ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-623 15SUSPENSION AUTOMATICA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Desconoce el principio de separación de poderes (Aclaración de voto)ACTOS ADMINISTRATIVOS-Legislador carece de competencia para privar a los actos administrativos de su atributo de ejecutividad sin la intervención de la Rama Judicial del Poder Público (Aclaración de voto)PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Importancia (Aclaración de voto) PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance (Aclaración de voto)SEPARACION DE PODERES-No es absoluto (Aclaración de voto) SEPARACION DE PODERES-Modelo flexible (Aclaración de voto) SEPARACION DE PODERES-Modelo de “Checks and Balances” (Aclaración de voto) PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Elementos (Aclaración de voto)SEPARACION DE PODERES-Autonomía e independencia judicial (Aclaración de voto)SEPARACION DE PODERES-Delimitación de competencias (Aclaración de voto)PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Situaciones en que se desvirtúa e incluso se sustituye (Aclaración de voto)ATRIBUTOS DE EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Vulneración del principio de separación de poderes, toda vez que el órgano legislativo usurpó una de las propiedades definitorias de la administración (Aclaración de voto)ATRIBUTOS DE EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Forman parte de la naturaleza de la función administrativa (Aclaración de voto)ACTOS ADMINISTRATIVOS-Suspensión de su carácter ejecutivo y ejecutorio constituye una competencia funcional propia de la administración pública que no puede arrogarse el Congreso de la República (Aclaración de voto)CARACTERISTICAS DE EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado (Aclaración de voto)ACTOS ADMINISTRATIVOS-Obligatoriedad es consubstancial a la función administrativa (Aclaración de voto)EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Alcance e implicaciones (Aclaración de voto)SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Constituye un supuesto de pérdida de ejecutoriedad y ejecutividad temporal que lleva a la excepción de la obligatoriedad de los mismos, al ser cuestionada su legalidad (Aclaración de voto) FUERZA EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Aspectos fundamentales (Aclaración de voto) ACTOS ADMINISTRATIVOS-Firmeza (Aclaración de voto) ACTOS ADMINISTRATIVOS-Pérdida de ejecutoriedad (Aclaración de voto)SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Acto objeto de la acción de revisión no podía producir sus efectos y por tanto, se le negaban sus propiedades de ejecutividad y ejecutoriedad (Aclaración de voto) SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-No constituía la pérdida de ejecutoriedad del acto, toda vez que el acto suspendido nunca había estado revestido de fuerza obligatoria (Aclaración de voto)SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Competencia excepcional de órganos judiciales distintos de los jueces especializados (Aclaración de voto)SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Procedencia y ejercicio (Aclaración de voto)PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Suspensión de los actos administrativos se limitaba a la ejecutividad y ejecutoriedad de forma automática infringiendo el principio de separación de poderes (Aclaración de voto)PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Expresiones demandadas correspondían a un supuesto de suspensión automática de los efectos de los actos administrativos y no de suspensión provisional (Aclaración de voto)SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Concepto (Aclaración de voto) SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Medida cautelar (Aclaración de voto) SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Mecanismo transitorio (Aclaración de voto)SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Mecanismo ope legis (Aclaración de voto) SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Operancia por ministerio de la ley (Aclaración de voto) SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Configuración (Aclaración de voto) SUSPENSION PROVISIONAL Y SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-No son asimilables (Aclaración de voto)SUSPENSION PROVISIONAL Y SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Diferencias (Aclaración de voto)SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Amplia libertad de configuración legislativa (Aclaración de voto) AMPLIA LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Proporcionalidad y razonabilidad (Aclaración de voto) PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Fallo omitió determinar quién y cuándo se puede suspender un acto administrativo de conformidad con la Constitución (Aclaración de voto)SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Artículo 238 de la Constitución delimitó con claridad meridiana el ámbito de la actuación del Legislador (Aclaración de voto)JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Suspensión provisional de los actos administrativos, debe ejercerse por los motivos y con los requisitos que establezca la ley (Aclaración de voto) SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-La competencia del Poder Legislativo y la reserva de ley, se encuentran delimitadas y establecidas por el Constituyente (Aclaración de voto)SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Restricción de la atribución del Congreso de la República (Aclaración de voto) SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Limite de la competencia legislativa (Aclaración de voto)PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Fallo ha debido tener en cuenta la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo para suspender provisionalmente los actos administrativos (Aclaración de voto)PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Fallo ha debido tener en cuenta la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo para suspender provisionalmente los actos administrativos (Aclaración de voto)SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA ACCION DE REVISION EN ASUNTOS AGRARIOS-Mecanismo desproporcionado e innecesario, que afectaba el derecho de acceso progresivo a la tierra de los trabajadores campesinos (Aclaración de voto)CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Sentencia C-623 de 2015 tornó procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar los actos administrativos que culminan los procesos (Aclaración de voto)PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Fallo no delimitó el objeto de la acción de revisión agraria y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho lo que puede generar una superposición entre ambos medios de control (Aclaración de voto)CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia la acción de revisión agraria y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que culminan los procesos (Aclaración de voto)CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Si en el marco del proceso de revisión agrario se declaraba la nulidad de los actos administrativos que culminan los procesos, no había lugar a las indemnizaciones propias del restablecimiento del derecho toda vez que el acto objeto de anulación no había producido ningún efecto jurídico (Aclaración de voto) PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Posibilidad de reclamar la reparación de perjuicios ocasionados con los actos que no hubieren sido anulados o las omisiones administrativas derivadas de los procedimientos, se encontraba restringida a la acción de reparación directa (Aclaración de voto)PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Alcance de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (Aclaración de voto) PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Alcance de la acción de revisión en materia agraria (Aclaración de voto)DERECHO AL TERRITORIO Y A LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACION AGRARIA-Tiene como condición necesaria para su garantía el acceso a la tierra (Aclaración de voto)DERECHO AL TERRITORIO Y A LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACION AGRARIA-Contenidos protegidos (Aclaración de voto)ACCESO A LA TIERRA-Fundamento básico del derecho de acceso progresivo a la propiedad agraria (Aclaración de voto)DERECHO AL TERRITORIO Y A LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACION AGRARIA-Derecho de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios a través de la titulación individual y colectiva de tierras (Aclaración de voto)CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Desproporción de la suspensión automática de los actos administrativos por ministerio de la ley que culminan los procesos (Aclaración de voto)Referencia: Expediente D-9344Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994.Demandante: Héctor Santaella Quintero.Magistrado Ponente:ALBERTO ROJAS RÍOSCon el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, a continuación expongo las razones que me motivan a aclarar mi voto en la Sentencia C-623 de 2015, aprobada por la Sala Plena en sesión del 30 de septiembre de 2015.En la decisión de la referencia, la Corte Constitucional declaró inexequibles varias expresiones contenidas en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994. Los preceptos normativos que fueron retirados del ordenamiento debido a su inconstitucionalidad contemplaban: (i) la suspensión automática por ministerio de la ley de los efectos de los actos administrativos que deciden de fondo los procedimientos de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, en aquellos eventos en los que se hubiera formulado demanda de revisión en contra de la resolución que define el procedimiento a partir de la formulación de la demanda y hasta su rechazo o la negación de las pretensiones; (ii) la suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos que declaran la extinción del dominio privado sobre un fundo o parte de él, durante los 15 días posteriores a su ejecutoria y, en caso de formularse demanda de revisión en contra de dichas resoluciones, a partir de la formulación de la demanda y hasta su rechazo o la negación de las pretensiones; y, (iii) la expresión “sólo,” que restringía los recursos procedentes en contra de los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio privado. De igual forma, la Corte determinó que los efectos de la sentencia C-623 de 2015 operan a partir de la promulgación de las normas declaradas inexequibles.Esta Corporación entendió que los supuestos contemplados por las expresiones demandadas correspondían a un procedimiento especial de “suspensión automática” de los efectos de los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, cuando contra estos se presenta la acción de revisión. A partir de dicha premisa, la Sala Plena estudió la proporcionalidad y necesidad de las normas demandadas y consideró que la suspensión automática permitida por las mismas había desconocido el principio de separación de poderes y la reserva judicial.Así, concluyó que, pese a que la medida de suspensión automática respondía a una finalidad legítima, la forma en que operaba la misma resultaba desproporcionada y vulneraba la autonomía judicial, al imponer a los jueces la obligación de detener la ejecución de los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, cuando contra estos se presentaba la acción de revisión. La Sala estimó que la facultad prevista en el artículo 238 de la Constitución, que permite a los jueces suspender provisionalmente actos administrativos cuando estos puedan ocasionar un perjuicio irremediable, es una herramienta suficiente para garantizar el debido proceso en los procedimientos administrativos referidos en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994. Igualmente, esta Corporación estableció que el efecto suspensivo que se presentaba al instaurar la acción de revisión vulneraba los artículos 58 y 64 de la Constitución Política, toda vez que restringía la función social de la propiedad y sacrificaba el acceso programático a la propiedad. Además, resaltó que la eventual tardanza de la jurisdicción contenciosa administrativa para resolver los recursos de revisión limitaba la posibilidad del Estado de disponer de los bienes baldíos para la política agraria y la dignificación de la vida de los trabajadores del campo.Por último, la Corte integró la unidad normativa con la palabra “sólo,” que se encontraba presente en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, por considerar que existía una relación directa con el debido proceso de los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio privado, cuando se presenta la acción de revisión. En este sentido, aclaró que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho también resulta procedente en aquellos eventos en los cuales los actos administrativos descritos en las disposiciones demandadas afectan los derechos de una persona.Estoy de acuerdo con la decisión tomada por la mayoría de la Sala Plena en esta oportunidad, dado que las normas parcialmente demandadas contenían una figura jurídica que limitaba, de forma desproporcionada, la posibilidad del Estado de disponer de los bienes de su propiedad, destinados al cumplimiento de la política agraria. Además, los jueces contenciosos administrativos tienen la potestad de utilizar la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos en caso de que las partes lo soliciten o las circunstancias de urgencia lo requieran, razón por la cual la medida acusada resultaba innecesaria. En efecto, la imposibilidad de que los actos administrativos ejecutoriados que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, produzcan efectos cuando se interpone en contra de ellos una demanda de revisión constituía una barrera injustificada frente al debido proceso y a la materialización de los mandatos constitucionales de acceso progresivo a la tierra para los trabajadores agrarios y la función social de la propiedad. No obstante, aclaro mi voto porque estimo necesario establecer ciertas precisiones acerca del alcance de las expresiones declaradas inexequibles, así como en relación con varias consideraciones desarrolladas por la sentencia, particularmente respecto de su interpretación del contenido de algunas normas constitucionales.Por lo tanto, presentaré las razones para aclarar mi voto en la Sentencia C-623 de 2015 a partir de la siguiente estructura: (i) explicaré por qué la suspensión automática de actos administrativos por ministerio de la ley desconoce el principio de separación de poderes, pues el Legislador carece de competencia para despojar a los actos administrativos de sus atributos de ejecutividad y ejecutoriedad; (ii) me referiré al análisis vertido en el fallo sobre la vulneración del artículo 238 de la Constitución Política, el cual fue inadecuado puesto que omitió resolver los problemas jurídicos formulados en la providencia y también, porque la institución contemplada por las normas declaradas inexequibles no constituye un supuesto de suspensión provisional de los actos administrativos en los términos de la mencionada norma constitucional; (iii) expondré los motivos por los que estimo que la sentencia no delimitó el objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente a la acción de revisión en materia agraria, por lo que puede generarse una superposición entre ambos medios de control; y, (iv) abordaré las consideraciones de la providencia en relación con el artículo 64 Superior, a partir de las cuales insistiré en el acceso a la tierra como condición necesaria para el desarrollo de dicho mandato constitucional.La suspensión automática de actos administrativos por ministerio de la ley desconoce el principio de separación de poderes. El Legislador carece de competencia para privar a los actos administrativos de su atributo de ejecutividad sin la intervención de la Rama Judicial del Poder Público.Esta Corporación ha resaltado la importancia del principio de separación de poderes en el marco de la Carta Política vigente. En este sentido, ha indicado que se trata de un eje definitorio de la Constitución y que, además, es un criterio de ordenación funcional y limitación del poder, esencial para el diseño institucional del Estado colombiano.Sin embargo, la jurisprudencia constitucional también ha señalado que la separación de poderes en nuestro ordenamiento no tiene un carácter absoluto o rígido sino que se inscribe en un modelo flexible, de pesos y contrapesos (checks and balances), que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado. En este sentido, este Tribunal ha identificado una serie de elementos que componen el principio de separación de poderes. También, la Corte Constitucional ha destacado que el modelo de separación de poderes adoptado por la Carta respeta el criterio de autonomía e independencia de los distintos órganos. Pese a ello, dicha división “resulta morigerada por las exigencias constitucionales de colaboración armónica y por controles recíprocos.”No obstante, pese a su carácter flexible, el sistema de separación funcional tiene como uno de sus rasgos característicos la delimitación precisa de las competencias asignadas a cada uno de los poderes públicos. Por este motivo, la Corte Constitucional ha encontrado que se desvirtúa (e incluso se sustituye) el principio de separación de poderes cuando “(i) se suplanta una de las ramas del poder, a través de la asignación de sus competencias a otros órganos; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia genera que el acto jurídico resultante quede excluido de los controles que la misma Constitución prevé, en especial el control judicial.”Ahora bien, en el caso que ocupó a la Sala Plena, considero que existía una clara vulneración al principio de separación de poderes, toda vez que el órgano legislativo usurpó una de las propiedades definitorias de la administración: los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos. A mi juicio, el Legislador no puede privar a la administración de la fuerza ejecutoria de sus actos sin la intervención del Poder Judicial, dado que los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad forman parte de la naturaleza de la función administrativa y de su tarea de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política, así como los demás fines esenciales del Estado (artículo 2 Superior). Por consiguiente, la suspensión del carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos constituye una competencia funcional propia de la administración pública que, en ningún caso, puede arrogarse el Congreso de la República. En relación con las características de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, se han pronunciado tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado.Así, esta Corporación ha señalado que la ejecutoriedad hace referencia a la facultad de la cual dispone la administración para el cumplimiento del acto administrativo directamente y sin tener que acudir a la intermediación de ninguna otra autoridad del Estado. No obstante, la administración puede hacer valer tal prerrogativa incluso a través de la coacción. A su vez, la ejecutividad consiste en el carácter de título de ejecución del acto administrativo, el cual permite a la administración pública acudir ante los jueces en el marco de un proceso de ejecución.En esta misma línea, el Consejo de Estado ha distinguido entre la ejecutividad y la ejecutoriedad de los actos administrativos, en los siguientes términos: “[l]a ejecutividad es inherente al acto y se refiere a la aptitud que posee para ser cumplido por la administración o por los administrados, es decir, la capacidad con que cuenta para poder ejecutarse por el solo hecho de existir, mientras que la ejecutoriedad refiere a una cualidad exógena, pues implica el uso de medios legales por parte de la administración para hacerlo cumplir.”Como se advierte, la obligatoriedad de los actos administrativos es consubstancial a la función administrativa, razón por la cual no puede admitirse en ningún caso que el Legislador pueda privar a un acto administrativo de su capacidad ejecutiva y ejecutoria, de forma directa (es decir, sin intermediación de la Rama Judicial) y automática (ipso iure).Por tanto, el carácter ejecutivo de los actos administrativos constituye un instrumento indispensable para dar cumplimiento a las órdenes de los jueces y para materializar la ley, sin necesidad de que para ello se requiera la intermediación de los jueces de la República. A su turno, el atributo de ejecutoriedad de los actos administrativos implica también una garantía para el interés público y para los administrados, en la medida en que permite acudir a la jurisdicción para que haga cumplir, incluso a través de la coacción, la decisión de la administración. Así, la efectividad de la función administrativa y la posibilidad de desarrollar la Constitución, las leyes y las políticas públicas a través de los actos administrativos recaen, de forma decisiva, en sus atributos de ejecutividad y ejecutoriedad.En este punto, conviene recordar que la suspensión provisional constituye un supuesto de pérdida de ejecutoriedad y ejecutividad temporal de los actos administrativos y, por tanto, una excepción a la obligatoriedad de los mismos, basada en que se ha cuestionado fundadamente su legalidad. En este sentido, la fuerza ejecutoria de los actos administrativos depende de dos aspectos fundamentales: la validez del acto administrativo, que se mantiene mientras no haya sido desvirtuada la presunción de legalidad, y su firmeza, que le otorga al acto sus atributos de ejecutividad y ejecutoriedad, los cuales quedan en suspenso cuando opera la medida cautelar de suspensión provisional.Por su parte, en el caso de la suspensión prevista por los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, el acto administrativo objeto de la acción de revisión no podía producir sus efectos y, por lo tanto, se le negaban ipso iure y por ministerio de la ley, sus propiedades de ejecutividad y ejecutoriedad. Por consiguiente, la suspensión automática por ministerio de la ley no constituía propiamente un evento de pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo, toda vez que el acto suspendido nunca había estado revestido de fuerza obligatoria.Ahora bien, es indispensable resaltar que el carácter ejecutivo de los actos administrativos únicamente puede ser limitado por los jueces, en ejercicio de su función de controlar la actuación de la administración. Aunque esta labor corresponde, en principio, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Corte Constitucional ha admitido que en ciertos casos puntuales y de forma excepcional, órganos judiciales distintos de los jueces especializados suspendan provisionalmente los actos administrativos. Pese a ello, es claro que la suspensión provisional: (i) siempre debe provenir de una autoridad judicial (que además forme parte de la Rama Judicial); y, (ii) debe hacerse en ejercicio de la función judicial.Por lo tanto, es claro que con la suspensión contemplada en las normas demandadas, se limitaba la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos por ministerio de la ley y de forma automática y, en esta medida, se infringía el principio de separación de poderes. De este modo, (i) se suplantaba a la Rama Judicial, a través de la asignación al Legislador de su competencia de privar de ejecutividad los actos proferidos por la administración; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia generaba que los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio quedaran excluidos del control judicial inmediato previsto por la Constitución: la posibilidad de que los jueces decidan sobre la pertinencia y oportunidad de la suspensión provisional de dichos actos.No obstante, la decisión respecto de la cual aclaro mi voto no desarrolló de forma adecuada la vulneración del principio de separación de poderes, análisis que resultaba necesario para argumentar la inconstitucionalidad de los preceptos normativos demandados.Las expresiones demandadas no correspondían a un supuesto de suspensión provisional de los actos administrativos en los términos del artículo 238 de la Carta. En realidad, se trataba de una suspensión automática de actos administrativos por ministerio de la ley. El análisis de la violación del artículo 238 Superior llevado a cabo en la sentencia C-623 de 2015 no fue el adecuado.Las expresiones demandadas correspondían a un supuesto de suspensión automática de los efectos de los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio. Dicha suspensión se producía, por ministerio de la ley, con la sola formulación de la demanda de revisión en contra de dichas resoluciones, a partir de la presentación de la demanda y hasta su rechazo o la negación de las pretensiones.No obstante, es indispensable aclarar que la institución analizada dista mucho de la suspensión provisional de los actos administrativos, contemplada por el artículo 238 de la Constitución Política, y regulada por los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Si bien ambas figuras se asemejan en sus efectos, en el sentido en que ambas postergan la materialización de una decisión tomada por las autoridades administrativas, existen notorias distinciones que impiden equiparar ambas instituciones. En efecto, la suspensión provisional de los actos administrativos es “una declaración judicial atribuida por la Constitución Política a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Es una medida cautelar, que procede a petición de parte debidamente sustentada o de oficio, en aquellos eventos en los cuales exista urgencia de adoptarla o en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos. Así mismo, se trata de un mecanismo transitorio, pues la medida únicamente se encuentra vigente hasta tanto se resuelva definitivamente sobre el acto administrativo o hasta su levantamiento.En contraste, la suspensión automática de los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio era un mecanismo ope legis, esto es, operaba por ministerio de la ley y se activaba con la simple formulación de la demanda de revisión en materia agraria hasta su rechazo o la negación de sus pretensiones. Así, para que se configurara la suspensión automática establecida en las normas mencionadas no se requería solicitud de parte ni declaración oficiosa del juez.Por ende, no resulta posible asimilar la suspensión provisional de los actos administrativos con la suspensión automática por ministerio de la ley. Como se evidencia, existen diferencias entre ambas figuras, a saber: (i) la suspensión provisional es una potestad del juez, quien tiene un ámbito de discrecionalidad para evaluar la procedencia de la medida atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso, mientras que la suspensión automática por ministerio de la ley se derivaba directamente de un mandato legal, por lo que no cabía la valoración del juez sobre su pertinencia; (ii) la suspensión provisional puede solicitarse a petición de parte o, excepcionalmente, de oficio cuando el juez valore circunstancias de urgencia, mientras que la suspensión por ministerio de la ley operaba automáticamente con la formulación de la demanda de revisión, hasta su decisión definitiva; y, por esta misma razón, (iii) la suspensión provisional puede decretarse en distintos momentos del proceso y levantarse incluso antes del fallo, por decisión del operador judicial, mientras que la suspensión automática ope legis iniciaba y culminaba en las oportunidades procesales determinadas por la ley, esto es, a partir de la presentación de la demanda de revisión y hasta la decisión definitiva que rechazara o negara las pretensiones. Así, es claro que las normas que contemplaban la suspensión automática, por ministerio de la ley, de los actos administrativos no otorgaban a los jueces la posibilidad de evaluar la conveniencia y oportunidad de suspender las decisiones administrativas en comento. Se trataba de una orden de carácter legal que anulaba la autonomía judicial frente a los actos de la administración pública que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio.Lo anterior es relevante en la medida en que la sentencia C-623 de 2015 expone ciertas consideraciones en torno a la figura de la suspensión provisional en los términos del artículo 238 de la Constitución Política, las cuales, a mi juicio, no son pertinentes ni adecuadas y, por el contrario, confunden a la comunidad jurídica.Así, la decisión de la referencia establece que el artículo 238 Superior permite que el Congreso de la República, en ejercicio de su amplia libertad de configuración legislativa, “establezca otros eventos en los que pueda operar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.” También, afirma que el Legislador, “puede regular” la facultad otorgada por la aludida norma constitucional “observando los límites de proporcionalidad y razonabilidad, de modo que puede contemplar la suspensión en otros escenarios que no requieren de la intervención de la jurisdicción contenciosa.” No obstante, estimo que el fallo respecto del cual aclaro mi voto ha debido abordar los problemas jurídicos que la propia decisión había trazado, en lugar de formular una serie de consideraciones generales acerca del artículo 238 de la Carta, las cuales no se encuentran dirigidas a resolver los problemas jurídicos identificados en el fallo y que, por lo tanto, no resultan necesarias. Además, aún si en gracia de discusión se admitiera que se trata de una suspensión provisional en los términos del artículo 238 de la Constitución Política, es claro que la sentencia C-623 de 2015 no definió si el Legislador podía ser titular de una facultad de suspender automáticamente dichos actos jurídicos y tampoco delimitó con claridad el alcance de esta competencia. De este modo, el fallo respecto del cual aclaro mi voto omitió determinar quién y cuándo se puede suspender un acto administrativo de conformidad con la Constitución.En este sentido, la decisión respecto de la cual aclaro mi voto omite referirse a las limitaciones que debe tener en cuenta el Legislador cuando pretende incorporar un supuesto de suspensión provisional de actos administrativos, más allá de los criterios de proporcionalidad y razonabilidad. Además, el fallo no determina expresamente que la suspensión provisional es una potestad reservada al juez. En contraste, de lo expresado en la parte motiva parece extenderse la facultad legislativa en esta materia hasta el punto de prescindir del requisito indispensable de la intervención judicial. En mi criterio, el artículo 238 de la Constitución delimitó con claridad meridiana el ámbito de la actuación del Legislador respecto de la suspensión provisional de los actos administrativos. Así, el precepto constitucional determina que la facultad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos, debe ejercerse “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.” Por ello, la competencia del Poder Legislativo en la materia y, al mismo tiempo, la reserva de ley, se encuentran delimitadas y establecidas por el Constituyente.De este modo, la Carta restringió la atribución del Congreso de la República frente a la suspensión provisional únicamente a la definición de los motivos y los requisitos por los cuales procede esta medida. Por tal motivo, no podía el Legislador desconocer este límite y establecer la suspensión ipso iure de los actos administrativos sin la intervención del Poder Judicial, pues ello desbordaría la competencia legislativa en esta materia.Cabe agregar que la facultad otorgada por la Constitución al Órgano Legislativo no puede interpretarse extensivamente, en virtud de los principios de supremacía constitucional y de separación de poderes, así como del carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, el cual es inherente a la función administrativa.Finalmente, el fallo de la referencia ha debido tener en cuenta que el Constituyente encargó la función de suspender provisionalmente los actos administrativos específicamente a los jueces de lo contencioso administrativo. Aunque lo anterior no implica que se trate de una función exclusiva de tales operadores judiciales, es claro que existe una atribución constitucional a dicha jurisdicción para la suspensión provisional de actos administrativos. En mi criterio, era necesario explorar con mayor profundidad las consecuencias de la mencionada atribución en el marco de la decisión respecto de la cual aclaro mi voto, dada la relevancia constitucional de esta cuestión.Sin embargo, aún si se prescindiera del análisis del cargo por violación al artículo 238 Superior, la norma resulta inconstitucional de todos modos, pues efectivamente vulnera los artículos 58 y 64 de la Constitución, como fue advertido por el accionante. En efecto, la suspensión automática de los efectos de los actos administrativos por ministerio de la ley, en el marco de la acción de revisión en asuntos agrarios, era un mecanismo desproporcionado e innecesario, que afectaba el derecho de acceso progresivo a la tierra de los trabajadores campesinos. Por lo tanto, se encuentra justificada su inexequibilidad.La Sentencia C-623 de 2015 tornó procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación y extinción del dominio privado. En principio, el fallo no delimitó el objeto de cada una de las acciones, por lo cual puede generarse una superposición entre ambos medios de control. Como consecuencia de la declaración de inexequibilidad de las normas demandadas, contra los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio es procedente, además de la acción de revisión agraria, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la sentencia C-623 de 2015 no determinó con claridad cuál debe ser el ámbito de cada uno de los medios de control referidos, con el objetivo de evitar una eventual superposición.Se debe recordar que la suspensión automática de los actos administrativos, originada a partir de la presentación de la demanda de revisión, era una característica distintiva de la mencionada acción desde su misma creación. En este sentido, cabe resaltar que de acuerdo con las normas parcialmente demandadas, contra los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio “solo” procedía, en el plano judicial, la acción de revisión.En este contexto, el Consejo de Estado fue enfático en negar la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, debido a la existencia de la figura de suspensión automática de los efectos de los actos administrativos por ministerio de la ley. Así, si en el juicio de revisión resultaban anulados tales actos administrativos, no había lugar a restablecer el derecho porque los mismos no habían surtido efectos, y, por ende, no procedía ninguna clase de indemnización de perjuicios.Por consiguiente, si en el marco del proceso de revisión agrario se declaraba la nulidad de los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, no había lugar a las indemnizaciones propias del restablecimiento del derecho toda vez que -se reitera- el acto objeto de anulación no había producido ningún efecto jurídico. De este modo, la posibilidad de reclamar la reparación de los perjuicios que pudieran haberse ocasionado con los actos que no hubieren sido anulados o las omisiones administrativas derivadas de los procedimientos de tierras referidos, se encontraba restringida a la acción de reparación directa.Sin embargo, la sentencia C-623 de 2015 declaró inexequible la figura de suspensión de la producción de efectos de los aludidos actos administrativos automáticamente y por ministerio de la ley, así como la expresión “solo” contenida en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, con lo cual -en teoría- se abrió la posibilidad de interponer, tanto la acción de revisión en materia agraria, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.En mi criterio, la decisión de la referencia tornó procedente una acción contenciosa distinta a la prevista expresamente por la ley para impugnar los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de bienes baldíos y extinción del dominio privado. Así, la providencia afirma que los interesados en controvertir los referidos actos administrativos tienen a su disposición tanto la acción de revisión agraria como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que ambas acciones sirven a propósitos similares. Por tal motivo, indica que también debería resultar procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en caso de que se genere un daño.Por lo anterior, se advierte que la sentencia C-623 de 2015 no delimitó el objeto de la acción de revisión ni el de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto del control judicial de los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de bienes baldíos y extinción del dominio. En efecto, no se evidencia una verdadera distinción entre ambas acciones pese a que las dos permiten estudiar la validez o la regularidad de los procesos administrativos de tierras contemplados en las normas parcialmente demandadas, máxime cuando para las dos rige el mismo procedimiento general de suspensión provisional de actos administrativos (el previsto en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011).Por tal motivo, es posible que se haya originado una superposición entre ambos medios de control puesto que ya nada obsta para que, en el marco de la acción de revisión, se lleve a cabo la acumulación de pretensiones de anulatorias e indemnizatorias. A su vez, sería posible interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con la misma clase de pretensiones.Considero que, al declarar la inexequibilidad de la suspensión automática ope legis de los efectos de los actos administrativos, contemplada en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, la Corte Constitucional debió indicar cuál era la acción procedente para solicitar el resarcimiento de los perjuicios derivados de la expedición de los actos administrativos originados en los procedimientos contemplados en dichas normas y, en tal sentido, establecer un criterio distintivo para ambas acciones.A mi juicio, se debió determinar un ámbito de aplicación claro y preciso para cada una de estos medios de control. Por tanto, es oportuno distinguir entre dos hipótesis posteriores a la expedición del acto administrativo: cuando se han producido daños con ocasión de su proferimiento y cuando dicha circunstancia no ha tenido lugar. Así, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debería proceder en aquellos casos en los cuales se persiga la invalidez del acto administrativo y, como consecuencia de la misma, una pretensión de carácter indemnizatorio. A su turno, la acción de revisión en materia agraria debería tener cabida cuando lo que se pretenda sea únicamente ejercer control sobre la legalidad del procedimiento de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de bienes baldíos y extinción del dominio, sin que se involucren derechos subjetivos o exista un restablecimiento automático de un interés económico individual.El desarrollo del artículo 64 de la Constitución, que contempla el derecho al territorio y a la calidad de vida de la población agraria, tiene como condición necesaria para su garantía el acceso a la tierra.De acuerdo con la sentencia C-623 de 2015, el artículo 64 Superior tiene como uno de sus contenidos protegidos: “el acceso a la tierra, a través de la titulación individual o colectiva de tierras a los pobladores rurales, mediante formas asociativas, de su arrendamiento, de la concesión de créditos a largo plazo, de la creación de subsidios para la compra de tierra, del desarrollo de proyectos agrícolas, entre otros.”Al respecto, es indispensable recalcar que el acceso a la tierra es el fundamento básico del derecho de acceso progresivo a la propiedad agraria, contemplado en el artículo 64 de la Constitución Política. Si bien el acceso a la tierra no es una condición suficiente para asegurar el derecho de acceso progresivo a la propiedad agraria, -toda vez que el acceso a los recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la población rural también son componentes del aludido derecho-, sí constituye un requisito indispensable para su garantía.En mi criterio, resulta innecesaria la disquisición expuesta en la sentencia acerca de los medios que puede utilizar el Estado para desarrollar el artículo 64 de la Constitución, toda vez que las consideraciones vertidas no se relacionan con el problema jurídico formulado. De este modo, el arrendamiento, la concesión de créditos a largo plazo, la creación de subsidios para la compra de tierra y el desarrollo de proyectos agrícolas no sustituyen, en manera alguna, la obligación del Estado de garantizar el acceso progresivo de los trabajadores a la tierra a través de mecanismos de titulación individual o colectiva o en formas asociativas que les permitan detentar relaciones jurídicas para acceder, de manera efectiva, a la propiedad agraria.Por lo tanto, considero fundamental insistir en que el elemento primordial que consagra el artículo 64 Superior es el derecho de los trabajadores agrarios de acceso a la tierra, a través de la titulación individual y colectiva de tierras.Por lo anteriormente expuesto, estimo que en la sentencia de la referencia era indispensable tener en cuenta todos los aspectos anteriormente señalados, para aclarar el alcance de la propia decisión y permitir el adecuado ejercicio de la acción de revisión en materia agraria, en relación con la cual, de todos modos, resultaba desproporcionada la suspensión automática de los actos administrativos, por ministerio de la ley, que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de bienes baldíos y extinción del dominio privado.De esta manera, expongo las razones que me conducen a aclarar mi voto en relación con las consideraciones formuladas en la decisión que, en esta oportunidad, ha tomado la Sala Plena.Fecha ut supra, GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada ---pies de página--- Ver folio 3 vuelto de la demanda. Cfr. folio 5 vuelto de la demanda. Cfr. folio 6 de la demanda. “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.” Folio 4 (vuelto) de la demanda. Ver folio 5 (vuelto) y 6 de la demanda. Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 24 de junio de 1986. Consejero Ponente: Guillermo Benavides Melo. En este fallo, el alto tribunal afirmó sobre la suspensión provisional “…excepción al principio de legalidad de los actos administrativos, según el cual, estos se presumen ajustados plenamente a las normas de superior jerarquía... Esta es la razón para que la ejecutoriedad y ejecución de los mismos sea posible mientras avanza el proceso de su revisión ante la jurisdicción competente para pronunciarse, en últimas, sobre su conformidad o inconformidad con el ordenamiento jurídico situado en nivel superior al que ocupa el acto simplemente administrativo…” Artículo 152 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 1 de 1984): “…PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN… Que la medida se solicite y sustente de modo expreso, en la demanda o por escrito separado, antes de dictarse el auto admisorio de aquélla…” Artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011): “…Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud…” Artículo 229 Ibídem: “…La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento…” Mediante sentencia emitida el 20 de septiembre de 2002, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo decidió acerca de la impugnación de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Chocó que había decidido negar por improcedente la acción de amparo interpuesta por dos peticionarios en contra de las resoluciones que dispusieron los traslados de sus cargos. En esta oportunidad, el Consejo de Estado advirtió que, si bien los ciudadanos tenían a su disposición las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, su definición mediante sentencia se produciría tiempo después de la ejecución de los traslados y cuando ya hubiese acaecido un perjuicio irremediable. Por esa razón, decidió revocar la sentencia impugnada y conceder el amparo de manera definitiva. Además, con el fin de garantizar efectivamente la protección de los derechos tutelados, decidió suspender la ejecución de los acuerdos mientras la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reubicaba a los actores, concediendo un término de treinta días para su cumplimiento (Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Radicación número: 27001-23-31-000-2002-0789-01 (AC-3724). En sentencia del 18 de mayo de 2006, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo decidió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se habían denegado las pretensiones de la demanda. En este caso, le correspondió a la Sala analizar si un juez de acción popular puede pronunciarse acerca de la suspensión de los actos administrativos aun cuando no se haya demandado su legalidad ante la jurisdicción contenciosa administrativa. (Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Radicación número: 68001-23-15-000-2002-01258-02 (AP) Sobre este punto, expuso lo siguiente: “…la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que los actos administrativos, como expresión de la acción de las autoridades públicas, también pueden ser fuente de amenaza o violación de los derechos colectivos, y que cuando ello se acredita su aplicación o ejecución puede ser suspendida con miras a proteger dichos derechos, dado que el pronunciamiento acerca de la nulidad de tales actos sólo puede ser emitido por el juez de lo contencioso administrativo...” También, en la sentencia proferida el 18 de marzo de 2010 por la Sección Cuarta, se pronunció en sede de impugnación acerca del fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Bolívar que concedió el amparo solicitado. La Sala debió establecer si la acción de tutela era el mecanismo procedente para controvertir los actos administrativos proferidos por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, teniendo en cuenta que existían otro tipo de acciones ante el contencioso administrativo, dentro de las cuales, incluso, podía solicitarse la suspensión provisional de los actos acusados. No obstante, el Consejo de Estado expuso que en razón a la situación de vulnerabilidad del actor, la decisión de excluirlo de nómina atentaba contra sus derechos fundamentales y el principio de buena fe. En consecuencia, revocó la decisión impugnada y decidió conceder el amparo de forma transitoria, por las razones expuestas en dicho escenario jurídico, mientras dicha controversia era resuelta en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el contencioso. Para su ejercicio le otorgó un plazo de cuatro meses, sumado a que ordenó a la entidad accionada la suspensión de los efectos de las resoluciones objeto de reproche, las cuales aunque no se habían ejecutado, en caso de concretarse, argumentó, hubiesen conllevado a la estructuración de un perjuicio irremediable. También aclaró que lo concerniente al debido proceso debía ser estudiado por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. (Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00537-01 (AC). En la Sentencia SU-039 de 1997, la Sala Plena de esta Corporación se refirió a la procedencia de la acción de tutela, las acciones contencioso administrativas y la suspensión provisional de los actos administrativos, concluyendo, con base en otros pronunciamientos, lo siguiente: (i) en el escenario en el que se esté resolviendo una acción de tutela lo que procede es una inaplicación temporal en el caso concreto, medida que no recae sobre la materialidad del acto administrativo como sí acontece en el trámite de la solicitud de suspensión provisional. La medida de inaplicación del acto administrativo es una circunstancia diferente a la de la suspensión, la cual pretende “favorecer al petente a fin de evitarle un daño irreparable, el acto administrativo como tal permanece incólume mientras no sea suspendido provisionalmente por la Jurisdicción Contencioso Administrativa o anulado por ella”. (ii) El objeto de análisis cuando se adopta la decisión de suspender en un caso concreto los efectos de un acto administrativo no es el de realizar un juicio de legalidad, como sí acontece al amparo de la figura de la suspensión, sino el de mediar ante una “…situación de hecho en la cual puede hallarse una persona frente a un acto cuya aplicación concreta implique, en su caso, efectos inmediatos e irremediables que vulneren sus derechos constitucionales fundamentales…”; en definitiva, con esta determinación no se define la validez de los actos administrativos temporalmente suspendidos. (iii) El juez de tutela tiene la facultad temporal y excepcional de inaplicación del acto en un caso concreto, la cual no puede confundirse con la categoría de la suspensión provisional. (iv) “…La necesidad de proteger los derechos constitucionales fundamentales y de efectivizarlos, impone un cambio, una nueva concepción, de la institución de la suspensión provisional. El viraje que se requiere para adaptarla a los principios, valores y derechos que consagra el nuevo orden constitucional puede darlo el juez contencioso administrativo o inducirlo el legislador, a través de una reforma a las disposiciones que a nivel legal la regulan…”. En definitiva, en este fallo se concluyó que todas las jurisdicciones en el marco de sus competencias deben propender por la realización efectiva de los derechos fundamentales, como lo es el derecho al debido proceso. En este mismo sentido, en el caso analizado en la sentencia T- 587 de 2012, como medida provisional, se ordenó la suspensión del acto por medio del cual la accionante había sido desvinculada del cargo que ocupaba como docente, en razón a su situación de vulnerabilidad (estado de salud, ser madre cabeza de familia y tener dentro de su grupo familiar una hija en circunstancia de discapacidad y otra menor de edad), hasta que la Sala Tercera de Revisión resolviera de fondo la acción de tutela. En sentencia T-954 de 2008, se analizó si un fiscal al decretar la suspensión provisional de un acto administrativo mediante el cual se le estaba causando un detrimento patrimonial al Estado, había desconocido el derecho al debido proceso. En este respecto, sostuvo:“…La Corte también ha reconocido la posibilidad de que los fiscales dispongan dentro de la investigación penal la suspensión provisional de los actos administrativos que sean el resultado de un delito…|| Si bien el principio general es que la posibilidad de suspender o revocar un acto administrativo reside en la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo establece el Art. 238 de la Constitución, pueden presentarse situaciones en las que el fiscal deba acudir a esta medida en procura del restablecimiento de los derechos de la víctima del delito, o para evitar que los efectos delictivos de un acto se perpetúen en el tiempo. En esos casos especiales el fiscal deberá fundamentar por qué encuentra necesario en ese caso concreto suspender el acto administrativo…” (Subraya fuera de texto). La ponencia fue presentada por los constituyentes Angelino Garzón, Mariano Ospina Hernández, Marco A. Chalita, Carlos Ossa Escobar e Iván Marulanda. Cfr. Gaceta Constitucional No. 109, p. 5, y Gaceta Constitucional No. 139, p.
19. Esta ponencia fue aprobada con 48 votos a favor y 0 en contra. Sentencia C-021 de 1994. CORONADO DELGADO, Sergio, et. al “El derecho a la tierra y al territorio” CINEP, octubre de 2009. Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2012. Ver por ejemplo la sentencia T-693 de 2011, en la que la Corte Constitucional protegió el derecho al territorio de una comunidad indígena, y reconoció su íntima relación con otros derechos de los pueblos indígenas y tribales como los derechos a la identidad étnica y cultural, la autodeterminación, la propiedad colectiva, la consulta previa, la alimentación adecuada, la vivienda digna, el ambiente sano, el agua y la educación. En desarrollo de esta perspectiva, puede consultarse la sentencia T- 348 de 2012. Ver entre otras las sentencias T-760 de 2008 y C-288 de 2012. Corte Constitucional, sentencia T-227 de 2003. Corte Constitucional, sentencia T-881 de 2002. Al respecto, continúa la sentencia: “Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no está determinada de manera apriorística, sino que se define a partir de los consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención (traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las circunstancias particulares de cada caso (tópica). Así, por ejemplo, en la actualidad existe consenso en torno a la absoluta necesidad de que los procedimientos judiciales y administrativos estén fijados normativamente (principio de legalidad) y que prevean la posibilidad de controvertir pruebas, presentar las propias y de rebatir argumentos y ofrecer los propios (derecho de defensa), para que la persona pueda ser libre y activa en sociedad; mientras que serán las circunstancias concretas las que definan si una cirugía estética únicamente persigue intereses narcisistas o responden a una necesidad funcional, para que la persona pueda ser activa en sociedad (v. gr. alteraciones funcionales y dolor que exigen una reducción de senos). Resulta ejemplarizante la discusión en torno el reconocimiento de derechos fundamentales a personas jurídicas, en la cual el consenso logrado únicamente se explica por la necesidad de proteger elementos funcionalmente indispensables para la correcta operación jurídica de estas instituciones. || Lo anterior, debe precisarse, no implica que en sí mismo derechos constitucionales no tengan carácter fundamental. La existencia de consensos (en principio dogmática constitucional) en torno a la naturaleza fundamental de un derecho constitucional implica que prima facie dicho derecho se estima fundamental en sí mismo. Ello se explica por cuanto los consensos se apoyan en una concepción común de los valores fundantes de la sociedad y el sistema jurídico. Así, existe un consenso sobre el carácter fundamental del derecho a la vida, a la libertad y a la igualdad. Los consensos sobre la naturaleza fundamental de estos derechos claramente se explica por la imperiosa necesidad de proteger tales derechos a fin de que se pueda calificar de democracia constitucional y de Estado social de derecho el modelo colombiano. No sobra indicar que, en la actual concepción de dignidad humana, estos derechos son requisitos sine qua non para predicar el respeto por dicho valor.” Sentencia T-227 de 2003”. “…4. El acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia son esenciales para asegurar el disfrute no solo del derecho a la alimentación, sino también de otros derechos humanos, incluido el derecho al trabajo (de los campesinos que no poseen tierras) y el derecho a la vivienda. Este factor hizo que el ex Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada llegara a la conclusión de que el Consejo de Derechos Humanos debía “garantizar el reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el derecho internacional relativo a los derechos humanos”11. El presente informe confirma esa conclusión, al tiempo que toma como punto de partida el derecho a la alimentación. En él se describe el aumento de la demanda apremiante de tierras. Luego se examina el derecho de los usuarios de tierras a ser protegidos en lo relativo a su acceso actual a los recursos naturales, en particular a la tierra. También se aboga por que se asegure un acceso más equitativo a la tierra…” Naciones Unidas, Asamblea General A 65 281 del 11 de agosto de 2010: “El derecho a la alimentación” “…Dicho de otro modo, se constata una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con la realización de otros derechos suyos...” C-644 de 2012. M.P. Adriana María Guillén Arango “…La ausencia de protección específica del territorio ocasiona graves perjuicios en la vida de la comunidad, como la inequidad, la desigualdad social y la pérdida de la cultura…” CORONADO DELGADO, Sergio, et. al “El derecho a la tierra y al territorio” CINEP, octubre de 2009. `Las cifras sobre distribución de la tierra rural en Colombia son dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas rurales que están escrituradas se distribuyen así: 52% son de propiedad privada, 32% de indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El análisis realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo que equivale al 45% de la superficie continental total (114 millones de hectáreas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de la superficie del país reportada en el registro nacional y estaban en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500 hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500 hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentración de la propiedad se haya agravado en el último decenio, si se considera el escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación forzada de tierra a los pequeños propietarios, y la persistencia del narcotráfico como generador de capitales especulativos, que se concentran en la compra de tierras como mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. FAJARDO M. D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales – Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis Carlos Agudelo Patiño. `Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia`. En Revista nera, ano 13, Nº. 16 – JANEIRO JUNHO DE 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado
C. La Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123, 135-139`” Dice al respecto Albán: `Según estimaciones oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones de hectáreas, 68 millones correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos del 0,4% de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3%. De modo que la situación empeoró entre 1984 y 2003. Y vale la pena mencionar que la estimación de las tierras aptas para ganadería es del 10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el índice de Gini rural llegó a 0,89, y aumentó en un 1% desde 2002. En el cuadro 1 se compara la concentración de la propiedad entre 1984 y 2003`. Lo precisa con los siguientes datos: Concentración propiedad de la tierra, 1984-2003: Grandes propietarios (> 500 ha) 11.136 16.352; Porcentaje del total de propietarios 0,55 0,4; Propiedad de la tierra (%) 32,7 62,6; Pequeños propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738; Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9 8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ibáñez (2010). Vid. Álvaro Albán. `Reforma y Contrarreforma Agraria` En Revista de Economía Institucional, vol. 13, n. º 24, primer semestre 2011, pp. 327-356” Sobre la relación entre el conflicto armado y la cuestión agraria, pueden consultarse, entre otras, las siguientes fuentes: Corte Constitucional, Auto 219 del 13 de octubre de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 PNUD “Colombia Rural: Razones para la esperanza” capítulo 7: Fracaso del reformismo agrario, lucha por la tierra y conflicto armado y; el informe general del Centro Nacional de Memoria Histórica “¡Basta Ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad” capítulo II: Los orígenes, las dinámicas y el crecimiento del conflicto armado. “…si bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es una forma de hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la concesión de créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de subsidios para la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc., que también buscan esa finalidad…” Sentencia C-595 de 1995. Ibídem Constitución Política de Colombia de 1991, artículo
2. Sentencia T-454 de 2012. Véase también sentencias C-227 de 2011, C-147 de 1997, C-589 de 1995, C-006 de 1993, C-428 de 1994, C-216 de 1993. Sentencias T-427 de 1998, C-189 de 2006 y C-133 de 2009, entre otras. Sentencia C-133 de 2009. El artículo 42 del Decreto 1465 de 2013 señala los bienes que pueden ser materia del procedimiento; ellos son: los bienes de uso público –como las playas marítimas y fluviales, los terrenos de bajamar, los ríos y sus lechos, etc.-, las tierras baldías que se encuentren en cabeceras de ríos navegables, los márgenes y rondas de los ríos, las costas desiertas de la República, las islas ubicadas en los mares que pertenecen a la Nación, las islas ubicadas en lagos y ríos que son ocupadas y desocupadas alternativamente pro las aguas, los lagos, lagunas, humedales y ciénagas, y los bosques nacionales, entre otros. El artículo 36 del Decreto 1465 de 2013 define el objeto del procedimiento de recuperación de baldíos así: “… recuperar y restituir al patrimonio del estado las tierras baldías adjudicables, las inadjudicables y las demás de propiedad de la Nación, que se encuentren indebidamente ocupadas por los particulares”. Por su parte, el artículo 37 establece que los siguientes tienen la condición de baldíos indebidamente ocupados por los particulares: (i) las tierras baldías que tienen la calidad de inadjudicables de acuerdo con la Ley 160, y las reservadas o destinadas por entidades estatales para la prestación de cualquier servicio o uso público; (ii) las tierras baldías reserva territorial del Estado; (iii) las tierras baldías ocupadas que excedan las extensiones máximas adjudicables, de acuerdo con la Unidad Agrícola Familiar de cada municipio o región; (iv) las tierras baldías ocupadas contra expresa prohibición legal –como las áreas del Sistema de Parques Naturales y el Sistema de Áreas Protegidas-; (v) las tierras baldías objeto de un procedimiento de reversión, deslinde, clarificación, o las privadas materia de extinción de dominio; (vi) las tierras baldías objeto de caducidad administrativa en los contratos de explotación de baldíos suscritos respecto de las zonas de desarrollo empresarial; (vii) las tierras baldías ocupadas por personas que no son beneficiarias de la reforma agraria prevista en la Ley 160; y (viii) las tierras baldías inadjudicables, reservadas o destinadas para cualquier servicio o uso público que cuenten con títulos basados en falsas tradiciones. Corte Constitucional, sentencia C-595 de 1995. Ibídem Ibídem. Este precepto, modificado por el artículo 2 de la Ley 4 de 1973, dispone: “Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica. || El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este Artículo.” A su turno, el artículo 58 de la Ley 160 define en qué casos existe una explotación económica regular y estable. El artículo 27 del Decreto 1465 de 2013 resume el objeto de los procedimientos agrarios de extinción de dominio así: “extinguir en favor de la Nación el derecho de dominio de los predios rurales, en donde se acredite el incumplimiento de la función social y o ecológica de la propiedad”. Ver artículos 12, 48 y 52 de la Ley
160. Ver artículo 2 del Decreto 1465 de 2013. Ver artículo 5 del Decreto1465 de 2013. Copia del expediente debe ser remitido a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, con el propósito de confrontar la información con el registro de tierras presuntamente abandonadas y despojadas para efectos de lo reglado en la Ley 1448 –artículo 6 del Decreto 1465 de 2013-. Ver parágrafo 1 del artículo 37 del Decreto1465 de 2013. Ver artículo 6 del Decreto1465 de 2013. Ver artículo 49 de la Ley
160. Ver artículo 8 del Decreto 1465 de 2013. Ver artículo 8 del Decreto 1465 de 2013. Ver artículos 49 y 53 de la Ley 160, y 13 y ss. del Decreto 1465 de 2013. Ver artículo 11 del Decreto 1465 de 2013. Ver artículo 38 del Decreto 1465 de 2013. Ver artículo 35 del Decreto 1465 de 2013. Ver artículos 23 y ss del Decreto 1465 de 2013. Ver los artículos 40 y 43 del Decreto 1465 de 2013. Este cuerpo normativo fue expedido también para “…fortalecer y unificar en un solo estatuto reglamentario las normas que actualmente regulan los procedimientos administrativos de extinción del derecho de dominio privado, clarificación de la propiedad, deslinde de las tierras de la Nación, recuperación de baldíos indebidamente ocupados y reversión de baldíos adjudicados, con el propósito de mejorar su efectividad como mecanismos de protección del patrimonio público y de tutela de la función social de la propiedad y de aplicar los principios de debido proceso, eficacia, eficiencia, trasparencia, celeridad y economía procesal y facilitar el trámite oportuno de estos procedimientos…”. Ver los considerandos del Decreto 1465 de 2013. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00081-00 (37152) del 29 de enero de 2010. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Radicación número: 11001-03-26-000-2001-00048-01 (21138) del 22 de julio de 2009. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Auto del 25 de enero de 2001. Ibídem” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Radicación número: 11001-03-26-000-2001-00048-01 (21138) del 22 de julio de 2009. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Gaceta del Congreso No. 1173 – Proyecto de Ley Nuevo 198 de 2009 Senado- “Referencias eliminadas”. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ. Bogotá, D.C., julio veintidós (22) de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001-03-26-000-2001-00048-01(21138). Actor: SOCIEDAD FERNANDO A. GARCIA Y CIA. LTDA. Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA. Artículo 53 de la Ley 160 de 1994 Sentencia de la Corte Constitucional C - 503 de 2007. Ibídem. Como se dijo anteriormente, este rasgo permite distinguir la unidad normativa de la llamada proposición jurídica completa, pues esta última figura se presenta cuando el alcance normativo contenidos en la disposición carece de sentido regulante propio aislado del contexto dentro del cual está insertado. Sobre el tema pueden consultarse entre otras las Sentencias C-357 de 1999 y C-409 de 1994. Sentencia de la Corte Constitucional C-916 de 2010. Ver las sentencias C-871 de 2003, C-463 de 2008 y C-415 de 2012. Ibídem. Cfr. Sentencia C-799 de 2003. Ibíd. Cfr. Artículo 50 Ley 160 de 1994. Decreto 1465 de 2013: “…Artículo
8. PUBLICIDAD DE LA RESOLUCIÓN INICIAL. El acto administrativo que dé inicio a un procedimiento agrario se notificará y comunicará, así:
1. Mediante inscripción. Para fines de publicidad, inmediatamente se profiera la resolución que disponga adelantar los procedimientos de extinción del derecho de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde de tierras de la Nación o recuperación de baldíos indebidamente ocupados ésta se inscribirá en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente. Para el efecto, si el predio objeto de la actuación se hallare inscrito, la resolución inicial se anotará en el folio respectivo. Si no se hallare inscrito, con base en dicha resolución el INCODER solicitará la apertura de la respectiva matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación. El registro se efectuará al día siguiente de la fecha de radicación del oficio de solicitud de inscripción de la resolución inicial en la mencionada oficina y los Registradores remitirán al INCODER el folio de matrícula respectivo con la constancia de su inscripción. A partir del registro de la resolución inicial o de la apertura de la matrícula inmobiliaria según el caso, las actuaciones administrativas que se adelanten producirán efectos frente a terceros y estos asumirán las diligencias en el estado en que se encuentren…” (Subraya fuera de texto) Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-021 de 1994, C-539 de 1997, C-006 de 2002 y C-180 de 2005. Artículo 39 del Decreto 1465 de 2013 Artículo 27 Ibídem Ley 160 de 1994 “...ARTÍCULO 1o. Inspirada en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina, esta Ley tiene por objeto:Primero. Promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población campesina.Segundo. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional.Tercero. Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo.Cuarto. Elevar el nivel de vida de la población campesina, generar empleo productivo en el campo y asegurar la coordinación y cooperación de las diversas entidades del Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de los programas respectivos.Quinto. Fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la explotación silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas que provean su distribución ordenada y su racional utilización.Sexto. Acrecer el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y acuícola, en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos; aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercialización de los productos agropecuarios y procurar que las aguas y tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y características.Séptimo. Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento económico, social y cultural de la población rural y estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino para lograr su fortalecimiento.Octavo. Garantizar a la mujer campesina e indígena las condiciones y oportunidades de participación equitativa en los planes, programas y proyectos de desarrollo agropecuario, propiciando la concertación necesaria para lograr el bienestar y efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina.Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen…” Se citan las normas y destacan los apartes demandados, finalmente declarados inexequibles por la Sala: “Art.
50. Contra las resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este Capítulo, sólo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente.“La resolución que culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título originario del Estado, o que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal, o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en esta Ley, o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado, en todo caso quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil.“Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros.”“Art.
53. En el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinción de dominio, además de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluirán las siguientes:“1. La resolución que inicie el procedimiento será inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente. Quien adquiera derechos reales a partir de este registro, asumirá desde entonces las diligencias en el estado en que se encuentren.“2. Los términos probatorios no podrán exceder de treinta (30) días, distribuidos como indique el reglamento. La resolución sobre extinción de dominio deberá dictarse dentro de los quince (15) días siguientes al vencimiento del término probatorio.“3. Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado sólo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia.“Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el Instituto procederá a remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo.“4. Tanto en las diligencias administrativas de extinción del derecho de dominio como en los procesos judiciales de revisión, la carga de la prueba corresponde al propietario.“5. En todos los procedimientos administrativos de extinción del derecho de dominio deberá practicarse una inspección ocular al predio intervenido por el Instituto. Cuando se trate de la causal prevista en la Ley 200 de 1936 y la presente Ley, los dictámenes serán rendidos por dos peritos que contrate el INCORA con personas naturales o jurídicas legalmente autorizadas para ello, pero la práctica, elaboración y rendición del experticio se someterá a las reglas establecidas en esta Ley y lo que disponga el decreto reglamentario.“Cuando la causa que origine el adelantamiento del proceso administrativo de extinción del dominio esté relacionada con la violación de las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las de preservación del ambiente, o las aplicables a las zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios, los experticios se rendirán por dos funcionarios calificados del Ministerio del Medio Ambiente o de la Corporación Autónoma Regional con jurisdicción en el municipio de ubicación del inmueble, conforme a las reglas y metodología que para tal efecto señale el reglamento.“6. Cuando se trate de probar explotación de la tierra con ganados, en superficies cubiertas de pastos naturales, será indispensable demostrar de manera suficiente la explotación económica o la realización de inversiones durante el término fijado para la extinción del dominio.” “Art.
89. CARÁCTER EJECUTORIO DE LOS ACTOS EXPEDIDOS POR LAS AUTORIDADES. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional.” (Resaltos fuera de texto) “Art.
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:“1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.“2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.“3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.“4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.“5. Cuando pierdan vigencia.” Constitución Política de Colombia de 1991. Artículo
64. Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos. Constitución Política de Colombia. 1991. Artículo
238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. En consecuencia, resulta fundado y razonable que el legislador haya determinado que las jurisdicciones contencioso administrativa y civil ordinaria sean las competentes para conocer y tramitar tanto las acciones populares como las de grupo en la forma prevista por la norma acusada, especialmente, teniendo en cuenta que el artículo 88 de la Carta Política no especifica la autoridad judicial competente para conocer de ellas. Igualmente lo es, el señalamiento de la competencia como elemento integral del debido proceso (artículo 29 CP.). Así mismo, en cuanto corresponde al legislador ordinario expedir las leves que regirán el ejercicio de las funciones públicas (artículo 150-23 CP.) y determinar la organización y el funcionamiento de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, como las competencias que se deben asignar a los órganos que la conforman (artículos 234 a 238 CP.). Véase la sentencia C-215 de 14 de abril de 1999. Corte Constitucional. Constitución Política de Colombia. 1991. Artículo
34. Se prohíben las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. No obstante, por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro público o con grave deterioro de la moral social. Desarrollo en la Ley de extinción de dominio. 1708 de 2014. En el Código Civil colombiano, se regulan acciones populares que se agrupan en : a) Protección de bienes de uso público (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar la seguridad de los transeúntes y el interés de la comunidad respecto de obras que amenacen causar un daño ; y b) Acción por daño contingente (art. 2359 y 2360), que puede derivarse de la comisión de un delito, la imprudencia o negligencia de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas. Ibídem. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.” Al respecto, véase: Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); Sentencia C-288 de 2012. (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); Sentencia C-247 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo); Sentencia C-630 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); Sentencia C-288 de 2012. (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); Sentencia C-630 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). La Corte Constitucional ha considerado como características del principio de separación de poderes: "(i) la delimitación precisa, mediante reglas jurídicas, de las competencias de cada uno de los poderes, junto con la definición de su estructura institucional; (ii) la aplicación de dicho principio para el cumplimiento de la doble función de racionalización de la actividad del Estado y protección de los derechos y libertades de los ciudadanos ante la arbitrariedad propia de todo poder omnímodo; y (iii) la incorporación de mecanismos para el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos, agrupados en los criterios de colaboración armónica y de controles recíprocos o interorgánicos.” Sentencia C-288 de 2012. (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). Sentencia C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); Sentencia C-588 de 2009. (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). La Sala Séptima de Revisión cita al tratadista Cassagne y recuerda que “la ejecutoriedad del acto administrativo es un principio consubstancial al ejercicio de la función administrativa que consiste en la facultad de los órganos estatales que ejercen dicha función administrativa para disponer la realización o cumplimiento del acto sin intervención judicial, dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico.” Sentencia T-355 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); véase también: Sentencia T-382 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 6 de noviembre de 2013. C.P. Alberto Yepes Barreiro (E). Rad: 70001-23- 33-000-2013-00186-01(ACU); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 12 de octubre de 2006. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Sobre el particular, ha establecido el Consejo de Estado que “[l]a suspensión provisional prevista en el artículo 238 de la Constitución Política, como medida cautelar, es una figura excepcional y restrictiva, derivada del principio de legalidad, la cual tiene por objeto suspender los atributos de fuerza ejecutoria y ejecutiva del acto administrativo, en protección de los derechos –subjetivos y o colectivos– que se pueden ver conculcados con su expedición. En este orden de ideas, dicha figura constituye un importante instrumento para evitar que los actos contrarios al ordenamiento jurídico continúen surtiendo efectos, al menos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad.” (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 30 de abril de 2014. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Rad. 11001-03-26-000-2013-00090-00(47694)A) Ley 1437 de 2011. “Artículo
87. Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme:1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.” Ley 1437 de 2011. “Artículo
91. Pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo…” El máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha señalado que la suspensión automática, que caracterizaba la acción de revisión en materia agraria, podía impedir la materialización de la decisión administrativa de dos maneras: “[t]emporalmente, si la revisión se define no anulando el procedimiento de extinción y el acto de extinción; o [a]bsolutamente, si la revisión se define anulando dichas actuaciones.” Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto del 25 de enero de 2001. Exp: 9672, MP: María Elena Giraldo Gómez. Sentencia C-623 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. Numeral 6.3. En la providencia se indica que los jueces de tutela y de la acción popular, así como los fiscales, disponen de la facultad de suspender provisionalmente actos administrativos de forma excepcional. Sentencia C-069 de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara. García de Enterría, Eduardo. Ramón Fernández, Tomás. Curso de Derecho Administrativo. Tomo
I. Editorial Temis S.A. y Palestra Editores. Bogotá-Lima. 2008. p.
570. Artículos 229 y 234 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). Sentencia C-069 de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 24 de abril de 1981. C.P. Jaime Paredes Tamayo. Es pertinente recordar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha caracterizado la institución prevista en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994 (declarados inexequibles por la Corte Constitucional) como un control judicial previo, encaminado a evitar la producción de daños antijurídicos que podían sobrevenir con la ejecución de los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio. Veáse: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 29 de julio de 2013. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Rad: 25000-23-26-000-1998-01775-01(28193); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Auto de 28 de enero de 2013. C.P. Hernán Andrade Rincón. Rad. 11001-03-26-000-2008-00096-00(36019); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 25 de enero de 2001. C.P. María Elena Giraldo Gómez. Rad. 9672. Sin embargo, a mi juicio, esta categoría empleada por el Máximo Órgano de lo Contencioso administrativo es inadecuada y equívoca, toda vez que la discrecionalidad del juez para evaluar la pertinencia de la suspensión automática resulta anulada por la propia ley, dado que la suspensión proviene directamente de la norma legal. Sentencia C-623 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. Numeral 6.2. Sentencia C-623 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. Numeral 6.4. Estos problemas jurídicos fueron planteados por la propia Sentencia C-623 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. (Considerando 5.4). En efecto, el fallo de la referencia no se ocupó de determinar si el Legislador era competente para establecer un procedimiento especial de suspensión automática de los efectos de los actos administrativos que culminan los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, cuando contra estos se presenta la acción de revisión. Tampoco se estableció si la suspensión automática de los actos administrativos, dispuesta en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, desconocía la facultad, conferida en el artículo 238 de la Constitución a la jurisdicción contenciosa administrativa, para determinar si dicha medida cautelar es pertinente y necesaria. Sentencia C-623 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. Capítulo 6 de la parte considerativa. En este aparte se establece que, “para evitar que con la materialización del mismo se cause un perjuicio irreparable y o se desconozcan derechos fundamentales o colectivos de las personas,” Artículo 238 de la Constitución Política. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.” La suspensión automática por ministerio de la ley de los actos administrativos que decretan la extinción del dominio sobre fundos privados cuando se presenta la acción de revisión, existía desde la Ley 200 de 1936 (artículo 8), y se mantuvo con la reforma introducida por la Ley 135 de 1961 (artículo 23). Véase: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 25 de enero de 2001. C.P. María Elena Giraldo Gómez. Rad. 9672. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 29 de julio de 2013. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Rad: 25000-23-26-000-1998-01775-01(28193). Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 22 de julio de 2009. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 11001-03-26-000-2001-00048-01(21138). Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 29 de julio de 2013. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Rad: 25000-23-26-000-1998-01775-01(28193). Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 29 de julio de 2013. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Rad: 25000-23-26-000-1998-01775-01(28193). La procedencia simultánea de ambos medios de control pudo haber sido resuelta a partir del principio de especialidad. En efecto, la acción de revisión en materia agraria se halla contenida en una norma especial (la Ley 160 de 1994), mientras que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra consagrada en una norma de alcance general (la Ley 1437 de 2011). Cabe recordar que, en principio, debería preferirse la aplicación de la norma especial sobre la general, pese a lo cual la sentencia admite la procedencia de ambas acciones sin exponer argumentos suficientes para fundamentar esta circunstancia. Sentencia C-623 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. Numeral 7.7.