ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-619 15DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Asunto que se sometía a consideración de este Tribunal reviste de la mayor importancia constitucional y en el orden internacional de los derechos fundamentales, que propicia la intervención forzosa de esta Corte ante una nueva pretensión de inexequibilidad de la disposición (Aclaración de voto)DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Deberá ser examinada desde la perspectiva de la Constitución Ecológica (Aclaración de voto)PROTECCION DEL AMBIENTE-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)MEDIO AMBIENTE-Consagración como principio y como derecho (Aclaración de voto)DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Tendrá que darse el debate si se contraría la denominada “Constitución ecológica” al no haberse ponderado el deber del Estado y la ciudadanía de proteger los recursos naturales y el desarrollo sostenible (Aclaración de voto)Referencia: expediente D-10673Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la Ley 685 de 2001, Código de Minas.Demandantes: César Rodríguez Garavito, Beatriz Botero Arcila y Camila Soto Mourraille. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito aclarar el voto a la determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia. Para exponer las razones de mi aclaración haré una breve relación del contenido de la decisión y la consecuente exposición de los motivos que la justifican.La sentencia C-619 de 2015La demanda de inconstitucionalidad fue interpuesta contra la expresión “En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases”, contenida en el artículo 13 de la Ley 685 de 2001, “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”. Según los demandantes, al declarar la industria minera como una actividad de utilidad pública e interés social se le otorgó una protección especial por encima de otros bienes jurídicos que gozan de especial salvaguarda constitucional. Dicha prerrogativa se concreta en la posibilidad de que el Estado expropie la propiedad de un inmueble en favor de proyectos mineros, lo cual vulnera la Carta Política en la medida de que impide: 1) la realización de la función ecológica de la propiedad, 2) la protección de un medio ambiente sano, 3) la protección de los recursos naturales -en especial el agua- y 4) la protección de los recursos necesarios para la agricultura, 5) la autonomía de las entidadades territoriales y de las comunidades étnicas para gestionar sus intereses y para regular el uso del suelo, y 6) excede la libertad de configuración legislativa. La Corte examinó la aptitud de los cargos de la demanda y concluyó que no reúnen los requisitos sustanciales, por cuanto carecen de certeza, especificidad y suficiencia. Los actores plantearon una serie de consecuencias jurídicas sin que estuviesen respaldadas con argumentos empíricos suficientes que permitieran desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la norma. Para la Sala Plena, los demandantes tampoco cuestionaron el contenido normativo acusado sino que basaron la demanda en suposiciones, hipótesis, o afirmaciones no demostradas, sin probar las situaciones de hecho ni establecer su correlación con la disposición acusada, y con las normas constitucionales presuntamente infringidas. Así, “si bien cuestionaron la constitucionalidad de una parte del artículo 13 de la Ley 685 de 2001, lo cierto es que sus argumentos se dirigieron a controvertir efectos que no se desprenden del referido texto, sino que, posiblemente, se encuentran regulados en otras disposiciones que no fueron objeto de la acción de inconstitucionalidad”. En consecuencia, esta Corporación en la sentencia C-619 de 2015 se inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto.
2. Motivos de la aclaración de voto.Comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en el sentido de declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del aparte normativo demandado por ineptitud sustantiva de la demanda. No obstante, considero que el asunto que se sometía a consideración ante este Tribunal reviste de la mayor importancia constitucional y en el orden internacional de los derechos fundamentales, que propicia la intervención forzosa de esta Corte ante una nueva pretensión de inexequibilidad de la disposición en comento que declaró de utilidad pública e interés social de la industria minera en todas sus ramas y fases.En ese orden, el artículo 13 de la Ley 685 de 2001 deberá ser examinada desde la perspectiva de la Constitución ecológica que en distintas normas le impuso al Estado la obligación de proteger, conservar y garantizar el acceso a los recursos naturales referida a lo largo del articulado (v. g. 2, 8, 49, 58, 65, 67, 79, 80 y 95-8) y, más concretamente, de cara a la evolución que ha tenido el pensamiento sobre la materia y la actualización de los principios ambientales ante una problemática tan profunda que socava a la humanidad como el deterioro ambiental.Máxime cuando este Tribunal desde sus inicios ha destacado la dimensión ecológica de la Constitución, al señalar que: “Es indudable que la dimensión ecológica de la Constitución, como norma de normas que es (CP art 4), confiere un sentido totalmente diverso a todo un conjunto de conceptos jurídicos y económicos. Estos ya no pueden ser entendidos de manera reduccionista o economicista, o con criterios cortoplacistas, como se hacía antaño, sino que deben ser interpretados conforme a los principios, derechos y obligaciones estatales que en materia ecológica ha establecido la Constitución, y en particular conforme a los principios del desarrollo sostenible”. Asimismo, la Corte ha enfatizado en que el medio ambiente ocupa un lugar importante en el Estado colombiano y ha señalado que el ordenamiento superior contiene una “Constitución ecológica”, conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente y lograr un desarrollo sostenible.Particularmente en relación del desarrollo sostenible, los artículos 79 y 80 de la Constitución establecen la planificación y el aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, y la facultad del Estado para imponer sanciones y exigir la reparación de los daños causados al medio ambiente. Dicho marco de protección debe estar articulado con los demás fines constitucionales en materia de intervención económica, de conformidad con lo establecido en el artículo 334 Superior. De ahí que sea necesario implementar nuevos objetivos para avanzar en la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible, a través de políticas públicas y regulaciones serias y estrictas que hagan posible la supervivencia de la humanidad, tal como lo advirtió la Corte en la sentencia C-595 de 2010.Más adelante, en la sentencia C-123 de 2014 este Tribunal se refirió a los deberes que surgen para el Estado, a partir de la consagración del medio ambiente como principio y como derecho, así: “Mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera.”Recientemente, la sentencia C-449 de 2015 acerca de la importancia de que el Estado y la ciudadanía cumplan el deber de implementar mecanismos e instrumentos de inspección, vigilancia y control efectivos y oportunos para frenar, contrarrestar e impedir los efectos adversos causados a los recursos naturales, expresó que: “La Directiva 2004 35 CE de la Comunidad Europea establece un marco común de responsabilidad con el fin de prevenir y reparar los perjuicios causados a las plantas, los hábitats naturales, los recursos hídricos, los suelos, los animales, entre otros. Define el daño ambiental como “cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de dichos hábitats o especies” (art. 2º). Además, incluye el Anexo I que identifica las variables para determinar qué debe entenderse por “afectación significativa”, para de esta manera aproximarse objetivamente a su magnitud.5.4. Bajo este criterio, la mayoría de actividades cotidianas humanas interfieren con el entorno natural, desde las emisiones de CO2 que producen los vehículos hasta el uso de energía eléctrica promedio de un hogar. Por tanto, dijo la Corte en la sentencia T-080 de 2015, uno de los mayores desafíos al aproximarse al concepto de daño, radica en “encontrar el umbral admisible de contaminación que se puede convalidar legalmente”. Ello ha permitido a la Corte sostener que los niveles permisibles de contaminación deben “establecerse de antemano y científicamente, de acuerdo con los niveles de resiliencia del ecosistema y siguiendo los principios de prevención y precaución”, cuyos estándares habrán de actualizarse periódicamente. Al estar comprobado el deterioro ambiental, que es de alcance mundial, el margen de lo tolerable tendrá que establecerse de una manera “más rigurosa”, con la finalidad superior de que la perturbación o el desequilibrio natural “tiendan a evitarse o disminuirse”. No es cierto que los límites tolerados no produzcan efectos nocivos para con la naturaleza y el entorno ecológico. Ha de notarse que el concepto de contaminación ambiental no parte de que se lesione o dañe el medio ambiente, sino que tenga la potencialidad de interferir en los recursos naturales o el bienestar de los seres humanos. Es indispensable que la humanidad avance en la implantación de nuevos objetivos que impliquen el establecimiento de regulaciones y políticas públicas serias, oportunas y rigurosas que hagan posible respecto de cualquier actividad humana, aproximarnos al concepto de impacto ambiental cero. Según se ha explicado, la política ambiental debe luchar contra el daño ambiental evitando su nacimiento mismo. Así, por ejemplo, la doctrina expone que para evitar los residuos de envases habría que prohibir o limitar seriamente que hubiera envases o para impedir la contaminación industrial habría que no autorizar ninguna instalación nueva o sólo autorizar las que contaminen cero. En esta medida, la disposición por el Estado y la sociedad en general de mecanismos e instrumentos de inspección, vigilancia y control, que se muestren efectivos y oportunos en la realidad, resulta imperioso. La concientización y cambio de comportamiento son necesarios para la consecución de mecanismos limpios y respetuosos para con la naturaleza y su entorno”.En atención a lo expuesto, la dimensión ecológica de la Constitución debe estar presente en toda la normativa y en los distintos ámbitos del desarrollo del país a fin de asegurar una verdadera salvaguarda de valores constitucionales de especial protección como el medio ambiente y la protección de los recursos naturales. De este modo tendrá que darse el debate de si la declaratoria de utilidad pública e interés social de la industria minera contraría la denominada “Constitución ecológica” al no haberse ponderado el deber del Estado y la ciudadanía de proteger los recursos naturales y el desarrollo sostenible. Sin embargo, como este no fue un cargo examinado en la sentencia la decisión de la Corte no hizo referencia al mismo y por tanto, se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto.Fecha ut supra,JORGE IVÁN PALACIO PALACIOMagistrado ---pies de página--- El inciso 1º de dicho artículo establece:“Dado el carácter de utilidad pública e interés social de la minería, a través del Ordenamiento Territorial no es posible hacer directa ni indirectamente el Ordenamiento Minero, razón por la cual los planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no podrán incluir disposiciones que impliquen un ordenamiento de la actividad minera en el ámbito de su jurisdicción, salvo previa aprobación de las autoridades nacionales.” Además de las intervenciones reseñadas, fueron recibidas intervenciones del Departamento Minero Energético de la Universidad Externado de Colombia, de la Vicepresidencia de Minería, Hidrocarburos y Energía de la ANDI, y de la Defensoría del Pueblo, una vez vencido el término de fijación en lista. Por lo tanto, no serán consideradas. Cuaderno 1, Folios 99 a
109. Cuaderno 1, Folio
102. Cuaderno 1, Folios 110 a
124. Cuaderno 1, Folios 125 a
220. Cuaderno 1, Folios 221 y
222. Cuaderno 1, Folios 223 a
244. Los intervinientes citan la página web http: ejatlas.org country colombia Cuaderno 1, Folios 223 a
252. Cuaderno 1, Folios 255 a
272. Cuaderno 1, Folios 273 a
288. Al respecto, ver Sentencias C-447 de 1997, C-131 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) Al respecto, ver Sentencias C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda), C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny) Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda) Sentencia C-1256 de 2001. Sentencia C-1256 de 2001. El artículo 3º de la Ley 685 de 2001, dispone: “Artículo 3º. Regulación completa. Las reglas y principios consagrados en este Código desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del parágrafo del artículo 330 y los artículos 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Nacional, en relación con los recursos mineros, en forma completa, sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de aplicación preferente. En consecuencia, las disposiciones civiles y comerciales que contemplen situaciones y fenómenos regulados por este Código, sólo tendrán aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a ellos se haga en este Código o por aplicación supletoria a falta de normas expresas.” (resaltado fuera de texto original) Sentencia C-1256 de 2001. Ibíd. Ibíd. Al respecto, ver Sentencias C-539 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-055 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-553 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); C-879 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); C-889 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-1017 de 2012, (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-881 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) entre otras. Sentencia C-881 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Al respecto, ver Sentencia C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) Sentencia C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) “Artículo
13. Utilidad pública. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto podrán decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los procedimientos establecidos en este Código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo. La expropiación consagrada en este artículo, en ningún caso procederá sobre los bienes adquiridos, construidos o destinados por los beneficiarios de un título minero, para su exploración o explotación o para el ejercicio de sus correspondientes servidumbres.” Constitución, ppreámbulo y arts. 2º, 8º, 11, 44, 49, 58, 63, 67, 78, 79, 80, 81, 82, 215, 226, 268-7, 277-4, 282-5, 289, 294, 300-2, 301, 310, 313-9, 317, 330-5, 331, 332, 333, 334, 339, 340 y
366. Constitución, artículos 8, 63, 67-2, 79, 80, 81, 82, 88, 93, 94, 95-8, 226, 267-3, 268-7, 277-4, 282-5, 300-2, 310, 313-7-9, 331, 332 y
340. Constitución, artículos 72, 80, 268-7, 310 y
366. Constitución, artículos 65 y
311. Constitución, artículos 1, 7, 9, 79, 288, 313-7, 9 y 330-5. Constitución, artículos 209, 287, 288, 289, 300-2, 310, 311, 313-7 y
317. Constitución, artículos 1, 3, 8, 121, 123-2 y
150. Sentencia C-058 de 1994. Acerca del importante lugar que ocupa la protección al medio ambiente en la Constitución, la Sentencia C-126 de 1998, afirmó: “La Corte coincide con los demandantes en que la Constitución de 1991 modificó profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. Por ello esta Corporación ha señalado, en anteriores decisiones, que la protección del medio ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento jurídico que la Carta contiene una verdadera "constitución ecológica", conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente. Igualmente la Corte ha precisado que esta Constitución ecológica tiene dentro del ordenamiento colombiano una triple dimensión: de un lado, la protección al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación (CP art 8). De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales (CP art 79). Y, finalmente, de la constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Es más, en varias oportunidades, la Corte ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la Constitución es tal que implica para el Estado, en materia ecológica, “unos deberes calificados de protección”. Igualmente, y conforme a lo señalado por los actores, la Corte también ha precisado que la Carta constitucionaliza uno de los conceptos más importantes del pensamiento ecológico moderno, a saber, la idea según la cual el desarrollo debe ser sostenible. La dimensión ecológica de la Carta y la constitucionalización del concepto de desarrollo sostenible no son una muletilla retórica ya que tienen consecuencias jurídicas de talla, pues implican que ciertos conceptos jurídicos y procesos sociales, que anteriormente se consideraban aceptables, pierden su legitimidad al desconocer los mandatos ecológicos superiores”. Sobre el desarrollo sostenible y la protección de los recursos naturales ante la explotación indiscriminada, esta Corporación en la sentencia C-339 de 2002 estudió la constitucionalidad de algunas normas del Código de Minas -Ley 685 de 2001-, y al respecto sostuvo: “En la Constitución de 1991 la defensa de los recursos naturales y medio ambiente sano es uno de sus principales objetivos, como quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente el de la destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos. El planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis biológico que representa la vida humana en su existencia de millones de años, mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la pérdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la desaparición de la especie humana. El desarrollo sostenible no es solamente un marco teórico sino que involucra un conjunto de instrumentos, entre ellos los jurídicos, que hagan factible el progreso de las próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico de la naturaleza.” La sentencia en cita, al respecto expresó: “Hoy la humanidad centra su atención en garantizar la sostenibilidad del medio ambiente por la deforestación, el cambio climático, los hábitats de las especies en peligro de extinción, la sobreexplotación de la pesca global, el suministro de agua potable y los servicios sanitarios, entre otros. El cambio climático se ha convertido en uno de los retos más importantes para el mundo. Para la superación del peligro y daño actual que se cierne sobre el medio ambiente se requiere la implantación de nuevos objetivos que impliquen avanzar en regulaciones y políticas públicas serias y más estrictas que hagan posible la supervivencia de la humanidad. Ello debe partir del compromiso real y la participación de todos con la finalidad de avanzar hacia un mundo más seguro, estable y justo. La creciente y desmesurada amenaza y afectación que se cierne sobre el medio ambiente impone una mayor consciencia, efectividad y drasticidad en la política defensora del medio ambiente. Los peligros y daños ambientales que se han generado lesionan gravemente al ecosistema y, por lo tanto, a todos los seres vivos. La cuestión ambiental plantea la imperiosa necesidad de normas los procesos económicos y tecnológicos”. Sentencia C-431 de 2000. Cita tomada de la sentencia T-154 de 2013. “El carácter significativo del daño que produzca efectos adversos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de hábitats o especies se evaluará en relación con el estado de conservación que tuviera al producirse el daño, con las prestaciones ofrecidas por las posibilidades recreativas que generan y con su capacidad de regeneración natural. Los cambios adversos significativos en el estado básico deberían determinarse mediante datos mensurables como: — el número de individuos, su densidad o la extensión de la zona de presencia; — el papel de los individuos concretos o de la zona dañada en relación con la especie o la conservación del hábitat, la rareza de la especie o del hábitat (evaluada en el plano local, regional y superior, incluido el plano comunitario); — la capacidad de propagación de la especie (según la dinámica específica de la especie o población de que se trate), su viabilidad o la capacidad de regeneración natural del hábitat (según la dinámica específica de sus especies características o de sus poblaciones); — la capacidad de la especie o del hábitat, después de haber sufrido los daños, de recuperar en breve plazo, sin más intervención que el incremento de las medidas de protección, un estado que, tan sólo en virtud de la dinámica de la especie o del hábitat, dé lugar a un estado equivalente o superior al básico. Los daños con efectos demostrados en la salud humana deberán clasificarse como daños significativos. No tendrán que clasificarse como daños significativos los siguientes: — las variaciones negativas inferiores a las fluctuaciones naturales consideradas normales para la especie o el hábitat de que se trate; — las variaciones negativas que obedecen a causas naturales o se derivan de intervenciones relacionadas con la gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores; — los daños a especies o hábitats con demostrada capacidad de recuperar, en breve plazo y sin intervención, el estado básico o bien un estado que, tan sólo en virtud de la dinámica de la especie o del hábitat, dé lugar a un estado equivalente o superior al básico”. Cfr. sentencia T-080 de 2015. Sentencia T-080 de 2015. En la sentencia C-495 de 1996 se refirió a cuatro tipos o categorías de descargas de desechos para los fines de definir los hechos materia de las tasas: “Las que no tienen carácter nocivo, porque la contaminación producida es asimilada por el ambiente; las que presentan y producen efectos nocivos, pero con daños menores a los costos de recaudar un tributo, las que expresan efectivo carácter nocivo, pero dentro de los “límites permitidos” por la ley y susceptibles de ser cobradas por los daños que generan y las que definitivamente arrojan efectos nocivos, por fuera de los mencionados límites y que según la ley resultan, acreedoras de sanciones. En este sentido se dejó en claro que en el caso del primero y del segundo eventos no se cobran tasas; de otra parte, en el evento cuarto se debe imponer las sanciones legales; en los casos del tercer tipo se habilita el cobro de las tasas. Tal como lo indican dos de los expertos convocados en este asunto, la conducta o la acción de generar contaminación, consiste en el acto o los actos de aportar al entorno vertimientos o emisiones de sustancias nocivas de tal manera que el hecho económico objeto de la imposición es el aprovechamiento particular de un bien público y la subsiguiente función de descontaminación por la cual se debe pagar o asumir previamente a la emisión. En efecto este sentido, como lo indican los expertos (…) la configuración del hecho generador de las tasas en estos casos, supone que el vertimiento o emisión se encuentre dentro de los límites permitidos según las normas vigentes, pues, en caso de exceder esos límites se impondrían las multas correspondientes a la contravención, y adicionalmente habría lugar al pago de las indemnizaciones que judicialmente se establecieran en función del daño causado”. Derecho comunitario del medio ambiente. Marco institucional, regulación sectorial y aplicación en España. Ángel Manuel Moreno Molina. Universidad Carlos III de Madrid. Departamento de Derecho Público del Estado. Marcial Pons. 2006. Págs. 45-56. Cfr. sentencia C-595 de 2010.