, cuenta con unas características que lo diferencian de los demás procedimientos establecidos en la legislación colombiana. Por ejemplo, el procedimiento parte del supuesto de que las partes intervinientes en el litigio no se encuentran en un plano de igualdad, toda vez que se presenta una diferencia económica derivada de la relación capital-trabajo. Ello significa que las reglas de cada juicio deben estar encaminadas a garantizar a quienes no cuentan con la capacidad económica suficiente, es decir, a los trabajadores por regla general, la facilidad de gozar de las mismas oportunidades de quien tiene recursos para garantizar su propia defensa. Por ello, una disposición que afecte gravemente la posibilidad de acceder a un determinado recurso judicial en materia laboral, más aún cuando el criterio utilizado es el económico, implica una vulneración de las garantías laborales.” Sentencia C-372 de 2011. Por ende, determinó que la reforma legal analizada “…no fue justificada en los términos que exige la jurisprudencia constitucional. Como se indicó anteriormente, no toda medida regresiva es proscrita por el ordenamiento constitucional, pero para que pueda ajustarse a la Carta debe ser justificada en términos de realización de otros derechos fundamentales y después de un exhaustivo análisis de las otras opciones disponibles. En el presente caso y como se determinó en el juicio de proporcionalidad, no se vislumbra que la medida promueva la realización de otros derechos fundamentales. Además, no fue acompañada de ninguna justificación de porqué una medida menos lesiva no podía emplearse para el propósito de descongestión judicial. || La Sala advierte que lo anterior no significa que el legislador no pueda hacer cambios en la determinación de la cuantía para acceder a un recurso, sino que al hacerlo debe justificar la necesidad de la medida y tener en consideración la naturaleza del recurso que pretende regular y que la finalidad de la reforma esté dirigida a la protección de otros derechos fundamentales. En este sentido, es preciso recordar que al juez constitucional no le corresponde determinar qué cuantía sí es proporcionada, sino analizar las justificaciones dadas en cada caso por el Congreso y los demás órganos que participan en la elaboración de las leyes, para determinar si en el caso concreto se ajustan a la Carta.” Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2011. En la Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte asoció la descongestión judicial con la reducción del número de controversias que es llevado a las instancias judiciales. La Corte afirmó: “(…) no resulta claro cómo la medida pueda incidir significativamente en la descongestión del aparato judicial, cuando en teoría el número de controversias laborales será el mismo”. Por esta razón la Corte declaró inexequible el literal b del artículo 23 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. Corte Constitucional, sentencia SU-1116 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett). En dicho fallo se sostuvo: “[…] para que la tutela proceda y prevalezca en caso de afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea ‘consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo’. Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y ‘no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza’.” En este caso se reclamó, mediante acción de tutela, que se evitará las violaciones producidas por el mal manejo de aguas lluvias y las aguas residuales. En este caso se reclamó, mediante acción de tutela, los especiales derechos colectivos de comunidades indígenas, de los cuales depende incluso su vida y subsistencia dignas. Al respecto, con relación al derecho a la salud, ver por ejemplo, la sentencia T-760 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En aquella oportunidad, el cargo de inexequibilidad se basó en considerar que el incentivo económico a favor del actor popular se oponía al principio constitucional de solidaridad. Se sostenía que de acuerdo con ese principio, los ciudadanos están llamados a la defensa de los derechos e intereses colectivos, en tanto esas acciones redundan en el beneficio general, por lo tanto, le estaría vedado al legislador otorgar recompensas respecto de actuaciones ciudadanas que, por definición, deben estar movidas por propósitos altruistas. A su vez, también se oponía a ese principio la hipótesis en que el demandado en la acción popular fuera una entidad pública, puesto que en ese caso el incentivo debería ser asumido mediante gasto fiscal, financiado con los aportes impositivos de todos los ciudadanos. Esta regla fue aplicada en la sentencia C-372 11, ya citada, a propósito del control de constitucionalidad de la norma de la Ley 1395 10 que aumentó la cuantía para recurrir en casación en materia laboral. En esa oportunidad, se señaló que “En ese orden, considera la Sala que la intensidad del juicio con que debe ser estudiado el artículo 48 de la Ley 1395 de 2010 es intermedio, por las siguientes razones: (i) el Constituyente reconoció al legislador un amplio margen de libertad de configuración en materia de establecimiento de procedimientos (num 2, art 150 CP); (ii) esta amplia competencia también ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional, específicamente en el establecimiento de cuantías; sin embargo, (iii) pese a que las dos consideraciones anteriores podrían llevar a la aplicación de un test leve, considera esta Sala que en razón a que se alega una posible afectación de los derechos a la igualdad, a acceder a la administración de justicia, al trabajo, a la seguridad social y de las demás garantías consagradas en el artículo 53 Superior, se justifica el escrutinio intermedio.”. Sobre los criterios empleados al respecto ver la sentencia C-673 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Alvaro Tafur Galvis y Jaime Araujo Rentería). Esta alternativa se hace evidente en la ponencia para tercer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República, al indicarse que al menos frente al incentivo económico regulado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, era procedente la reforma más no la derogatoria. Se dijo al respecto: “Como bien se señala en la Exposición de Motivos y en las Ponencias rendidas ante la Comisión y la Plenaria en la Cámara Baja, las recompensas que el Estado ha debido pagar por las demandas incoadas han estimulado la generación de grupos de personas que de forma indiscriminada se convierten en accionantes con el propósito exclusivo de obtener un pago en dinero y han generado, en el caso de las Administraciones territoriales, serias dificultades financieras que alteran y entorpecen el desarrollo normal de las actividades propias de la cosa pública en vez de perseguir la protección del bien comunitario. || En el caso del artículo 39 el estímulo en dinero (entre 10 y 150 salarios mínimos) se da en virtud de la necesidad de atender los gastos propios de la demanda para la defensa de un interés de grupo y para contrarrestar un posible desbalance o desequilibrio entre quien acciona y grupos de poder económico significativos. En apariencia, no produce una lesión tan importante al patrimonio del Estado como aquella que puede ocasionar el cobro de la recompensa establecida en el artículo 40, relativo a la defensa de un interés de grupo cuando este tiene que ver con la moral administrativa. Así, personas inescrupulosas presentan indistintas demandas para obtener, conforme lo señala el texto del artículo, una recompensa equivalente al “quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular” pues, en tratándose de acciones relativas a la moral administrativa, su monto se convierte en botín llamativo para quienes, subrepticiamente, las utilizan en beneficio particular y no colectivo, popular o de grupo. La regla general indica que las acciones a que se refiere el artículo 40 involucran grandes contratos y, por ende, cuantiosas sumas de dinero.” Gaceta del Congreso 792 de 2010, página
10. Sobre discusiones al respecto ver, por ejemplo, Hensler, Deborah. R. (2011) The Future of Mass Litigation: Global Class Actions and Third-Party Litigation Funding. The George Washington Law Review. Vol 79, N° 2. [79. Geo. Wash.
L. Rev. 306 2010-2011]. En este artículo se comparan los casos de varios países; entre ellos Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile, China, Finlandia, Israel, Italia, Holanda o Estados Unidos. Corte Constitucional, sentencia C-673 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Alvaro Tafur Galvis y Jaime Araujo Rentería). Corte Constitucional, sentencia C-459 de 2004 (MP. Jaime Araújo Rentería. SV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda Espinosa). Son aplicables disposiciones tales como el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, que establece: “Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.” Corte Constitucional, sentencia C-215
99. Corte Constitucional, sentencia SU-1116
01. Corte Constitucional, sentencia C-179 94 Pisarello, Gerardo. (2007) Los derechos sociales y sus garantías. Elementos para una reconstrucción. Trotta. Madrid, pp. 72-73. Sentencia C-333 de 1993. Sentencia T-434 de 2002. Platón, Diálogos Socráticos, Critón, pág.
53. Félix E. Oppenheim, Conceptos Políticos, interés personal e interés público, pag.
101. Ib. Pág.
103. Ib. Pág. 105 a
107. Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Caso Dombo Beheer B.V. v. Países Bajos (37 1992 382 460). Juicio. Abramovich, Víctor. Courtis, Christian. (2004) Los derechos sociales como derechos exigibles. Trotta. Madrid, pp. 187-188. Stone, Christopher (2009) ¿Los árboles deberían tener legitimidad procesal? Hacia un reconocimiento de los derechos legales de los objetos naturales. En: Hardin, Garrett, et. al. Derecho Ambiental y Justicia Social. Siglo del Hombre, Uniandes. Instituto Pensar. Bogotá, pp. 153-154. Vid. Jones, Robert (2008) The Ethical Impact of Payments to Named Plaintiffs. 21 Georgetown Journal of Legal Ethics 781-794. Parte de la doctrina internacional apoyan esta conclusión. Por ejemplo, sobre la aplicación del principio de progresividad al derecho a la protección judicial, Courtis expresa: “(…) el artículo 25 inciso 2.b, referido al derecho a la protección judicial, establece el compromiso estatal de ‘desarrollar las posibilidades de recurso judicial’. Cabe también derivar de este compromiso la prohibición de adoptar medidas que impliquen un retroceso en las posibilidades de recurso judicial.” Cfr. Christian Courtis. “La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales: apuntes introductorios”. En: Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales. Buenos Aires: Centro de Asesoría Legal (CEDAL) y Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), 2006. P.
15. M.P. Carlos Gaviria Díaz. En la Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte asoció la descongestión judicial con la reducción del número de controversias que es llevado a las instancias judiciales. La Corte afirmó: “(…) no resulta claro cómo la medida pueda incidir significativamente en la descongestión del aparato judicial, cuando en teoría el número de controversias laborales será el mismo”. Por esta razón la Corte declaró inexequible el literal b del artículo 23 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. Gaceta del Congreso 680 de 2010. Ibídem p.
3. Gaceta del Congreso 792 10, página
10. Gaceta del Congreso 885 10, páginas 4-5. Corte Constitucional, sentencia C-428
02. Sobre el tópico, Vid. Corte Constitucional, sentencia C-183 07.